Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C2668-17

Reclamante:	ISABEL CORNEJO BUSTOS
Reclamado:	SEREMI DE VIVIENDA Y URBANISMO REGIÓN METROPOLITANA DE SANTIAGO
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información realizado en los siguientes términos: "requiero copia de oficios y/o resoluciones emitidas por la SEREMI de Vivienda y Urbanismo para la comuna de Estación Central, en que se interpreten las normas de uso de suelo y edificación aplicables a esa comuna, especialmente en el sector conocido como Alameda Poniente". El Consejo rechaza el amparo, teniendo por configurada la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	10/31/2017
Consejeros:	-Vivianne Blanlot Soza -José Luis Santa María Zañartu
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13 C1336-16
Jurisprudencia a:	C3247-18
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Información elaborada con fondos públicos o que obra en poder >> Elaboración de información >> Otros
Descriptores analíticos:	Gestión y administración territorial (Urbanismo)

DECISIÓN AMPARO ROL C2668-17 Entidad pública: Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana. Requirente: Isabel Cornejo Bustos. Ingreso Consejo: 28.07.2017 En sesión ordinaria N° 840 del Consejo Directivo, celebrada el 26 de octubre de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol N° C2668-17. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 14 de junio de 2017, doña Isabel Cornejo Bustos solicitó a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana, en adelante e indistintamente, la Secretaría o la SEREMI, la siguiente información: "requiero copia de oficios y/o resoluciones emitidas por la SEREMI de Vivienda y Urbanismo para la comuna de Estación Central, en que se interpreten las normas de uso de suelo y edificación aplicables a esa comuna, especialmente en el sector conocido como Alameda Poniente". 2) SUBSANACIÓN DE LA SOLICITUD: El 6 de julio de 2017, la SEREMI requirió a la solicitante, aclarar su petición, especificando un rango de fecha para la solicitud, dada su amplitud. A lo anterior, la solicitante aclaró que la consulta abarcaba desde el año 1994 en adelante. 3) RESPUESTA: Mediante Ord. N° 3052, de fecha 21 de julio de 2017, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana respondió a dicho requerimiento de información, señalando en síntesis, que "la información requerida no se encuentra procesada, ni disponible conforme a los parámetros que se indican por cuanto no se encuentra sistematizada en el Servicio, ni tampoco contamos con un registro histórico de los pronunciamientos interpretativos de esta SEREMI Metropolitana de Vivienda y Urbanismo que se hayan referido al Plan Regulador de Santiago, vigente para la comuna de Estación Central, ni de todos los pronunciamientos interpretativos de esta SEREMI que se hayan referido al Plan Seccional Alameda Poniente desde el año 1994 hasta la fecha". Acto seguido, informó que "la gestión de recopilación de la información requerida implicaría revisar cada uno de los actos administrativos dirigidos a las autoridades de la comuna de Estación Central y todo otro documento que no dirigiéndose a la mencionada comuna haya hecho referencia a la materia consultada, actos administrativos que pueden contener parcial o totalmente el requerimiento, de los últimos 23 años, lo que ocuparía tiempo excesivo y con dedicación exclusiva del personal para cumplir en el acotado tiempo de respuesta estipulado por la ley N° 20.285 y, lo anterior, implicaría desviar la atención de nuestros funcionarios para atender una solicitud de información de tal amplitud, que resulta imposible compatibilizar con el normal curso de sus labores de trabajo y servicio público. Asimismo, utilizar el total y único recurso humano experto en el tema con ‘dedicación exclusiva’ afectaría, evidentemente, el normal proceso y funciones del área de Supervisión Normativa del Departamento de Desarrollo Urbano de esta Secretaría Ministerial para responder satisfactoriamente a su solicitud", denegando la entrega de la información solicitada, fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. 4) AMPARO: El 28 de julio de 2017, doña Isabel Cornejo Bustos dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información. Asimismo, agrega que "al parecer la Seremi se ha confundido con otra petición formulada por terceras personas (...) por medio de otro oficio (...) la Seremi no me está respondiendo mi solicitud (...) sino que, me está respondiendo algo pedido por otra persona, en términos bastante distintos". Luego, hace mención a lo dispuesto en el artículo 1.1.6 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, el cual dispone que "En las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo se mantendrán a disposición de las personas que los soliciten, lo siguientes documentos: Los pronunciamientos que éstas emiten en cumplimiento de las facultades que les otorga la Ley General de Urbanismo y Construcciones". Acto seguido, reclama que "si la Seremi en cuestión hubiera cumplido con sus obligaciones funcionarias, no existiría problema alguno para entregar los pronunciamientos interpretativos de los instrumentos de planificación territorial que se refieran a la comuna de Estación Central, puesto que, justamente, ello es parte de su función obligatoria, conforme al ordenamiento jurídico vigente", y que "el artículo 1.1.6 de la OGUC exige su publicación permanente en la página web de la Seremi, esos pronunciamientos interpretativos de los instrumentos de planificación territorial tienen, a mi juicio, el carácter de ‘información activa’, conforme al artículo 7° de la ley N° 20.285, toda vez que constituyen actos o resoluciones que afectan a terceras personas". Asimismo, alega que "desde mucho antes de la entrada en vigencia de la ley N° 20.285 (...) la Contraloría General de la República ya se había pronunciado sobre la obligación que recaía sobre las Seremi de Vivienda y Urbanismo, en relación con el deber de entregar copia de todos los pronunciamientos interpretativos a quien lo requiera, especialmente a los Revisores Independientes", haciendo mención a lo razonado en los Dictámenes N° 41.084 del 29 de octubre de 1999 y N° 30.689 de 25 de agosto de 1998. Finalmente, requiere que "el Consejo para la Transparencia para que se pronuncie si las obligaciones de mantener a disposición de cualquier interesado que lo requiera y su publicación permanente en la página web de la Seremi de Vivienda y Urbanismo respectiva, con respecto a los pronunciamientos interpretativos de los instrumentos de planificación territorial, conforme lo exige el artículo 1.1.6 de la OGUC, corresponde o no a ‘información activa’ para los efectos del artículo 7°, letra g), de la ley N° 20.285 por constituir actos o resoluciones que afectan a terceros". 5) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo y, mediante Oficio N° E2394, de fecha 9 de agosto de 2017, confirió traslado al Sr. Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones. Mediante Ord. N° 3688, de fecha 31 de agosto de 2017, el órgano presentó sus descargos, señalando en síntesis, que "producto del terremoto acaecido con fecha 27 de febrero de 2010, se produjeron significativos daños estructurales en nuestras dependencias ubicadas en calle Alameda 874 (Edificio Copacabana). Dicho lugar, servía hasta entonces como único recinto de bodegaje y archivo material de documentación, la cual también resultó seriamente dañada e incluso inutilizable. Los diversos insumos de trabajo y documentación (rescatable) almacenada por años en dichas dependencias, tuvieron que ser, necesariamente trasladados a diversas bodegas y oficinas ministeriales. Producto de lo anterior y debido a la urgencia que dichas circunstancias ameritaban y, para no entorpecer nuestro deber de continuidad en el servicio, se produjo, lamentablemente, una dispersión documental que hoy, ante requerimientos específicos de documentación cuya emisión es anterior al año 2010, resulta de muy difícil hallazgo y sistematización con la papelería sobreviviente. Por lo tanto, las dificultades implícitas para realizar búsquedas, junto con la desaparición de un porcentaje importante de documentación por las circunstancias expresadas (27F), constituyen un grave y real impedimento para satisfacer las diversas solicitudes referidas a documentación de antigua data". Acto seguido, indica que "toda la documentación solicitada por el interesado, es de carácter técnico y específico. Por lo tanto, para atenderla satisfactoriamente en los términos formulados, se debe encomendar a funcionarios profesionales, capacitados y especializados con conocimiento técnico en la materia (...) esta SEREMI sólo cuenta con 16 funcionarios habilitados con conocimientos cabales respecto de la materia requerida, quienes se desempeñan en el Equipo de Supervisión Normativa del Departamento de Desarrollo Urbano e Infraestructura", señalando las diversas y variadas funciones que dichos trabajadores deben desempeñar. Asimismo, informa que "en este escenario, para responder el requerimiento que nos convoca, los aludidos funcionarios debiesen ocupar la totalidad de su jornada laboral ordinaria, con dedicación exclusiva destinada a recabar la información solicitada, dentro de un plazo de 20 días hábiles", afectando el normal funcionamiento del órgano, señalando las diversas funciones que desempeñan, tanto en materia normativa, de planificación territorial, y de SIAC, y graficando también el número de ingresos de trabajo para cada una de las materias mencionadas, sumando entre el 1 de enero y el 25 de agosto del presente, un total de 1.651 ingresos, y sólo en el período entre la solicitud de información y su respectiva respuesta, ingresaron aproximadamente 247 ingresos. Luego, el órgano detalla las ausencias de los profesionales del mencionado Departamento, en el mismo período de la solicitud, indicando los que se encontraban con permiso administrativo, compensatorio, sin goce de sueldo, feriado legal y licencia médica, señalando que "los recursos institucionales (humanos y materiales) que se destinan para cumplimiento de la Ley de Transparencia, se deben usar de un modo razonable y prudente en la institución. Una dedicación excesiva o desproporcionada, eventualmente, puede interrumpir la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, y que incluyen también la satisfacción de otras solicitudes ciudadanas en virtud de la misma ley N° 20.285 que ingresan diariamente", reiterando su denegación fundada en lo dispuesto en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, y haciendo mención a lo resuelto por la I. Corte de Apelaciones de Santiago en causa rol 6143-2010 y la Corte Suprema en recurso rol 1903-2011, y los criterios de la Comisión Defensora Ciudadana y Transparencia, de octubre de 2015. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana, a la solicitud de información de la reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a copia de oficios y resoluciones emitidas por la SEREMI de Vivienda y Urbanismo para la comuna de Estación Central, en que se interpreten las normas de uso de suelo y edificación aplicables a esa comuna, especialmente en el sector Alameda Poniente. Al respecto, el órgano denegó la entrega de la información solicitada, fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. 2) Que, en primer lugar, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo, y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otras excepciones legales. 3) Que, en segundo lugar, el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7 N° 1, letra c), del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales". 4) Que, en tercer lugar, en virtud de lo expuesto, y según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C1336-16, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dichos órganos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia. 5) Que, en la especie, cabe tener presente lo señalado por la SEREMI, con ocasión de sus descargos, en cuanto a que producto del terremoto del 27 de febrero del año 2010, se produjeron significativos daños estructurales en sus dependencias, dado que dicho lugar servía como único recinto de bodegaje y archivo de documentación, la cual también habría resultado dañada e inutilizable, y que tuvo que ser trasladada a diversas bodegas y oficinas ministeriales, generando una dispersión de la información, circunstancia que dificultaría su búsqueda. Asimismo, el órgano informó que la documentación solicitada es de carácter técnico y específico, por lo que su búsqueda debe ser realizada por funcionarios profesionales, capacitados y especializados con conocimiento técnico en la materia, y que dicha SEREMI sólo cuenta con 16 funcionarios habilitados con conocimientos cabales respecto de la materia requerida, quienes se desempeñan en el Equipo de Supervisión Normativa del Departamento de Desarrollo Urbano e Infraestructura, y que deberían ocupar la totalidad de su jornada laboral ordinaria, con dedicación exclusiva, para poder recabar la información solicitada, dentro de un plazo de 20 días hábiles, afectando el normal funcionamiento del órgano. También indica el órgano, que se trata de información de antigua data, teniendo en consideración que el propio solicitante requirió la información desde el año 1994 en adelante, lo que conlleva una búsqueda de documentación de más de 23 años. 6) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados. 7) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, a juicio de este Consejo, éste ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado. 8) Que, en consecuencia, en virtud de todo lo expuesto, teniendo en consideración que, en la especie, se configura la causal de reserva consagrada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo. 9) Que, respecto de la alegación del reclamante, en el sentido de que se habría infringido el artículo 7 de la Ley de Transparencia, cabe tener presente que dicha norma obliga a mantener a disposición permanente del público, tratándose de información actualizada, mensualmente, particularmente respecto de lo señalado en la letra g), en relación con actos y resoluciones con efectos sobre terceros, dictados en el período respectivo, y no se refiere a actos o resoluciones dictados en épocas anteriores, motivo por el cual, se rechazarán dichas alegaciones. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por doña Isabel Cornejo Bustos, en contra de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana, teniendo por configurada la causal de reserva consagrada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Isabel Cornejo Bustos y al Sr. Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu, la Consejera doña Vivianne Blanlot Soza y el Consejero don Jorge Jaraquemada Roblero. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.