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DECISIÓN AMPARO ROL C4009-17</p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Educación.</p>
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Requirente: Matías Hermosilla Tobar.</p>
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Ingreso Consejo: 14.11.2017</p>
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RESUMEN</p>
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Por voto mayoritario del Consejo Directivo, se acoge el presente amparo, ordenando la entrega relativa a la evaluación de conocimientos específicos y pedagógicos de la asignatura inglés, enseñanza media, del año 2016; copia de la pauta de corrección, rúbrica y/o lista de cotejo del instrumento de evaluación mencionado; y copia de la pauta de corrección, rúbrica y/o lista de cotejo de portafolio de asignatura inglés enseñanza media, correspondiente al año 2016, por no haber configurado la causal de reserva de afectación al debido funcionamiento del órgano.</p>
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En sesión ordinaria N° 892 del Consejo Directivo, celebrada el 15 de mayo de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C4009-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Subsecretaría Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Subsecretaría Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 22 de septiembre de 2017, don Matías Hermosilla Tobar solicitó a la Subsecretaría de Educación, la siguiente información:</p>
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a) "Copia de instrumento de Evaluación de Conocimientos Específicos y Pedagógicos de la asignatura inglés enseñanza media año 2016;</p>
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b) Copia de pauta de corrección, rúbrica y/o lista de cotejo del instrumento de evaluación de Conocimientos Específicos y Pedagógicos de la asignatura inglés de enseñanza media del año 2016;</p>
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c) Copia de pauta de corrección, rúbrica y/o lista de cotejo de portafolio de asignatura inglés enseñanza media correspondiente al año 2016".</p>
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2) PRÓRROGA DEL PLAZO Y RESPUESTA: El 19 de octubre de 2017, el órgano notificó al solicitante la prórroga del plazo de respuesta, en los términos dispuestos en el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia.</p>
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Posteriormente, mediante Resolución Exenta N° 5906, de fecha 8 de noviembre de 2017, la Subsecretaría de Educación otorgó respuesta a la solicitud de información, denegando la entrega de los antecedentes requeridos, fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, y señalando en síntesis, que "en relación al objeto de la presente consulta, como primer elemento, es necesario señalar que, tanto la Evaluación de Conocimientos Específicos y Pedagógicos como el Portafolio profesional de competencias pedagógicas que aprecia la práctica docente de desempeño en el aula considerando sus variables de contexto, están regulados en los artículos 19 K y siguientes del Estatuto Docente y corresponden a herramientas de medición del proceso de reconocimiento del Sistema de Desarrollo Profesional Docente o Carrera Docente".</p>
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Acto seguido, informó que "tales instrumentos están destinados a los docentes que ingresen a este Sistema, con el objeto de que progresen a los Tramos del Desarrollo Profesional y no a establecimientos. Que, a mayor abundamiento, el primer proceso de reconocimiento tuvo lugar la pasada anualidad, por lo que a la fecha éstos son los únicos instrumentos que se han ejecutado" y que "en el caso concreto de la evaluación de conocimientos específicos y pedagógicos de la asignatura de inglés enseñanza media, cabe agregar que, tanto para su diseño, como para su aplicación, se contrataron los servicios de una institución de educación superior, a través de procesos licitatorios. Que, en ese orden de consideraciones, los instrumentos ya aplicados se utilizan como antecedentes e insumos para futuras mediciones, así como para la evaluación de las mismas y del sistema en su conjunto. Publicarlas, implicaría ipso facto la imposibilidad de usarlas en el futuro a modo de insumo para nuevas evaluaciones, con el costo que ello implica para el Estado".</p>
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3) AMPARO: El 14 de noviembre de 2017, don Matías Hermosilla Tobar dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información. Asimismo, agrega que "no queda claro el fundamento o justificación de la resolución que deniega el acceso a la información, de manera concreta, suficiente e indubitada (...) La respuesta de la Subsecretaría se limita a representarse situaciones hipotéticas y sin asidero jurídico".</p>
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Acto seguido, reclama que "la administración ha hecho uso de la prórroga sin que existan circunstancias que hagan difícil reunir la información solicitada, toda vez que según el Servicio, no hay información que entregar por estar cubierta por reserva legal, por lo tanto, ha obrado en forma ilegal".</p>
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Finalmente, alega que "la ley de Carrera Docente establece que ‘cada vez que un profesional de la educación resulte evaluado con desempeño insatisfactorio, deberá ser sometido al año siguiente a una nueva evaluación’. De lo anterior, puede colegirse que la evaluación contemplada en el Estatuto Docente varía año a año, de lo contrario sería contraproducente y contradictorio con los fines de la misma".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante Oficio N° E4506, de fecha 27 de noviembre de 2017, confirió traslado a la Sra. Subsecretaria de Educación, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones.</p>
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Mediante Ord. N° 4227, de 14 de diciembre de 2017, el órgano presentó sus descargos, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta al solicitante, agregó, en síntesis, información respecto del sistema de desarrollo profesional docente, indicando que la solicitud recae sobre las herramientas que conforman el proceso de reconocimiento del aludido sistema, regulado en la ley N° 20.903, y reiterando la denegación a la entrega de la información solicitada fundada en la causal de reserva del artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia. Asimismo, reitera lo señalado respecto al proceso licitatorio para la elaboración de los instrumentos, haciendo mención a la existencia de cláusulas de confidencialidad para evitar la divulgación o publicación de dicha información.</p>
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Acto seguido, indica que se publicó el temario con el contenido de las evaluaciones para conocimiento de los docentes que debían rendir pruebas de conocimientos específicos y que "la comunicación o conocimiento del contenido de los instrumentos del proceso de reconocimiento, así como las pautas de evaluación de los mismos, conlleva el riesgo de que los docentes podrían entrenarse en base a la respuesta de preguntas ya conocidas", afectando las funciones del órgano, en cuanto se requeriría contratar personal para la elaboración de nuevos instrumentos, y haciendo mención a lo resuelto por este Consejo en la decisión del amparo rol C2715-16.</p>
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5) PRESENTACIÓN DEL RECLAMANTE: Mediante correo electrónico de fecha 20 de febrero de 2018, el reclamante solicitó tener presente que los descargos del órgano habían sido entregados de manera extemporánea y que, atendido el estado de tramitación del reclamo, se resolviera derechamente, el presente amparo.</p>
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6) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Este Consejo, para una más acertada resolución de la controversia planteada, mediante Oficio N° 1655, de fecha 29 de marzo de 2018, solicitó a la Subsecretaría de Educación detallar la afectación alegada, informar los procesos de elaboración de los instrumentos de evaluación y sus costos, y remitir a este Consejo copia de las evaluaciones y pautas de corrección reclamadas.</p>
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Mediante Ord. N° 1257, de fecha 9 de abril de 2018, el órgano dio respuesta a la medida decretada por este Consejo, remitiendo copia del Ord. N° 10/529 de 6 de abril de 2018 y copia de las evaluaciones y pautas de corrección requeridas. En el Ord N° 010/529, de la Secretaría General Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas, el órgano informó en síntesis, que "entregar el detalle de las respuestas correctas de cada una de las preguntas involucra que dicho instrumento no podrá ser usado nuevamente, con el costo que ello implica para el Estado. La solicitud en examen, incide en el desarrollo del Instrumento de Evaluación de Conocimientos Específicos y Pedagógicos y del portafolio de la Evaluación Docente, los cuales obedecen a procesos complejos y con variadas evaluaciones técnicas que permitan asegurar la validez, confiabilidad, objetividad y ecuanimidad en la aplicación de los mismos".</p>
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Acto seguido, argumenta que "los instrumentos en este sistema de reconocimiento profesional docente poseen una característica denominada equating, que en términos generales implica la utilización de preguntas validadas de un instrumento a otro, entre diferentes cohortes de aplicación, de un año a otro, a fin de equiparar el uso de los puntos de corte que finalmente determinan el nivel de dificultad de un instrumento y a partir de ello, el resultado particular obtenido por cada docente. Es decir, este resultado es producto del análisis y validación del comportamiento de cada pregunta respecto del total del grupo de docentes que se evalúa en dicho instrumento específico y que se equipara respecto del nivel de dificultad de diferentes cohortes, de distintos años, para la misma especialidad y nivel. El costo de la entrega o publicidad de la información reclamada radica tanto en el diseño, construcción y validación del instrumento, como en la comparabilidad entre procesos de aplicación año a año. Cabe precisar que esta comparabilidad, más allá de sus fines estadísticos y de estudio, tiene por objeto equiparar técnicamente los niveles de dificultad de las diversas evaluaciones de una misma asignatura a lo largo del tiempo. Al lesionarse esta equiparación debe iniciarse, nuevamente, un proceso completo, con los costos presupuestarios que ello implica".</p>
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Luego, el órgano explica el contenido del Portafolio, señalando que "el costo de la entrega o publicidad de la información reclamada, implica el rediseño y elaboración de este instrumento desde su raíz. Adicionalmente, las rúbricas con las que se corrige el portafolio corresponden a los instrumentos técnicos con los que se pondera la calidad de las evidencias entregadas por los docentes. Es necesario enfatizar que las rúbricas contienen las respuestas correctas e incorrectas respecto de cada materia evaluada, por lo que su publicidad haría inoficioso el proceso de evaluación (...) el propósito de estos instrumentos es que sea conocido por los docentes correctores en el proceso de revisión del portafolio y así asegurar condiciones de equidad y objetividad de la corrección (...) que frente a una evidencia emitan el mismo juicio no importando quién corrija (equidad, confiabilidad)".</p>
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Asimismo, respecto al sistema de reconocimiento, indica que "esta no es una evaluación que se mida por la polaridad aprobación o reprobación, sino más bien, a cada docente se le asigna un tramo en relación a sus resultados obtenidos en estos instrumentos, reflejados en un puntaje final, en combinación con sus bienios de ejercicio profesional. Por lo tanto, no es efectivo que deba repetir el instrumento al año siguiente si es que fuera mal evaluado; sino que, deberá volver a rendirlo en el momento que le corresponda según la ley (...) Si bien, la forma y el instrumento específico que se utilizan en cada proceso y año son diferentes, la difusión lesionaría el atributo de equating y la validez técnica específica de los instrumentos y del sistema de reconocimiento en términos generales".</p>
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Del mismo modo, agrega que entregar las evaluaciones de inglés, implica validar la publicidad de la misma información de cualquier otra asignatura, afectando todo el proceso y todos los instrumentos, por lo tanto, el costo financiero de los procesos de reconocimiento y evaluación del desempeño docente comprende aproximadamente la suma de $8.268.000.000, el cual se vería afectado con la publicidad de la información reclamada, y que el último proceso de actualización y aplicación de la evaluación docente tuvo un costo de $5.000.000.000.</p>
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Finalmente, detalla el proceso de elaboración de los instrumentos de evaluación, señalando 5 etapas: 1.- Proceso administrativo de licitación y adjudicación de oferentes; 2.- Construcción de instrumentos; 3.- Aplicación; 4.- Corrección, análisis y determinación de puntajes; 5.- Comunicación de resultados.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa entregada por parte de la Subsecretaría de Educación, a la solicitud de información del reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a copia del instrumento de Evaluación de Conocimientos Específicos y Pedagógicos de la asignatura inglés, correspondiente a enseñanza media, del año 2016, su pauta de corrección y portafolio respectivo. Al respecto, el órgano denegó la entrega de la información requerida fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en tal sentido, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, establece que "Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes: 1. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido". En la especie, habiéndose requerido y tenido a la vista el detalle de la información reclamada, las rúbricas y pautas de corrección de las evaluaciones, los costos que involucra la elaboración de nuevos instrumentos de evaluación y los procesos de elaboración de los mismos, a juicio de este Consejo, los fundamentos señalados por el órgano para denegar la entrega de la información solicitada, no revisten la suficiente consistencia para configurar la causal alegada.</p>
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4) Que, en efecto, cabe tener presente que la publicidad de la información relativa a las formas de evaluación de los docentes, y la efectividad y la eficiencia de los nuevos sistemas de evaluación y categorización de los profesionales de la educación, conlleva un evidente interés público, por tratarse de un tema -la educación-, de permanente discusión, por lo que cualquier comunicación referente a la forma en que los docentes son evaluados, resulta positiva, teniendo en consideración la calidad de la educación como eje principal de las demandas ciudadanas de los últimos años. Al respecto, según lo razonado por este Consejo en las decisiones de los amparos rol C1040-14, C3754-16 y C1805-17, entre otros, la evaluación para los docentes busca fortalecer la profesión docente y contribuir a mejorar la calidad de la educación, lo que ratifica la importancia del control social en la materia. Asimismo, la publicidad de las pautas de corrección para los evaluados posibilita conocer eventualmente situaciones de discrecionalidad en la revisión efectuada.</p>
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5) Que, en el presente caso, para fundar sus alegaciones, el órgano se ha limitado a señalar situaciones hipotéticas o meras apreciaciones subjetivas, respecto a eventuales consecuencias que podrían afectar el debido funcionamiento del órgano, por lo que tampoco se ha logrado acreditar la afectación alegada por el órgano, de una manera presente o probable y con suficiente especificidad, a fin de que este Consejo pueda estimar que los costos que la publicidad de la información provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría; en consecuencia, se rechazará dicha alegación.</p>
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6) Que, en consecuencia, en virtud de lo expuesto, habiéndose rechazado la concurrencia de la causal de reserva respecto a la afectación al debido cumplimiento de las funciones de la Subsecretaría de Educación, en los términos dispuestos en el artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, ordenando la entrega de la información solicitada.</p>
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7) Que, finalmente, sin perjuicio de lo resuelto, respecto de la alegación del reclamante en el sentido de que el órgano habría hecho mal uso de la prórroga del plazo de respuesta, cabe tener presente que el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia, establece que el plazo de respuesta podrá ser prorrogado "cuando existan circunstancias que hagan difícil reunir la información solicitada", en alusión a la entrega de una gran cantidad de antecedentes, los que no han podido ser recabados o gestionados en el plazo legal. En la especie, el órgano notificó la prórroga de dicho plazo para posteriormente denegar la entrega fundado en una causal legal, lo que implica una infracción a lo dispuesto en el citado artículo y al principio de oportunidad consagrado en el artículo 11, letra h), de la misma ley, infracción que será representada en lo resolutivo de la presente decisión.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por don Matías Hermosilla Tobar en contra de la Subsecretaría de Educación, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir a la Sra. Subsecretaria de Educación, lo siguiente:</p>
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a) Entregar al reclamante copia del instrumento de Evaluación de Conocimientos Específicos y Pedagógicos de la asignatura inglés, enseñanza media, del año 2016; copia de la pauta de corrección, rúbrica y/o lista de cotejo del instrumento de evaluación mencionado; y copia de la pauta de corrección, rúbrica y/o lista de cotejo de portafolio de asignatura inglés enseñanza media correspondiente al año 2016.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Representar a la Sra. Subsecretaria de Educación, la infracción a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia, así como al principio de oportunidad previsto en el artículo 11, letra h), del mismo cuerpo legal, al haber hecho un uso indebido de la prórroga del plazo para otorgar respuesta. Lo anterior, con la finalidad de que se adopten las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se reiteren tales infracciones.</p>
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IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Matías Hermosilla Tobar y a la Sra. Subsecretaria de Educación.</p>
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VOTO DISIDENTE</p>
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La presente decisión es acordada con el voto en contra del Consejero don Marcelo Drago Aguirre, quien no comparte lo razonado en los considerandos 3° a 6° del presente acuerdo, estimando que el amparo debió rechazarse, en base a las siguientes consideraciones:</p>
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1) Que, a diferencia del voto mayoritario, este Consejero estima que en el presente caso se configura la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, toda vez que, según lo razonado por este Consejo en la decisión rol C2715-16, de lo expresado por la reclamada con ocasión de sus descargos en esta sede, y la respuesta a la medida para mejor resolver decretada por esta Corporación, la denegación de la información efectuada por la Subsecretaría de Educación, se aviene a la hipótesis de reserva prevista en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, por cuanto, de divulgarse los antecedentes relativos a las evaluaciones de conocimientos específicos y pedagógicos, rúbricas y pautas de corrección y portafolio, redundaría en un evidente perjuicio para el sistema de reconocimiento y evaluación de conocimientos de los docentes.</p>
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2) Que, en atención a la especificidad de los tópicos evaluados, el órgano se encontraría obligado a asumir el costo de la confección de nuevos modelos de evaluación, afectando con ello la calidad de dichas evaluaciones, y la equidad y confiabilidad de las revisiones, dado que no se trata de una evaluación cuyo resultado final sea simplemente una aprobación o reprobación, y cuya pauta y portafolio no se limita a señalar o contener respuestas correctas e incorrectas. Luego, comunicar las pautas implicaría dañar de un modo irreversible un sistema de control de la calidad de miles de docentes, lo cual resulta ser una pieza esencial del modelo educativo chileno que se pretende construir con ocasión de la reforma educacional.</p>
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3) Que, en tal sentido, cabe además señalar que, divulgar o publicar la evaluación de conocimientos de inglés, conlleva la publicidad de todas las demás herramientas de evaluación, correspondientes a las otras asignaturas, por lo que los costos financieros asociados a la generación de un instrumento de evaluación distinto al existente, anualmente, supone un gasto no previsto en el presupuesto institucional, que dañaría los intereses de la reclamada, la cual debe administrar los montos que le son asignados, de modo de cumplir eficientemente las tareas previstas por el legislador. En la especie, el órgano señala que el costo financiero de elaboración de nuevos instrumentos alcanza la suma aproximada de $8.268.000.000, y un proceso de elaboración que implica la generación de bases de licitación, su posterior adjudicación, construcción de instrumentos, aplicación, corrección, entre otros.</p>
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4) Que, por lo anterior, a criterio de este Consejero, se configura respecto del instrumento de Evaluación de Conocimientos Específicos y Pedagógicos de la asignatura inglés, correspondiente a enseñanza media, del año 2016, su rúbrica o pauta de corrección y portafolio respectivo, la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. En consecuencia, este disidente estima que el presente amparo debió rechazarse.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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