Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C4133-17

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Reclamante:	GONZALO PÉREZ CORONADO
Reclamado:	SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE
Resumen del caso: Por decisión unánime del Consejo Directivo, se rechaza el presente amparo, mediante el cual se requieren todos los antecedentes de denuncia ingresada con fecha 28/09/2016 sobre eventuales incumplimientos en la RCA N° 199/2011 Concesión Autopista Concepción Cabrero, por cuanto aun la Superintendencia del Medio Ambiente no ha adoptado la decisión de instruir un procedimiento sancionatorio, por lo que se configura la causal de reserva del artículo 21, N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia. Aplica jurisprudencia de decisiones de amparos Roles C273-13, C295-14, C385-15 y 1532-17.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	5/31/2018
Consejeros:	-Marcelo Drago Aguirre -Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C273-13 C1953-13 C295-14 C385-15
Jurisprudencia a:	C4930-18
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DECISIÓN AMPARO ROL C4133-17    Entidad pública: Superintendencia del Medio Ambiente Requirente: Gonzalo Pérez Coronado Ingreso Consejo: 22.11.2017 Por decisión unánime del Consejo Directivo, se rechaza el presente amparo, mediante el cual se requieren todos los antecedentes de denuncia ingresada con fecha 28/09/2016 sobre eventuales incumplimientos en la RCA N° 199/2011 Concesión Autopista Concepción Cabrero, por cuanto aun la Superintendencia del Medio Ambiente no ha adoptado la decisión de instruir un procedimiento sancionatorio, por lo que se configura la causal de reserva del artículo 21, N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia. Aplica jurisprudencia de decisiones de amparos Roles C273-13, C295-14, C385-15 y 1532-17. En sesión ordinaria N° 894 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de mayo de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C4133-17. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 13 de octubre de 2017, don Gonzalo Pérez Coronado solicitó a la Superintendencia del Medio Ambiente, en adelante e indistintamente SMA, "todos los antecedentes de denuncia ingresada con fecha 28/09/2016 sobre eventuales incumplimientos en la RCA N° 199/2011 Concesión autopista concepción cabrero. ID N° 1256-VIII-2016. Incluir todos los antecedentes tales como denuncia, descargos, informe de fiscalización, y cualquier actuación realizada en dicha investigación" (sic). 2) RESPUESTA: El 10 de noviembre de 2017, la SMA respondió a dicho requerimiento de información mediante Resolución Exenta N° 1356 de 10 de noviembre de 2017, señalando en síntesis que: a) La información solicitada corresponde a antecedentes que forman parte de un expediente de investigación, que se encuentra actualmente siendo analizado por la División de Sanción y Cumplimiento. Dichos documentos son antecedentes que sirven de base para la determinación del ejercicio de las potestades sancionatorias de la SMA, correspondiéndole al fiscal instructor la decisión de formular o no cargos en contra del presunto infractor, en atención a éste y a los demás antecedentes que obren en su poder. b) Lo requerido resulta relevante para fundamentar el pronunciamiento de la SMA, en orden a iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio, por lo que constituye un antecedente previo, necesario y esencial para la adopción de una decisión. c) Dar a conocer los antecedentes requeridos, pone en peligro la realización de las labores investigativas de la superintendencia, toda vez que ello podría poner información crucial en conocimiento del posible infractor, otorgándole por esta vía una ventana de tiempo en la cual podría realizar acciones para evitar mostrarse en falta y permitiéndole, a la vez, ejecutar gestiones destinadas únicamente a ocultar evidencia asociada al incumplimiento de la normativa ambiental. Por esta razón, se configura la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21, N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia. d) Que, el Consejo para la Transparencia se ha manifestado de esta misma manera mediante decisiones de amparo Roles C273-13; C1953-13; C-295-14; y C385-15, en las que fueron rechazados los amparos interpuestos en contra de las resoluciones que ordenaban denegar la entrega de información cuya divulgación, podría afectar las funciones de esta superintendencia. Al efecto se estableció "[ ... ]Que, en cuanto al segundo requisito, este Consejo estima que, tratándose de una denuncia en trámite, respecto de la cual aún no se ha adoptado la decisión de formular o no cargos contra el pasible infractor, la divulgación de la solicitado, en forma previa a la adopción de la decisión, afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, al interferir en una decisión que se encuentra dentro del ámbito de su competencia, como es iniciar o no el respectivo procedimiento sanciona torio contra el posible infractor. En efecto, mientras no se haya adoptado la decisión, la divulgación de los antecedentes denunciados y que están siendo analizados por la SMA, podría impedir que el órgano acceda a todos los antecedentes necesarios para la toma de la decisión, configurando de esta forma la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. [... ]". e) Que, la Contraloría General de la República, mediante dictamen N° 24572, de 2016, concluyó que "[e]n virtud de lo expuesto y de una interpretación armónica de las normas citadas, cabe concluir que en la medida que la divulgación de los datos y antecedentes de un proceso de fiscalización afecte el cumplimiento de las funciones de la SMA, en particular, la eficacia del procedimiento sancionatorio que deba sustanciar, es jurídicamente factible que esa entidad no publique aquella información en el SNIFA, en tanto no adopte su decisión de formular o no los cargos respectivos." 3) AMPARO: El 22 de noviembre de 2017, don Gonzalo Pérez Coronado dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que recibió respuesta negativa a la solicitud de información. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Superintendente del Medio Ambiente mediante Oficio N° E4688 de 5 de diciembre de 2017. Mediante Ord. N° 2972 de 13 de diciembre de 2017, el Sr. Superintendente del Medio Ambiente presentó sus descargos u observaciones, reiterando lo señalado en su respuesta, y agregando en síntesis que: a) Los antecedentes que fueron solicitados por el reclamante forman parte de un expediente de investigación cuyo resultado -la decisión de iniciar, o no, un procedimiento sancionatorio- no ha sido tomada. b) El posible resultado generado por la publicación de la denuncia, los informes de fiscalización ambiental y los demás documentos que den cuenta de las actuaciones realizadas en el ejercicio de la labor investigativa de la SMA, iría en directo detrimento del cumplimiento de las metas que la ley le ha otorgado, vulnerando el debido cumplimiento de las labores de fiscalización ambiental que fueron encomendadas mediante su ley orgánica. c) La información pedida podría poner en conocimiento del posible infractor detalles relevantes de la investigación, lo cual generaría una ventana de oportunidad que podría ser abusada por el titular del proyecto para esconder información relevante. 5) GESTIÓN OFICIOSA: Este Consejo, por medio de correo electrónico de 9 de abril de 2018, solicitó a la SMA: a) Remitir el expediente donde se contiene la información solicitada; b) Señalar si la empresa denunciada se encontraba al momento de la solicitud en conocimiento de la investigación de la cual estaba siendo objeto; c) Señalar si a la fecha, la empresa denunciada se encuentra en conocimiento de la investigación de la cual está siendo objeto; d) Señalar en qué estado se encuentra la investigación sobre la cual se requiere la información solicitada. Mediante correo electrónico de 12 de abril de 2018, y Ord. N° 935 de 16 de abril de 2018, la SMA respondió lo requerido señalando en síntesis lo siguiente: a) La denunciada ha tenido conocimiento de la investigación que lleva a cabo la SMA desde antes de la solicitud de información, ya que fue informado de ello al momento de la realización de las actividades de fiscalización ambiental. En razón de las mismas visitas, fueron levantadas actas de fiscalización, copias de las cuales fueron dejadas en poder del titular. b) El Informe de Fiscalización elaborado a raíz de las actividades mencionadas, se encuentra siendo estudiado por la División de Sanción y Cumplimiento, para determinar la existencia de posibles hechos constitutivos de infracción. 6) DESCARGOS U OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS: En virtud de lo previsto en los artículos 25 de la Ley de Transparencia y 47 de su Reglamento, el Consejo Directivo de esta Corporación, mediante Oficios N° 002056, 002057 y 002058 de 23 de abril de 2018, notificó y confirió traslado al denunciante y a las empresas denunciadas, en su calidad de terceros interesados, a fin de que presenten sus descargos y observaciones del caso. Por medio de presentación efectuada a esta Corporación con fecha 7 de mayo de 2018, la empresa titular de la concesión presentó sus descargos u observaciones, manifestando en síntesis que su oposición se funda en el artículo 21, N° 2 de la Ley de Transparencia, por cuanto tiene actualmente un juicio en contra de la denunciante, que se tramita en el juzgado que indica, el cual se vincula con el mismo terreno sobre el que se habrían producido los incumplimientos de la RCA señalada en la solicitud de acceso a la información. Por medio de presentación de 14 de mayo de 2018, la empresa titular de la RCA presentó sus descargos u observaciones, manifestando su oposición por cuanto en síntesis señala: a) La información requerida se enmarca dentro de la labor de fiscalización que debe realizar el Ministerio de Obras Públicas a través del Inspector Fiscal en conformidad a la ley, por lo que la calificación de la información en pública, secreta o reservada, debe ser determinada por la SMA. b) Lo requerido contiene antecedentes que puedan afectar la esfera de actuación privada de la Sociedad Concesionaria, así como sus derechos de carácter comercial y económico, de acuerdo a lo señalado en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia. A la fecha, habiendo trascurrido el plazo respectivo, no consta que la denunciante haya evacuado sus descargos en esta sede. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el objeto del amparo son todos los antecedentes de la denuncia ingresada sobre eventuales incumplimientos en la RCA N° 199/2011 Concesión Autopista Concepción Cabrero. El órgano deniega la entrega de la información aplicando la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia, ya que lo solicitado forma parte de un expediente de investigación actualmente analizado por la División de Sanción y Cumplimiento, pudiendo dar lugar a la formulación o no de cargos en contra del presunto infractor. 2) Que, de acuerdo a lo establecido por el artículo 47 de la ley N° 20.417, que crea el ministerio, el servicio de evaluación ambiental y la superintendencia del medio ambiente, "el procedimiento administrativo sancionatorio podrá iniciarse de oficio, a petición del órgano sectorial o por denuncia (...) Las denuncias de infracciones administrativas deberán ser formuladas por escrito a la Superintendencia..." y deberán contener, además de la individualización del denunciante, "una descripción de los hechos concretos que se estiman constitutivos de infracción, precisando lugar y fecha de su comisión y, de ser posible, identificando al presunto infractor". Dicha norma agrega que la denuncia "originará un procedimiento sancionatorio si a juicio de la Superintendencia está revestida de seriedad y tiene mérito suficiente". Por su parte, el artículo 49 de la citada ley, dispone que "la instrucción del procedimiento sancionatorio se realizará por un funcionario de la Superintendencia que recibirá el nombre de instructor y se iniciará con una formulación precisa de los cargos". 3) Que, de lo expuesto se puede concluir que la recepción de una denuncia por parte de la Superintendencia reclamada no origina, por ese sólo hecho, la instrucción de un procedimiento sancionatorio, lo que sólo ocurrirá si luego del análisis de la misma se observa que ésta "está revestida de seriedad y tiene mérito suficiente". De esta forma, corresponde determinar si la divulgación del expediente de fiscalización, previo a la instrucción de un procedimiento sancionatorio, configuraría la concurrencia de alguna de las causales de secreto o reserva alegadas por el órgano reclamado para las denuncias que se encuentren en dicho estado. 4) Que, según la jurisprudencia de este Consejo, para configurar la causal de reserva del artículo 21, N° letra b) de la Ley de Transparencia, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, a saber: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y, b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano. 5) Que, en cuanto al primer requisito, este Consejo ha sostenido que debe existir un vínculo preciso de causalidad entre el antecedente o deliberación previa y la resolución, debiendo dicho vínculo ser claro y evidente. En tal sentido, en la decisión recaída en el amparo Rol A79-09 se estableció que: "ésta también supone que exista certidumbre de la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial, incluso si la decisión consistiese, al final, en no hacer nada. No entenderlo así llevaría a que los fundamentos de la decisión fuesen indefinidamente reservados, lo que pugna con el sentido de la Ley de Transparencia y los principios de su artículo 11. En otras palabras, la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 letra b) no puede quedar sometida a una condición meramente potestativa, esto es, no puede depender de la mera voluntad o discrecionalidad del órgano requerido". En la especie, a juicio de este Consejo, debiendo tomarse por parte de la Superintendencia reclamada una decisión respecto de si instruir o no un procedimiento sancionatorio, el vínculo entre la información requerida y dicha decisión resulta ser evidente y preciso, por cuanto es precisamente a partir de la seriedad y el mérito de cada denuncia, como de los documentos que se acompañan a las mismas, que dicho órgano decidirá instruir o no el respectivo procedimiento. 6) Que, en cuanto al segundo requisito, este Consejo estima que, tratándose de una denuncia en trámite, respecto de la cual aún no se ha adoptado la decisión de formular o no cargos contra el posible infractor, la divulgación de lo solicitado, en forma previa a la adopción de la decisión, afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, al interferir en una decisión que se encuentra dentro del ámbito de su competencia, como es iniciar o no el respectivo procedimiento sancionatorio contra el posible infractor. En efecto, mientras no se haya adoptado la decisión, la divulgación de los antecedentes denunciados y que están siendo analizados por la SMA, podría impedir que el órgano acceda a todos los antecedentes necesarios para la toma de la decisión, configurando de esta forma la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. En este mismo sentido se pronunció el Consejo en los amparos Roles C273-13, C295-14, C385-15 y 1532-17. 7) Que, en virtud de lo expuesto, se configura la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia, por lo que se rechazará el presente amparo. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Gonzalo Pérez Coronado en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente, por concurrir la causal de secreto o reserva del artículo 21, N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Gonzalo Pérez Coronado, al Sr. Superintendente del Medio Ambiente, y a los terceros interesados en este amparo. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre, su Consejera doña Gloria de la Fuente González, su Consejero don Jorge Jaraquemada Roblero y su Consejero don Francisco Leturia Infante. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.