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DECISIÓN AMPARO ROL C1746-17</p>
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Entidad pública: Ministerio de Hacienda.</p>
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Requirente: María Paz Infante.</p>
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Ingreso Consejo: 22.05.2017.</p>
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En sesión ordinaria N° 821 del Consejo Directivo, celebrada el 4 de agosto de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo rol C1746-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 11 de abril de 2017, doña María Paz Infante, solicitó al Ministerio de Hacienda, la siguiente información: "acceder al documento final completo entregado por los Ministros de Hacienda, Rodrigo Valdés y del Trabajo, Alejandra Krauss a la Presidenta de la República, doña Michelle Bachelet con fecha 11 de abril de 2017 sobre la mesa de pensiones entre el gobierno y los partidos políticos (...)".</p>
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2) RESPUESTA: Por medio de ordinario N° 877, de fecha 5 de mayo de 2017, el órgano señaló en síntesis, que se configuraba la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. En efecto, la información solicitada corresponde a antecedentes de naturaleza preliminar de una política que aún se encuentra en proceso de análisis y diseño, como lo es un anteproyecto de ley, cuya entrega anticipada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, toda vez que puede entorpecer la elaboración del mismo.</p>
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3) AMPARO: El 22 de mayo de 2017, la solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido órgano de la Adminstración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su requerimiento.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Subsecretario de Hacienda, mediante oficio N° E1137, de fecha 30 de mayo de 2017.</p>
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Posteriormente, por medio de oficio N° 1250, de 14 de junio de 2017, el órgano reiterando lo señalado en su respuesta, agregó en síntesis, lo siguiente:</p>
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a) A modo de contexto, en cuanto a lo pedido, se precisó que la información requerida se enmarca en la labor del Comité de Ministros sobre el Sistema de Pensiones, creado por el decreto N° 16, de 2016, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, cuya misión es asesorar a la Presidenta de la República en el análisis del diagnóstico y de las propuestas contenidas en el informe final de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, y proponer las medidas necesarias para superar las deficiencias del Sistema de Pensiones establecido en el decreto ley N° 3.500, de 1980, y en la ley N° 20.255, sobre Reforma Previsional.</p>
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El informe presentado a S.E. la Presidenta de la República, el 11 de abril del presente año es un documento que contiene un reporte para que la máxima autoridad analice el informe y defina las instrucciones para los próximos pasos a seguir en materia de sistema de pensiones.</p>
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El análisis y determinación de las acciones a seguir a la fecha se encuentra en la esfera decisional de su S.E. razón por la cual, divulgar el documento objeto de este requerimiento vulnera sensiblemente el ámbito discrecional y deliberativo de la Presidenta.</p>
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b) En cuanto a la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, indicó que la sola divulgación del documento final requerido por la solicitante, el cual tiene estrecha relación con la toma de decisiones que a la fecha de la solicitud como al presente se encuentran pendientes, y que se enmarcan en el ejercicio deliberativo propio y exclusivo de S.E. la Presidenta de la República, constituyen una etapa previa a la decisión de la autoridad para presentar un proyecto que incluya o no las medidas destinadas específicamente al reforzamiento y mejora del sistema de pensiones, por lo que su divulgación anterior y previa a la toma de estas decisiones ocasionaría el efecto inverso, pudiendo obstaculizar la correcta adopción decisoria.</p>
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c) El Consejo ha sostenido reiteradamente que para configurar hipótesis de secreto o reserva en análisis, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos: (a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y (b) que su conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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d) Respecto al primero de los requisitos, cabe señalar que a la fecha de la solicitud no se ha adoptado una decisión sobre la materia consultada en particular, revistiendo la entrega de documentación como la solicitada, la calidad de antecedente previo para adopción de la referida decisión, cual es el análisis y presentación, según sea el caso, de un proyecto de ley sobre reforma al sistema de pensiones.</p>
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e) En cuanto al segundo requisito, este documento requerido obra en poder de la máxima autoridad del país, para su análisis, estudio y posterior propuesta, por lo que se trata de información de naturaleza preliminar relacionada a la nueva política aplicable al sistema de pensiones, afectando su entrega previa a la adopción de alguna decisión al respecto, el debido cumplimiento de las labores asociadas al respecto. A mayor abundamiento, acceder a dicho documento en esta oportunidad supone inmiscuirse en el ámbito de decisión de la autoridad en forma previa a la decisión que debe adoptar, afectando con ello el privilegio deliberativo que en tal sentido ha consagrado el legislador en el literal b) del artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo tiene por objeto la entrega del documento final completo entregado por los Ministros de Hacienda y del Trabajo a S.E. la Presidenta de la República, con fecha 11 de abril de 2017, sobre la mesa de pensiones, referido en el numeral 1°, de lo expositivo. Al efecto, el órgano reclamado, alegó la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, antes de entrar al análisis de la procedencia de la causal de reserva, cabe tener presente que lo requerido dice relación con un informe que constituye un antecedente previo para la adopción de un proyecto de ley sobre reforma al sistema de pensiones. Lo anterior se enmarca en la labor del Comité de Ministros sobre el Sistema de Pensiones, creado por el decreto N° 16, de 2016, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, cuya misión es asesorar a la Presidenta de la República en el análisis del diagnóstico y de las propuestas contenidas en el informe final de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones presentado en el año 2015, y proponer las medidas necesarias para superar las deficiencias de dicho sistema. En este contexto, a fines de octubre de 2016, el Ministro de Hacienda comenzó a liderar una mesa de trabajo con los representantes de los partidos políticos para analizar el sistema de pensiones, como asimismo, las propuestas de la Comisión Asesora señalada precedentemente y la revisión de las mismas propuestas de S.E. la Presidenta de la República. Dicho trabajo concluyó el 11 de abril de 2017, con un documento final -que es el solicitado en este amparo-, que recoge el proceso de análisis antes indicado y que se plasmará en un proyecto de ley.</p>
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3) Que, es en este contexto, en que el órgano reclamado alegó la referida causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, norma que prescribe que se podrá denegar total o parcialmente lo requerido, cuando la divulgación de lo pedido afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas. Asimismo, según lo previsto en el artículo 7° N° 1, letra b), del reglamento de la Ley de Transparencia, se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios.</p>
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4) Que, al respecto, este Consejo ha sostenido en forma reiterada que para que la referida causal de reserva se configure, exige demostrar esencialmente y de forma copulativa, las siguientes circunstancias:</p>
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a) Que lo solicitado esté constituido por antecedentes o deliberaciones previas que la autoridad respectiva tenga en cuenta para adoptar una determinada decisión, medida o política. Este requisito, según ha establecido la misma jurisprudencia de este Consejo, supone a su vez, la concurrencia de otros presupuestos, a saber:</p>
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i. Que el proceso deliberativo sea realmente tal, es decir, que se trate efectivamente de un proceso que se encuentra pendiente de decisión por parte de la autoridad que invoca la causal en examen.</p>
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ii. Que exista certidumbre en la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial. Esto no apunta a conocer el momento preciso en que se tomará la decisión, sino que a la existencia de una causalidad clara entre los antecedentes que se quiere reservar y la adopción de una decisión sobre la base de aquéllos, de manera que ésta última se vaya a producir y no sea solamente una posibilidad cuya probabilidad de concreción sea incierta. Con ello se ha buscado impedir que la causal pueda invocarse de manera permanente sin más, pues de lo contrario cualquier antecedente podría ser considerado posible fuente de una futura resolución y, por lo mismo, estimarse reservado.</p>
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b) Que la publicidad, conocimiento o divulgación de los antecedentes o deliberaciones previas vayan en desmedro del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido.</p>
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5) Que, de los dichos del órgano, este Consejo aprecia que existe un proceso deliberativo pendiente, consistente en la revisión y análisis del informe solicitado y la definición de un proyecto de ley en materia de sistema de pensiones. Enseguida, respecto al segundo requisito, esto es, la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, se debe indicar que lo sostenido por el Ministerio con ocasión de sus descargos, resulta coherente con lo establecido por este Consejo en las decisiones de los amparos rol C869-14 y C2109-14 -relativos a copia de informes en derecho, minutas de evaluación, informes de asesoría y todo documento de análisis elaborado en relación a la viabilidad de una reforma total a la Constitución- en cuanto a que: "divulgar información de naturaleza preliminar, a juicio de esta Corporación supone inmiscuirse en el ámbito de decisión del Ministerio Secretaría General de la Presidencia en forma previa a la adopción de una medida en particular sobre la materia, afectando con ello claramente el privilegio deliberativo que en tal sentido ha consagrado el legislador en el literal b) del artículo 21 de la Ley de Transparencia. Asimismo, y como señala la reclamada, acceder a la divulgación de dichos antecedentes supondría afectar el normal desarrollo de la agenda legislativa del Gobierno, por cuanto de conocerse las diversas alternativas analizadas por el ejecutivo, ello eventualmente podría restar margen de discrecionalidad a la toma de una decisión sobre el particular".</p>
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6) Que, este Consejo se ha pronunciado sobre esta materia en las decisiones de amparo roles C2121-14 y C169-15 (esta última ratificada por la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, en causa rol 4430-2015, por sentencia de fecha 28 de julio de 2015), entre otras, en las que se ha tenido presente lo razonado por el Tribunal Constitucional en el considerando octogésimosexto de la sentencia Rol 2246-2012 respecto de que el conocimiento de los antecedentes de un anteproyecto de ley puede entorpecer la elaboración del mismo "(...) por muy diversas razones, como la exposición prematura o la difusión de un texto que no es definitivo. Asimismo, el conocimiento de un anteproyecto puede rigidizar posiciones. La elaboración de este tipo de iniciativas requiere máxima flexibilidad para coordinar distintas competencias de órganos públicos, así como diferentes intereses que puedan ser afectados. Implica también ajustar la agenda programática del Gobierno; calzar el anteproyecto con la planificación legislativa. Finalmente, no hay que olvidar que el anteproyecto no tiene aún una decisión. Es un borrador dentro del Gobierno. Y cuando se envía al Congreso, es solo una propuesta, que este puede cambiar o rechazar.".</p>
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7) Que a mayor abundamiento, el mismo Tribunal Constitucional ha sostenido que el espacio para el debate sobre los proyectos de ley está en el Congreso Nacional. De hecho, una de las características de los anteproyectos es el acceso restringido a éstos, aun dentro del Ejecutivo. Sólo conocen de ellos las personas u organismos a quienes el Presidente o el Ministro encargado de impulsarlos, estima pertinente dárselos a conocer. Incluso el destinatario final de un anteproyecto, si llega a transformarse en proyecto de ley (el Congreso Nacional), está excluido de conocerlo en esta etapa. El mismo Tribunal Constitucional profundiza su razonamiento, al indicar que el "conocimiento singular de un anteproyecto por un particular, sería una desconsideración con el Congreso, que es el destinatario final de los proyectos de ley. Una vez que el Gobierno decida el envío del anteproyecto, éste gozará de máxima publicidad. El texto irá acompañado de un mensaje en el que explicarán las razones que lo justifican. Los Ministros tendrán que concurrir al Congreso a dar explicaciones sobre el sentido y alcance de lo que se propone. Transformado en proyecto de ley, el Congreso se convierte en el foro privilegiado de discusión de las iniciativas legales. Por lo mismo, no tiene sentido iniciar una discusión previa a la que naturalmente debe darse en el Congreso". Concluyendo que para dicho Tribunal, "todo lo que tenga que ver con la publicidad, vía derecho de acceso, durante la etapa de preparación de los proyectos de ley o fase prelegislativa, afecta negativamente el ejercicio de la potestad legislativa del Presidente de la República". (Sentencia Rol N° 2246-12, de 13 de enero de 2013).</p>
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8) Que, en consecuencia, en virtud de lo razonado precedentemente, habiéndose acreditado la concurrencia de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo interpuesto por doña María Paz Infante en contra del Ministerio de Hacienda, por la configuración de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo a doña María Paz Infante y al Sr. Subsecretario de Hacienda.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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