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DECISIÓN AMPARO ROL C3089-17</p>
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Entidad pública: Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP).</p>
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Requirente: Carmen Caifil Caifil.</p>
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Ingreso Consejo: 30.08.2017</p>
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En sesión ordinaria N° 855 del Consejo Directivo, celebrada el 28 de diciembre de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3089-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 24 de julio de 2017, doña Carmen Caifil Caifil solicitó al Instituto de Desarrollo Agropecuario, en adelante e indistintamente, el Instituto o el INDAP, la siguiente información:</p>
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a) "Solicito información sobre los proyectos productivos que se han adjudicado los usuarios de Indap Priscilla Andrea Torres LLanquimán cédula de identidad (...), Luis Rolando Llanquimán Ulloa cédula de identidad (...), durante los últimos 12 años: información de los proyectos, maquinarias y herramientas financiadas, sus montos y fechas de las adjudicaciones.</p>
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b) También se solicita información de los programas dependientes de Indap en los cuales participan dichos usuarios".</p>
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2) RESPUESTA: Mediante Carta N° 44140, de fecha 9 de agosto de 2017, el Instituto de Desarrollo Agropecuario otorgó respuesta a la solicitud de información, señalando en síntesis, que "se acompaña a la presente, en formato PDF, reporte construido con datos disponibles en nuestros sistemas informáticos. Finalmente, informo que en el caso de don Luis Llanquiman Ulloa, éste actualmente es miembro del Consejo Asesor Regional (CAR)", adjuntando una planilla por cada uno de los beneficiados consultados, en las cuales se indica el código de la asignación, nombre de asignación, monto recibido por cada año desde 2009 a 2017, y el monto total asignado, con una breve descripción de la inversión.</p>
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3) AMPARO: El 30 de agosto de 2017, doña Carmen Caifil Caifil dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que la información entregada no corresponde a la solicitada. Asimismo, agrega que "A dicha información les falta el reporte del año 2011 a ambos usuarios, tampoco se señalan las herramientas, maquinarias u otros elementos que se han comprado con dichos fondos adjudicados, pues no hay un desglose de los proyectos, ni documentación que describa el proyecto, sus fines de la inversión. Igualmente, la suma del total de los proyectos adjudicados es errónea, por lo que genera la duda si a dicha información le faltan proyectos adjudicados".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante Oficio N° E3073, de 12 de septiembre de 2017, confirió traslado al Sr. Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones.</p>
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Mediante Oficio Ord. N° 055342, de fecha 29 de septiembre de 2017, el órgano presentó sus descargos, remitiendo el Memorándum N°053813, de 25 de septiembre de 2017, en el cual señala en síntesis, que "el motivo por el cual el informe anteriormente entregado no registrara datos para el año 2011, se debe a que nuestros registros electrónicos institucionales, no refleja información con respecto a los usuarios consultados".</p>
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Acto seguido, respecto de las maquinaras y herramientas financiadas, informa que "al ser una región nueva [Región de Los Ríos] nuestras bases de datos y/o registros electrónicos institucionales, no disponen de información con el nivel de detalle solicitado, esa información se encuentra archivada de forma física (papel) en la agencia de área correspondiente. Sin embargo, quisiera que tuviera en consideración que la búsqueda de información de respaldo físico, implicaría un elevado número de actos administrativos, reflejado en aproximadamente 27 horas (3 días) de trabajo y 10 funcionarios destinados a esta particular acción, lo cual implicaría distraerlos de sus funciones habituales y de atención de usuarios (artículo 21, letra c), ley N° 20.285). Finalmente, añadir que particularmente el invierno del presente año ha ocasionado un sin número de dificultades, afectando principalmente a pequeños productores agrícolas y campesinos, por lo que recientemente, el 8 de septiembre de 2017, se aprobó un financiamiento de emergencia que permitirá mitigar en parte los efectos provocados por las intensas lluvias, heladas e inundaciones que trajo consigo estos frentes de mal tiempo. Producto de lo último se ha tenido que aumentar la carga laboral de cada uno de los funcionarios de nuestra región para responder de forma eficiente frente a esta emergencia".</p>
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Finalmente, el órgano indica que "la suma total en dinero informado en el anterior reporte, es resultado de lo entregado por nuestros registros electrónicos institucionales, sin embargo, no se descarta que pudieran haber recibido recursos a través de créditos por parte de nuestra institución, si así fuese, de todas maneras no podríamos proporcionarle esta información, puesto que ésta es secreta en el marco del artículo 17 de la ley N° 19.628, se considera de carácter personal y sensible, y como servicio público nos vemos imposibilitados de proporcionarla".</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en que la información entregada por parte del Instituto de Desarrollo Agropecuario, no corresponde a la solicitada por la reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a información respecto de los proyectos adjudicados a los usuarios que indica, en el período que señala. Al respecto, el órgano entregó dos planillas con los proyectos y montos asignados a cada uno de los beneficiarios. Sin perjuicio de lo anterior, la solicitante reclama que faltaría información del año 2011, el detalle de herramientas y maquinarias y diferencias entre los montos detallados y los montos totales.</p>
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2) Que, en virtud de lo anterior, del tenor de la solicitud, del contenido de la respuesta entregada por el órgano, y de lo señalado por la solicitante en su amparo, la presente decisión se circunscribe a lo requerido por doña Carmen Caifil Caifil, en la letra a) de la solicitud contenida en el número 1 de la parte expositiva, sólo en cuanto se refiere a los montos asignados el año 2011, el desglose de herramientas y maquinarias financiadas y la diferencia entre los montos informados en el detalle anual en relación con los totales indicados.</p>
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3) Que, en primer lugar, respecto de la información correspondiente a los montos asignados el año 2011, el órgano informó que aquello se debería a que en sus registros electrónicos institucionales no aparecería, durante ese año, información con respecto a los usuarios consultados.</p>
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4) Que, sin perjuicio de lo anterior, cabe tener presente que el artículo 7, letra i), de la Ley de Transparencia, dispone que los órganos de la Administración del Estado deberán mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios electrónicos, "el diseño, montos asignados y criterio de acceso a los programas de subsidios y otros beneficios que entregue el respectivo órgano, además de las nóminas de beneficiarios de los programas sociales en ejecución" (énfasis agregado). Lo anterior, trae consigo, en la especie, que el INDAP se encuentre obligado a mantener publicada, en su sitio electrónico, la información referida a los programas sociales que actualmente ejecuta, en el marco de sus atribuciones y competencias, con indicación del nombre completo de los respectivos beneficiarios, la fecha de otorgamiento del beneficio y la identificación del acto por el cual se le otorgó, así como del programa de que se trata.</p>
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5) Que, en tal sentido, habiéndose verificado la página web de Transparencia Activa del órgano, en http://desarrolloweb.indap.cl/BeneficioInstrumento/BuscarInfBen.asp, es posible advertir que, ingresados los números de cédula de identidad de las personas consultadas, ambos beneficiarios obtuvieron asignaciones de fondos durante el año 2011, por lo que se trataría de información que efectivamente obra en poder del organismo, y que demuestra una inconsistencia entre la información entregada por el INDAP con ocasión de sus descargos, en esta sede, y la que mantiene publicada en su página web de Transparencia Activa, lo que será representado en lo resolutivo de la presente decisión.</p>
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6) Que, no obstante lo señalado, cabe tener presente que el órgano no informó al solicitante, la forma y el lugar en el cual es posible verificar la información requerida, en los términos dispuestos en el artículo 15 de la Ley de Transparencia, por lo que, en consecuencia, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, teniendo por entregada la información pedida junto con la notificación de la presente decisión.</p>
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7) Que, en segundo lugar, con relación al desglose de herramientas y maquinarias financiadas con los fondos asignados por el Instituto, el órgano, con ocasión de sus descargos, denegó la entrega fundado en la causal de reserva contenida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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8) Que, en tal sentido, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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9) Que, el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7 N° 1, letra c), del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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10) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima no concurren en la especie.</p>
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11) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, a juicio de este Consejo, éste no ha sido el estándar demostrado por el órgano reclamado, por cuanto el INDAP no ha indicado la cantidad total de documentos a revisar; o la forma y el lugar en que dicha información se encuentra almacenada, ya sea en las dependencias del órgano reclamado, o bien, en lugares especialmente destinados para el archivo y resguardo de la información requerida; ni ninguna otra circunstancia, razón o fundamento que permita tener por acreditada, de manera fehaciente, la concurrencia de la causal de reserva de distracción indebida, teniendo en consideración que la información requerida se refiere a los beneficios asignados sólo a 2 usuarios, motivo por el cual este Consejo estima que las alegaciones del órgano no son suficientes ni revisten una magnitud tal que permitan tener por acreditada ni configurada la hipótesis prevista en la causal de reserva alegada, teniendo presente que por tratarse de normas de derecho estricto, dichas causales de secreto deben aplicarse en forma restrictiva.</p>
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12) Que, en la especie, cabe tener presente lo señalado por el INDAP, en cuanto a que la solicitud se refiere a un elevado número de actos administrativos, almacenados sólo en formato físico, considerando que su atención implicaría 27 horas de trabajo con 10 funcionarios dedicados, afectando las labores propias del servicio. Al respecto, vale tener en consideración que lo solicitado es el detalle o desglose de las herramientas y maquinarias financiadas con los fondos asignados por el órgano reclamado, mediante la entrega de subsidios o aportes de los distintos programas a cargo de dicho organismo, durante los años consultados, sólo respecto de los dos beneficiarios indicados. Según lo informado por el INDAP, las asignaciones corresponden a los programas o Fondos de "Emergencia", "Servicio de Asesoría Técnica - SAT", "Programa de Desarrollo Territorial Indígena - PDTI", "Programa de Desarrollo Inversiones - PDI", "Inversiones PDTI" y "Praderas Suplementarias", y los fondos entregados corresponden a 20 de dichos programas, entre 2009 y 2017, por lo que no resulta plausible sostener que la revisión de todos los proyectos beneficiados generará la afectación de distracción indebida alegada por el órgano, teniendo en consideración que no todos los proyectos se referirán, únicamente, a la adquisición de herramientas o maquinarias.</p>
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13) Que, en consecuencia, en virtud de lo razonado en los considerandos precedentes, estimándose que, en la especie, no concurre la causal de reserva consagrada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, respecto de esta parte, ordenando la entrega de la información solicitada.</p>
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14) Que, en tercer lugar, respecto de la diferencia entre los montos informados en el detalle anual en relación con los totales indicados, cabe tener presente que, efectivamente, existe diferencias entre algunos de los montos totales anuales en relación con los montos asignados a los distintos programas durante ese año. Al respecto, el órgano informó que los usuarios podrían haber recibido recursos a través de créditos otorgados por parte de la institución, y en esos casos, no podrían entregar dicha información, fundado en lo dispuesto en el artículo 17 de la ley N° 19.628, considerándola de carácter personal y sensible.</p>
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15) Que, a modo de contexto, el artículo 2 de la ley N° 18.910, de 3 de febrero de 1990, que modificó la Ley Orgánica del Instituto de Desarrollo Agropecuario, dispone que dicho órgano tiene por finalidad promover el desarrollo económico, social y tecnológico de sus beneficiarios, que son los pequeños productores agrícolas y los campesinos, con el fin de contribuir a elevar su capacidad organizacional, su integración al proceso de desarrollo rural y optimizar el uso de los recursos productivos en el sector agrícola. A su turno, el artículo 3 del referido cuerpo legal, reviste al referido órgano de diversas facultades tales como otorgar asistencia crediticia a sus beneficiarios, pudiendo ésta extenderse al financiamiento para la construcción y mejoramiento de la vivienda rural y sus servicios básicos. En virtud de lo anterior, según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C461-13, el legislador efectuó una ponderación anticipada respecto del carácter público de la información relativa a beneficiarios de programas sociales otorgados por el INDAP. Por tanto, aplicando el mismo principio, la circunstancia de haber obtenido una determinada persona un beneficio con ocasión de la implementación de un programa social de desarrollo en el ámbito agropecuario, y la identificación del respectivo programa, constituye información de carácter manifiestamente público, no sólo en virtud de lo indicado en el artículo 7 de dicho cuerpo legal, sino también en virtud de lo previsto en los artículos 5 y 10, en cuanto se trata de información que obra en poder del órgano, se trata de beneficios financiados con presupuesto público, y de datos que constan en el respectivo acto administrativo que concede u otorga el beneficio requerido, debiendo tenerse en especial consideración, además, el manifiesto interés público que reviste dicha información, pues su conocimiento permite un adecuado control social respecto a los beneficios otorgados por los órganos de la Administración del Estado, y no resulta aplicable, a su respecto, el artículo 17 de la ley N° 19.628, el cual se refiere a la comunicación de deudas financieras, económicas o comerciales.</p>
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16) Que, en consecuencia, en virtud de todo lo expuesto, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, respecto de este punto, ordenando la entrega de la información reclamada.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por doña Carmen Caifil Caifil en contra del Instituto de Desarrollo Agropecuario, teniendo por entregado, aunque de forma extemporánea, la información correspondiente a los montos asignados el año 2011, esto con la notificación de la presente decisión, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario lo siguiente:</p>
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a) Entregar a la reclamante el desglose de herramientas y maquinarias financiadas con los beneficios otorgados por INDAP y la diferencia entre los montos indicados en el detalle anual en relación con los totales indicados.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Representar al Sr. Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario la inconsistencia entre la información entregada por el INDAP, y la que mantiene publicada en su página web de Transparencia Activa, en el ítem "Subsidios y Beneficios", respecto de los aportes otorgados a las personas consultadas, durante el año 2011. Lo anterior, con la finalidad de que se adopten las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se reiteren tales inconsistencias.</p>
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IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Carmen Caifil Caifil y al Sr. Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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