Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C2042-17

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Reclamante:	EDUARDO JUSTO CRUCES
Reclamado:	INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE)
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente a el uso de recursos públicos para llevar a cabo el proceso del Censo 2017. El Consejo rechaza el amparo, en virtud de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	10/6/2017
Consejeros:	-José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13
Jurisprudencia a:
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Requisitos de la presentación >> Otros
Descriptores analíticos:	Grupos de interés especial

DECISIÓN AMPARO ROL C2042-17 Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas Requirente: Eduardo Justo Cruces Ingreso Consejo: 14.06.2017 En sesión ordinaria N° 835 del Consejo Directivo, celebrada el 3 de octubre de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2042-17. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 19 de abril de 2017, don Eduardo Justo Cruces solicitó al Instituto Nacional de Estadísticas información sobre el uso de recursos públicos para llevar a cabo el proceso del Censo 2017. En particular solicitó: a) "Registro de las actas de la realización de cada una de las sesiones para planificar el proceso. Compromisos de los respectivos Ministerios y aprobación de las respectivas entidades involucradas para financiar el proceso. b) Actas o documentos o registros oficiales que indiquen los recursos destinados para llevar a cabo cada proceso con sus respaldos. c) Información oficial, detallada y fidedigna de todos los fondos, aportes, donaciones o recursos económicos transferidos a cualquier título por parte de los Ministerios respectivos (Ministerio de Economía, Hacienda, entre otros que participaron) y recursos transferidos desde el INE, y las correspondientes rendiciones de cuentas de cada uno de los fondos transferidos durante el año 2016 y 2017 previo, durante y posteriormente al proceso del Censo 2017. d) Copia íntegra y fiel de la nómina del personal que desempeña y desempeñó funciones en el proceso del Censo 2017, incluyendo remuneración a cualquier título, beneficios, función, cargo, grado, inicio de funciones y el concurso público por el cual hizo ingreso a la institución. e) Todos los detalles financieros para llevar acabo tal actividad (Ingresos y Egresos) debidamente detallados, a qué ítem correspondió y los detalles y documentos de las respectivas rendiciones. f) El acta de la evaluación final del proceso llevado a cabo por la entidad". 2) PRÓRROGA Y RESPUESTA: El 19 de mayo de 2017 el órgano requerido comunicó al requirente la prórroga de plazo para pronunciarse sobre la solicitud. El 1 de junio de 2017, el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) respondió a dicho requerimiento de información mediante resolución exenta 3.116 señalando, en síntesis, que: a) En cuanto al literal a) informa que adjunta las actas disponibles de la Comisión Nacional Censo 2017 en la que participaron las principales autoridades involucradas durante la preparación del operativo censal. b) El Decreto N° 31, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que aprueba el Reglamento de Censo Abreviado 2017, establece las principales funciones y responsabilidades tenidas en cuenta para llevar a cabo las etapas de Precenso, Censo, y PostCenso, considerando la constitución de la Comisión Nacional Censo 2017, así como comisiones regionales, provinciales, y comunales. En definitiva, la organización y levantamiento censal queda regulado en este instrumento, sustentado no solo en las funciones que ejecuta el INE en su condición de entidad técnica encargada del levantamiento censal, sino que fundamentalmente en el trabajo que deben realizar las diversas comisiones que establece este decreto, a saber: comisiones regionales, provinciales y comunales. Todo lo anterior, en base a las disposiciones contenidas en el Decreto N° 185 de 2015, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que Crea Comisión Nacional del Censo Abreviado 2017 y Dispone la Creación de Comisiones Regionales, Provinciales y Comunales. c) Si bien pueden existir actas relativas a cada una de las sesiones de las comisiones que se constituyeron con motivo del Censo 2017 a nivel regional (15), provincial (54) y comunal (345), así como cada una de las sesiones de las subcomisiones que se constituyeron en la mayoría de las comunas del país (Reclutamiento, Levantamiento y Seguridad; Transporte y Comunicaciones; y Publicidad y Difusión); la entrega de la totalidad de las actas implicaría recopilar más de cuatro mil documentos. Ello reviste altísimos costos directos e indirectos para la institución, asociado a las horas de trabajo de funcionarios públicos, en un contexto en que la prioridad institucional se encuentra en el adecuado cierre del proceso censal. Este cierre contempla, entre otras actividades, el traslado de todo el material censal a la empresa en la que será procesado, la depuración de las bases de datos de voluntarios para la tramitación del pago de su compensación, así como el procesamiento de los datos recopilados acorde a los estándares de calidad considerados. d) En dicho contexto, deniega parcialmente la solicitud de acceso, respecto a la totalidad de las actas para planificar el proceso, por configurarse en la especie la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. e) En cuanto al literal b) señala que en la etapa de planificación se elaboró una estimación del presupuesto para todo el proceso que se ajustó de acuerdo a las necesidades de cada etapa. El presupuesto final se solicitó anualmente de acuerdo al detalle que aparece en las respectivas leyes que aprueban el presupuesto para el sector público de los años correspondientes; disponibles en el portal web de la Dirección de Presupuestos. f) Conforme lo establece el artículo 12 del decreto ley N° 1263, Orgánico de Administración Financiera del Estado, el ejercicio presupuestario coincide con el año calendario, por ende, las cuentas del ejercicio presupuestario quedan cerradas al 31 de diciembre de cada año. En consecuencia, se encuentra disponible la información de aquellos ejercicios presupuestarios cerrados (2014, 2015 y 2016); no así aquella relativa al presupuesto 2017 - actualmente en ejecución- en atención a la normativa presupuestaria citada en el párrafo precedente. g) En la Tabla que adjunta se detalla el presupuesto con el devengo por Recursos Humanos (RRHH), Bienes y Servicios (BSSS), y Adquisición de Activos No Financieros de los años que se indican. h) Respecto al literal c), señala que a dicho respecto aplican los datos detallados en la Tabla señalada precedentemente y la información oficial disponible en el portal web de DIPRES. Adicionalmente, en la Tabla 2 disponible al final del documento, se detalla el aporte realizado a los municipios durante los años 2016 y 2017 por la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). Este aporte realizado a todas las municipalidades del país tuvo por objetivo compensar los gastos del Censo. Estos gastos se relacionan con la habilitación de locales, bodegas, transporte, equipamiento computacional, comunicaciones y otros asociados a cumplir con levantamiento censal realizado el miércoles 19 de abril de 2017. La rendición de cuentas asociada a los recursos presupuestarios recibidos por los municipios, corresponde a la esfera de las atribuciones y funciones legales y presupuestarias propias de dichas entidades, no procediendo que el INE se refiera a dicha materia. A nivel nacional, el aporte realizado por la SUBDERE alcanzó en el año 2016 a $2.623 millones y en el año 2017 a $2.702 millones. i) Respecto al literal d), sobre información relativa al personal que ha desempeñado funciones en el proceso del Censo 2017, es posible de encontrar con el detalle de remuneraciones y otros elementos solicitados en Gobierno Transparente -informa link- asociado con referencia expresa al Programa 02. En lo referente a concursos públicos para el ingreso a cargos relacionados con el proceso censal 2017, debemos señalar que dicha información puede ser obtenida a través del siguiente link https://www.empleospublicos.cl/. j) En cuanto al literal e), señala que información adicional a la disponible de manera oficial y la proporcionada respecto de los puntos anteriores, requiere también un alto costo en recursos humanos, que no es posible de ser asumida por ese Instituto por lo que resulta aplicable la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. Acompaña una tabla en que consigna que la satisfacción cabal del mencionado literal representa destinar a 7 funcionarios durante ocho meses. Sin perjuicio de ello, señala que los gastos realizados se enmarcan en los topes máximos autorizados en la Ley de Presupuestos correspondiente, asociado al Programa 02. k) En lo que atañe al literal f) aduce que atendido que el Decreto Supremo N° 104 de 2015, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo establece una etapa post censal - actualmente en ejecución- no corresponde contar con un instrumento como el que se indica, en tanto el proceso censal aún no se encuentra finalizado. A mayor abundamiento, informa que conforme las directrices y buenas prácticas internacionales que regulan los censos de población y vivienda, una vez concluidas todas las etapas constitutivas del proceso censal, corresponderá la publicación de la Memoria del Censo 2017. Esta Memoria sistematizará las principales metodologías, procedimientos e innovaciones utilizadas durante cada etapa del proceso, así como las principales facilidades y dificultades experimentadas con el fin de aportar a la mejora continua de los procesos censales en Chile y la región. De esta forma, la información sobre evaluaciones finales del proceso podrá ser consultada en el instrumento ya mencionado, cuando sea publicado acorde a los tiempos y protocolos establecidos. 3) AMPARO: El 14 de junio de 2017, don Eduardo Justo Cruces dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que el órgano reclamado dio respuesta negativa a su solicitud "por debido funcionamiento del órgano/servicio e interés nacional." Agrega que la entrega de la información solicitada no debiera repercutir en el funcionamiento normal del INE, teniendo el personal y estructura organizativa necesaria para dar respuesta al requerimiento de información. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo confirió traslado del presente amparo a la Sra. Directora del Instituto Nacional de Estadísticas mediante Oficio N° E1681 de 29 de junio de 2017. El órgano reclamado presentó sus descargos y observaciones mediante Oficio N° 1.432 de 14 de julio de 2017, señalando, en síntesis que: a) Por Ordinario N° 1133, se dio respuesta a don Eduardo Justo Cruces, y se le adjuntó el Ordinario Interno N° 100, de 25 de mayo de 2017, de la Coordinadora Nacional de Censo. Ambos documentos responden gran parte de la solicitud de acceso a la información pública en análisis, procediendo la denegación de información, sólo respecto a parte del punto primero y al punto quinto, situación que fue debidamente formalizada por Resolución Exenta N° 3116, de 1 de junio de 2017, del INE, y adjuntada igualmente a la respuesta antes señalada. que refiere a la petición formulada por el requirente en el punto 6°, esto es, la entrega del acta de la evaluación final del proceso llevado a cabo por el INE, se deniega dicha solicitud dado que el proceso censal aún no ha finalizado y por tanto, no se ha elaborado ningún documento final de evaluación del mismo. b) Reitera latamente los fundamentos señalados en su respuesta respecto de la procedencia de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia referido al literal a). c) En cuanto al literal e), el cual fuera objeto de denegación, referido a los detalles financieros para llevar a cabo el proyecto censal, se indicó que la entrega de información adicional a aquella que se encuentra disponible de manera oficial, comprometería un alto costo de recursos humanos, adjuntando incluso una tabla explicativa del costo en recursos humanos y económicos que implicaría la compilación y sistematización de documentos requeridos, a efectos de dar respuesta a dicha solicitud. d) Todo el detalle de la información de carácter financiero relativa al proceso censal, es de carácter público, es decir, cualquier información relativa a ingresos y gastos se encuentra permanentemente a disposición de la ciudadanía. Sin embargo, el desglose requerido por el recurrente, importaría destinar de manera permanente a personal de la institución para reunir información y plasmarla en un documento, lo que excede la sola entrega de información pues supone previa y necesariamente, la generación de la misma, con lo cual el personal del INE se apartaría de las funciones para las que fue contratado y de las que no se puede prescindir, sin que se vea afectado el cumplimiento de la función primordial del servicio y la continuidad del mismo. e) El hecho de contar con una estructura orgánica y personal, no implica que se pueda atender una solicitud de carácter genérico referida a un elevado número de actos o sus antecedentes, sin distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento de sus funciones habituales. f) Si bien el Instituto Nacional de Estadísticas contempla dentro de su estructura orgánica un Subdepartamento encargado de las solicitudes de acceso a la información, atendida la cantidad de información que maneja el servicio y la especificidad de la misma, es necesario recurrir a expertos que trabajan en áreas o unidades distintas dentro del servicio, quienes deben atender requerimientos ajenos a sus labores habituales, para dar respuesta a las solicitudes sobre acceso a la información pública. Y CONSIDERANDO: 1) Que, atendido el tenor del presente amparo se advierte que éste se encuentra circunscrito a los literales a) y e) de la solicitud. 2) Que, a través del literal a), el reclamante solicitó copia del "registro de las actas de la realización de cada una de las sesiones para planificar el proceso. Compromisos de los respectivos Ministerios y aprobación de las respectivas entidades involucradas para financiar el proceso.". Sobre el particular la reclamada proporcionó "copia de las actas disponibles de la Comisión Nacional Censo 2017 en la que participaron las principales autoridades involucradas durante la preparación del operativo censal". Respecto de los demás antecedentes invoca la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia precisando que "la entrega de la totalidad de las actas implicaría recopilar más de cuatro mil documentos." 3) Que, conforme a dicha causal de reserva se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información cuando su publicidad "afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido por tratarse de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento habitual de sus funciones". Dicha norma ha sido desarrollada en el artículo 7°, letra c), del Reglamento de la citada ley, al establecer que "un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de estos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales". 4) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados. 5) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, a juicio de este Consejo, éste ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado. 6) Que la satisfacción cabal del requerimiento del literal en análisis en el modo planteado por el solicitante, supone necesariamente el despliegue de un ingente esfuerzo a fin de obtener la información solicitada, recopilando antecedentes a nivel comunal, provincial y regional para luego proceder a la centralización de la misma y su posterior entrega, cuyo volumen excede los 4000 documentos. La referida actividad, implica no sólo efectuar una importante labor administrativa consistente en la búsqueda manual y revisión de la información efectivamente disponible, sino también el procesamiento de la misma para su posterior entrega, todo lo cual hace presumible la distracción del personal de la reclamada. A mayor abundamiento, hace sentido a este Consejo la alegación de la reclamada en orden a que a la data de la solicitud la prioridad institucional se encontraba en el adecuado cierre del proceso censal. 7) Que en mérito de lo antes señalado, y resultando plausibles las alegaciones de la reclamada a fin de acreditar la causal consagrada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, se acogerá la causal invocada y conjuntamente con ello, se rechazará el presente amparo. 8) Que, a su turno, en el literal e) la información requerida corresponde a "todos los detalles financieros para llevar acabo tal actividad (Ingresos y Egresos) debidamente detallados, a que ítem correspondió y los detalles y documentos de las respectivas rendiciones". En su respuesta la reclamada entregó al solicitante una tabla en que desglosa el presupuesto devengado para la actividad consultada para los años 2014, 2015, y 2016, distinguiendo entre recursos humanos, bienes y servicios, y adquisición de activos no financieros. En cuanto a información adicional a la proporcionada el órgano reclamado consignó en su respuesta una tabla en que consta una estimación de los costos que significa la atención cabal de dicho requerimiento para lo cual debería destinar a 7 funcionarios durante ocho meses a tal labor. 9) Que, atendido los criterios expuestos precedentemente respecto de la configuración de la causal en comento, y especialmente lo señalado por el órgano reclamado respecto del tiempo y personal que debería destinar de manera exclusiva a la recopilación y generación de información adicional a aquella que ya fue entregada al solicitante, este Consejo estima que concurre igualmente la hipótesis de reserva alegada. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Eduardo Justo Cruces, en contra del Instituto Nacional de Estadísticas en virtud de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, de acuerdo a los fundamentos señalados precedentemente. II. Encomendar al Director General y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Eduardo Justo Cruces y a la Sra. Directora del Instituto Nacional de Estadísticas. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y sus Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.