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DECISIÓN AMPARO ROL C2138-17</p>
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Entidad pública: Ministerio de Educación (MINEDUC).</p>
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Requirente: Katia Bacchi Eidelstein.</p>
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Ingreso Consejo: 21.06.2017</p>
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En sesión ordinaria N° 831 del Consejo Directivo, celebrada el 12 de septiembre de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2138-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 25 de abril de 2017, doña Katia Bacchi Eidelstein solicitó al Ministerio de Educación, en adelante e indistintamente, el Ministerio o el MINEDUC, la siguiente información: "En vista de ser la madre y apoderada del menor (...) vengo a solicitar se me envíe en forma digital las pruebas de Matemáticas, Lenguaje y Comunicación, Lengua Extranjera, Química, Biología, Física e Historia y Geografía realizadas y marcadas por este menor en el Centro Educacional Valle Hermoso, comuna de Peñalolén, RM, con fecha de octubre del 2016, con los fines de aprobar su examen de grado correspondiente al curso de 1° medio".</p>
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2) PRÓRROGA DEL PLAZO Y RESPUESTA: El 22 de mayo de 2017, el órgano notificó a la solicitante la prórroga del plazo de respuesta, en los términos dispuestos en el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia.</p>
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Posteriormente, mediante Resolución Exenta N° 2835, de fecha 7 de junio de 2017, el Ministerio de Educación otorgó respuesta a la solicitud de información, denegando la entrega fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, y señalando en síntesis, que "en relación al objeto de la solicitud de acceso (...) las pruebas rendidas durante la pasada anualidad (...) en el marco del proceso de validación de sus estudios -exámenes libres- (...) cabe señalar que éstas constituyen una herramienta necesaria para medir y evaluar el sistema de validación de estudios, mecanismo a través del cual se otorga la certificación de estudios de un determinado curso o nivel a las personas que se acogen al mismo y son un antecedente que sirve para el diseño metodológico para el desarrollo y aplicación de dicho sistema en el futuro".</p>
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Acto seguido, informó que "las y los estudiantes examinados tienen derecho a solicitar la re-corrección de sus instrumentos de evaluación y no a recibir directamente éstos, dado que las pruebas forman parte de un banco de ítems que dispone esta Subsecretaría de Educación, con el cual, entre otros fines, se respalda la información relativa a dicho sistema (...) los instrumentos del proceso de examinación de los menores de edad de dicho sistema, son elaborados por el establecimiento asignado y no por este Ministerio, de acuerdo a los planes y programas vigentes para los respectivos cursos o niveles a validar, de manera que su divulgación permitiría a futuros estudiantes (...) prepararse de manera circunstancial para su rendición, sólo con el propósito de aprobar tales evaluaciones, desvirtuándose así los resultados y obstaculizando la determinación del verdadero nivel de conocimientos" lo que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, por cuanto implicaría desvirtuar y perjudicar el sistema de validación de estudios, haciendo mención a lo resuelto por este Consejo en el amparo rol C1429-13.</p>
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3) AMPARO: El 21 de junio de 2017, doña Katia Bacchi Eidelstein dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información. Asimismo, agrega que habría solicitado la re-corrección de una de las pruebas del menor a la SEREMI de Educación, pero sólo pudo dar una rápida mirada a la prueba, sin obtener ninguna respuesta concreta, que le permitiera reforzar los contenidos y mejorar el aprendizaje, negándole la posibilidad de fotocopiar el instrumento.</p>
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Acto seguido, reclama que "es imprescindible que la Subsecretaría de Educación haga una retroalimentación a las personas encargadas de preparar a los alumnos y las alumnas para estos exámenes, entregando copia de las evaluaciones y los resultados tal como los alumnos y las alumnas los presentan en su instrumento probatorio. Cabe destacar que cada Establecimiento Educacional, seleccionado por el MINEDUC para tomar exámenes de validación de estudios a los y las estudiantes menores de edad, deben elaborar, año a año, un instrumento evaluativo cimentado en las Bases Curriculares del año correspondiente a la evaluación, emanadas por el Ministerio de Educación. Teniendo presente que la solicitud (...) refiere a un instrumento elaborado para evaluar las bases curriculares coherentes a 1° Medio del año 2016 y que, en el presente año de 2017, las Bases Curriculares para la Enseñanza de 1° Medio han sido modificadas, como se destaca en el anuncio del MINEDUC (...) es porfiado suponer que el mismo instrumento evaluativo, aplicado en 2016, será aplicado nuevamente en 2017 o años subsecuentes".</p>
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4) SUBSANACIÓN DEL AMPARO: El Consejo Directivo de esta Corporación, mediante Oficio N° E1715, de fecha 4 de julio de 2017, solicitó al reclamante subsanar su presentación, acompañando copia de certificado de nacimiento que acredite su vínculo de parentesco con el menor aludido en la solicitud de información. Posteriormente, mediante correo electrónico de 5 de julio, la reclamante acompañó copia de certificado de nacimiento, en el cual acredita su calidad de madre del menor.</p>
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5) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante Oficio N° E1802, de 11 de julio de 2017, confirió traslado a la Sra. Subsecretaria de Educación, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones.</p>
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Mediante Ord. N° 2136, de 21 de julio de 2017, el órgano presentó sus descargos, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta al solicitante, agregó, en síntesis, que en el mes de abril la reclamante se presentó ante el encargado de Validación de Estudios - Menores de Edad, solicitando la re-corrección de las evaluaciones, lo que fue realizado y verificado correctamente, emitiendo un certificado en tal sentido.</p>
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Acto seguido, informa el marco normativo que establece la forma de validación del aprendizaje desarrollado al margen del sistema formal, señalando que "los exámenes en cuestión se elaboran para certificar de manera válida, confiable y transparente los aprendizajes de quienes los rinden, y los instrumentos ya aplicados se utilizan como antecedentes e insumos para futuras acreditaciones, así como para la evaluación de las mismas y del sistema en su conjunto. Publicarlas, implicaría ipso facto la imposibilidad de usarlas en el futuro a modo de insumo para nuevas evaluaciones, en tanto lo que interesa a nivel curricular es que la población aprenda en relación al conjunto de habilidades y contenidos presentes en el currículum, y no solo aquello que es evaluado en una prueba estandarizada, riesgo reduccionista que se corre al difundirlas, en cuanto las personas podrían entrenarse en la respuesta a preguntas ya conocidas. Exámenes que tienen como propósito establecer niveles de logro de aprendizajes (como SIMCE) o certificar aprendizajes (como EPJA), deben resguardar entre sus objetivos que el currículum prescrito sea el aprendido en su totalidad (distinto a pruebas de selección como PSU-DEMRE) o a pruebas internacionales que no están referidas a un currículum determinado (como PISA)".</p>
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Asimismo, indica que "de darse a conocer los instrumentos en cuestión, supondría para este organismo la constante contratación de personal, elaboración y corroboración de preguntas para el proceso de certificación curricular, dada la exigencia de periodicidad que exige la implementación durante el año: 4 fechas anuales para certificaciones laborales; 2 para exámenes libres y 3 de modalidad flexible", indicando el link a la página web del Ministerio donde es posible acceder al temario de exámenes y ejemplos de preguntas, por lo que existiría una adecuada información para quienes se someten a esas pruebas, y reiterando su denegación fundada en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, haciendo mención a lo resuelto por este Consejo en los amparos rol C742-17 y C4233-16, argumentando, finalmente, que "de revelarse el documento solicitado se generaría un perjuicio cierto a la Administración del Estado, implicando su manifestación tanto de la pérdida de recursos materiales puestos a disposición de la materia en cuestión, como de nuevas asignaciones de presupuesto para sostener las nuevas necesidades que conllevaría la difusión del material solicitado".</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa entregada por parte del Ministerio de Educación, a la solicitud de información de la reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a copia de las pruebas de Matemáticas, Lenguaje y Comunicación, Lengua Extranjera, Química, Biología, Física e Historia y Geografía realizadas por el menor que indica, en el Centro Educacional Valle Hermoso, comuna de Peñalolén, en octubre de 2016, con los fines de aprobar su examen de grado correspondiente al curso de 1° medio. Al respecto, el órgano denegó la entrega de la información requerida fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en tal sentido, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, establece que "Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes: 1. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido". En la especie, el órgano ha señalado que las evaluaciones solicitadas constituyen una herramienta necesaria para medir y evaluar el sistema de validación de estudios, mecanismo a través del cual se otorga la certificación de estudios de un determinado curso o nivel a las personas que se acogen al mismo, y que son un antecedente que sirve para el diseño metodológico para el desarrollo y aplicación de dicho sistema en el futuro; que las pruebas forman parte de un banco de ítems que dispone esta Subsecretaría de Educación, con el cual, entre otros fines, se respalda la información relativa a dicho sistema; que su divulgación permitiría a futuros estudiantes prepararse de manera circunstanciada para su rendición, sólo con el propósito de aprobar tales evaluaciones, desvirtuándose así los resultados y obstaculizando la determinación del verdadero nivel de conocimientos, lo que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, por cuanto implicaría desvirtuar y perjudicar el sistema de validación de estudios; que los exámenes en cuestión se elaboran para certificar de manera confiable los aprendizajes de quienes los rinden, y los instrumentos aplicados se utilizan como antecedentes e insumos para futuras acreditaciones; y que de darse a conocer los instrumentos en cuestión, supondría la constante contratación de personal, elaboración y corroboración de preguntas para el proceso de certificación curricular.</p>
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4) Que, este Consejo ha fijado como criterios de interpretación, para los efectos de rechazar amparos en materias similares a la discutida en estos antecedentes, en cuanto afectarían el debido cumplimiento de las funciones de un órgano de la Administración del Estado los siguientes: a) Necesidad de rehacer o confeccionar íntegramente y de manera habitual el instrumento de medición o evaluación; b) Costos en términos de tiempo adicional utilizado para la elaboración y validación de instrumentos de evaluación; c) Costos presupuestarios o económicos no previstos por la institución en el marco de su ejecución presupuestaria; d) Imposibilidad de cumplir legal y objetivamente las finalidades previstas en la medición de conocimientos; e) Posibilidad concreta de alteración del porcentaje de aprobación de futuros procesos por conocimiento anticipado de las preguntas y respuestas; f) Impedir acreditar la suficiencia de los conocimientos de los evaluados en los procesos respectivos y g) Existencia de un marco cada vez más acotado de posibles preguntas a ser formuladas. En la especie, el órgano se ha limitado a enunciar, someramente, sólo algunas de ellas, sin acreditarlas.</p>
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5) Que, en el presente caso, el órgano no ha acreditado detallada y fehacientemente, la afectación al debido funcionamiento del órgano alegada, sino que sus argumentaciones se sustentan en situaciones hipotéticas o meras apreciaciones subjetivas, respecto a eventuales consecuencias que podrían afectar el funcionamiento del MINEDUC, pero sin manifestar fundamento o justificación alguna, de manera concreta, suficiente e indubitada, que permita tener por configurada, efectivamente, la concurrencia de la causal de reserva alegada, teniendo presente que por tratarse de normas de derecho estricto, dichas causales de secreto deben aplicarse en forma restrictiva.</p>
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6) Que, en tal sentido, cabe tener presente que las evaluaciones solicitadas corresponden a asignaturas con un amplio margen de preguntas a realizar, y no a un marco acotado, de lo cual resulta plausible concluir que la elaboración de nuevas herramientas de evaluación no implicará mayores costos para la institución, y aún más, que no imposibilitará ni dificultará el cumplimiento de los objetivos o finalidades de dichas herramientas, ni impedirá la acreditación de conocimientos de los alumnos o estudiantes, razón por la cual, dichas alegaciones no podrán prosperar. A mayor abundamiento, vale tener en consideración que lo solicitado corresponde a un único período de evaluación, y no a un conjunto de años, y se refiere sólo a las pruebas o exámenes realizados por el menor que se indica en la solicitud de información, y no corresponde a las respectivas pautas de evaluación de las mismas, por lo que no se ha logrado acreditar la afectación alegada por el órgano. Asimismo, tratándose de información vinculada a educación, donde resulta imperativo conocer si en los programas del Ministerio se ha tenido en consideración la calidad de sus contenidos, resulta plausible concluir que existe un evidente interés público respecto a si los ítems, materias o preguntas incluidas en los exámenes, resultan atingentes y concordantes con los principios promovidos y planes aprobados por el MINEDUC, y que el debido cumplimiento de las funciones del órgano, es actualizar permanentemente, su marco de preguntas y sus programas educativos. Por último, también vale tener en consideración que toda persona tiene derecho a saber o conocer el contenido de las pruebas rendidas por sus hijos, la forma cómo se rindieron y la manera en que fueron corregidas, facilitando el debido acceso al contenido de las mismas para verificar su pertinencia, de este modo el derecho a la educación alcanza también al adecuado control social de las evaluaciones por parte de la ciudadanía.</p>
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7) Que, en virtud de lo señalado, en aplicación de los criterios referidos precedentemente, y estimando que, en la especie, no concurre la causal de reserva consagrada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, tratándose de información que obra en poder del órgano reclamado, respecto de la cual no se ha alegado su inexistencia, y no existiendo otras causales de reserva que ponderar, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, ordenando la entrega de la información solicitada.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por doña Katia Bacchi Eidelstein en contra del Ministerio de Educación, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir a la Sra. Subsecretaria de Educación lo siguiente:</p>
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a) Entregar a la reclamante copia de las pruebas de Matemáticas, Lenguaje y Comunicación, Lengua Extranjera, Química, Biología, Física e Historia y Geografía realizadas por el menor que indica, en el Centro Educacional Valle Hermoso, comuna de Peñalolén, en octubre de 2016, con los fines de aprobar su examen de grado correspondiente al curso de 1° medio.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Katia Bacchi Eidelstein y a la Sra. Subsecretaria de Educación.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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