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DECISIÓN AMPARO ROL C4225-17</p>
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Entidad pública: Universidad de Chile.</p>
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Requirente: Álvaro Saavedra Braithwaite.</p>
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Ingreso Consejo: 01.12.2017.</p>
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RESUMEN</p>
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Por decisión unánime del Consejo Directivo, se acoge el presente amparo, ordenando entregar los antecedentes relativos a funcionarios públicos referente a sus liquidaciones de sueldo y documentos sobre asignaciones de ingresos, toda vez que se trata de información pública que dice relación directa con el ejercicio de cargos y funciones públicas, y que son pagados con fondos públicos, respecto de la cual además, no se configura causal de reserva alguna.</p>
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En sesión ordinaria N° 888 del Consejo Directivo, celebrada el 03 de mayo de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo rol C4225-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 13 de octubre de 2017, don Álvaro Saavedra Braithwaite, solicitó a la Universidad de Chile, la siguiente información: "Para los Funcionarios Carmen Larrañaga Larrañaga, Flavio Salazar Onfray, Manuel Kukuljan Padilla y Juan Diego Maya Arango requiero:</p>
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a) Todas las liquidaciones de sueldo mensuales correspondientes al año 2016.</p>
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b) Para el año 2016, copia de documentos tributarios que acrediten todas las asignaciones de ingresos correspondientes a honorarios y/o ingresos derivadas de proyectos de Investigación, prestaciones de servicios, tratos directos con el estado o convenios con instituciones privadas con o sin fines de lucro, intermediados a través de la Universidad de Chile.</p>
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2) RESPUESTA: Por medio de ordinario N° 479, de 14 de noviembre de 2017, el órgano señaló en síntesis, que correspondiendo la materia solicitada al ámbito especial de una obligación de transparencia activa, en igualdad de condiciones con cualquier otra persona interesada en la misma materia, la vía de acceso a la información solicitada se encuentra dispuesta a través de la publicación regular, contenida en la página: http://www.uchile.cl/transparencia.</p>
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Además, una eventual entrega de información detallada por esta vía, supondría preparar un extenso material de respuesta que tendría que ser necesariamente sometido a una exhaustiva aplicación del principio de divisibilidad -lo cual también puede dar origen a la aplicación de causal de reserva-.</p>
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3) AMPARO: El 1 de diciembre de 2017, el solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Rector de la Universidad de Chile, mediante oficio N° E4703, de fecha 12 de diciembre de 2017.</p>
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Luego, por medio de ordinario N° 18, de 12 de enero de 2018, el órgano señaló en resumen, lo siguiente:</p>
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a) Parte de la información contenida en las liquidaciones de sueldo deben ser resguardadas de acuerdo a la ley N° 19.628. Dichos documentos contienen cerca de 15 datos que deben ser reservadas (RUT, banco, N° de cuenta corriente, AFP, ISAPRE, etc.). La necesidad de efectuar una supresión de dichos datos en una sola página sería una aplicación exhaustiva del principio de divisibilidad. En otros casos, la necesidad de supresión de datos precisos pudiera ser aún mayor. En este sentido, debe considerarse además que asumir la tarea de aplicar efectivamente la divisibilidad es generar la posibilidad del error humano involuntario.</p>
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b) La existencia de obligaciones específicas y detalladas de Transparencia Activa respecto de esta materia, sumado al hecho de dar oportunamente las referencias a la página web, debe operar como garantía de un cumplimiento, al menos formal, de lo obligación de informar cuando puedan presentarse solicitudes respecto del soporte documental específico de la liquidación de remuneraciones. Lo contrario es exacerbar una controversia respecto del medio o soporte donde está contenida lo información que debe ser pública, en desmedro de dar relevancia y preponderancia al hecho de haber disponibilizado oportunamente los contenidos sustantivos de información pública, independientemente de su soporte.</p>
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c) La interpretación más adecuada respecto de esta problemática lleva a concluir que el legítimo interés de la persona solicitante no puede crear obligaciones de transparencia en ámbitos no exigidos ni exigibles conforme a la instrucción general N° 11. Una interpretación en contrario equivale a reconocer y establecer que la persona del solicitante tiene facultades o atribuciones en cuanto a instruir a un organismo público respecto de la determinación de los límites específicos de la obligación de informar, en ámbitos regulados a nivel de detalle. Una vez más, la obligación y necesidad de velar por una igualdad de trato, en cuanto a aplicación efectiva del principio de igualdad ante la Ley, respecto de todos los funcionarios de la institución, obliga a informar entregando sólo las referencias a la publicación regular.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo tiene por objeto la entrega de las liquidaciones de sueldo y documentos anotados en el numeral 1°, de lo expositivo, información de naturaleza pública a la luz del artículo 8° inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en relación con los artículo 5° y 10 de la Ley de Transparencia. En tal sentido, este Consejo ha ordenado, en casos anteriores, la entrega de instrumentos de medición de desempeño, registros de asistencia, currículum vítae, liquidaciones, hojas de vida y otros similares. Sobre este punto, cabe recordar que la función pública, según lo establecido en los artículos 8° de la Carta Fundamental y 3° de la Ley de Transparencia, debe ejercerse con probidad y transparencia, favoreciendo el interés general por sobre los intereses particulares, lo que conlleva el cumplimiento de una obligación, elevada a rango constitucional, de transparentar las actuaciones de los funcionarios de los órganos de la Administración del Estado ante la ciudadanía. En efecto, y en mérito de la función que cumple todo servidor público, se justifica un control social sobre aquella información que si bien puede incidir en aspectos de la vida privada del funcionario, resulta relevante a fin de establecer el debido cumplimiento de sus deberes, mientras se mantenga vigente la relación laboral.</p>
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2) Que, de acuerdo a los dichos del órgano, la información contenida en las liquidaciones se encontraría en el banner de transparencia activa y que el solicitante no puede crear obligaciones de transparencia en ámbitos no exigidos ni exigibles conforme a la instrucción general N° 11. Al efecto, se debe señalar que lo requerido son antecedentes concretos que obran en poder del órgano y que si bien, la información contenida en las liquidaciones o boletas, puede a su vez encontrarse publicadas en transparencia activa, no se puede perder de vista que lo pedido constituyen documentos no publicados en el mencionado banner, respecto de los cuales incluso, puede resultar de interés su conocimiento para determinar si el órgano cumple con su obligación de extender las respectivas liquidaciones. Además, el requirente no está creando obligación de transparencia alguna, sino más bien, se encuentra ejerciendo su derecho de acceso a información pública que consta en soporte documental, de conformidad a la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, asimismo, ante la eventual entrega de las liquidaciones, el órgano indicó que la necesidad de efectuar una supresión de quince datos precisos en una sola página de cada liquidación, sería una aplicación exhaustiva del principio de divisibilidad, lo cual además, podría generar la posibilidad de errores involuntarios. Al respecto, se debe tener presente que sólo se puede denegar acceso a información pública, en virtud de las causales de reserva del artículo 21 de la Ley de Transparencia. En este contexto, el órgano no ha invocado expresamente ninguna de dichas causales, sin embargo, de subsumirse las alegaciones de la Universidad en alguna de ellas, cabrían en principio en el artículo 21 N° 1, letra c), de la citada ley.</p>
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4) Que, en este contexto, sobre la mencionada causal, se debe señalar que su configuración debe someterse al examen de determinados criterios objetivos, que hagan suficientemente plausible su aplicación para el caso concreto, teniendo como marco referencial, la descripción normativa referida a la afectación al debido cumplimiento de las funciones el órgano, teniendo presente que no podría alegarse como gravamen el propio cumplimiento de las obligaciones de transparencia que emanan de la Constitución Política, en cuanto base de la institucionalidad, y de la propia de Ley de Transparencia.</p>
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5) Que este Consejo estima como elementos para la ponderación de esta causal los siguientes: a) tipo de información, distinguiendo si esta se encuentra en formato digital o físico tradicional; b) disponibilidad de la información de forma permanente al público, tratándose de aquella que debe publicarse en los sitios web de los órganos requeridos, conforme lo establecido en el artículo 7° de la Ley de Transparencia; c) ubicación material de lo solicitado, sea en las dependencias del órgano reclamado, o bien, en lugares especialmente destinados para el archivo y resguardo de la información requerida, circunstancia que debe acreditarse detallada y suficientemente, tanto desde el punto de vista geográfico como de desde la perspectiva del acceso directo e inmediato a dichas dependencias; d) medida de tiempo que comprende la solicitud de información, la que puede referirse a días, semanas, meses o años; e) número de documentos que han sido requeridos, lo que debe ser explicitado suficientemente por el órgano requerido; y f) funcionarios encargados de la búsqueda, recopilación y entrega de la información pedida y horas hombre destinadas especialmente a dichos efectos.</p>
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6) Que, asimismo, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado".</p>
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7) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud de acceso podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, éste no ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado.</p>
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8) Que, de acuerdo a lo anterior y analizando las alegaciones del órgano se advierte que sus fundamentos, precisamente, constituyen invocaciones generales, no resultando suficientes para acreditar ante este Consejo, el supuesto establecido en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. En efecto, la reclamada ni siquiera precisó el número de funcionarios necesarios para avocarse a la búsqueda de la información y elaboración de la respuesta, ni al tiempo que éstos deberían destinar a las referidas tareas, ni la extensión de los documentos respectivos. Además, no se ha especificado, tal como lo estableció la Corte Suprema en la sentencia citada en el considerando precedente, las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente, hecho que resulta relevante para efectos de configurar la causal en comento.</p>
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9) Que, a mayor abundamiento, cabe tener presente que la Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de fecha 8 de mayo de 2017, en causal Rol N° 11.513-2016, en su considerando 5°, expresó que: "(...) si bien el funcionario público es titular del derecho fundamental consagrado en el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política de la República, la protección de su vida privada no es un derecho absoluto, permitiéndose limitaciones que tengan por finalidad la preservación de valores vinculados a intereses generales de la colectividad o la necesidad de proteger otros derechos que representan valores socialmente deseables. Es por ello que se encuentra sujeto a un estándar de escrutinio público mayor que el de un particular, que permita el cumplimiento de las obligaciones de la administración y el control social sobre las mismas, de otra manera no sería posible verificar el requisito exigido por la ley".</p>
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10) Que, en otro orden de ideas, en la especie no existe infracción a la igualdad ante la ley respecto de los funcionarios cuya información ha sido solicitada. En efecto, "la igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes. No se trata, por consiguiente, de una igualdad absoluta sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo" (Excmo. Tribunal Constitucional, sentencia de 6 de diciembre de 2016, rol N° 2895 2015). En el presente caso, los únicos funcionarios públicos cuyos antecedentes son requeridos y, por lo tanto, se encuentran en una situación diversa al resto de los funcionarios de la Universidad, son precisamente doña Carmen Larrañaga Larrañaga, don Flavio Salazar Onfray, don Manuel Kukuljan Padilla y don Juan Diego Maya Arango. En este contexto, en virtud del derecho fundamental de la igualdad ante la ley, de haberse solicitado los antecedentes de otros funcionarios, aquellos habrían tenido el mismo tratamiento.</p>
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11) Que, por estas consideraciones, el amparo será acogido, ordenándose la entrega de lo solicitado en el numeral 1°, de lo expositivo, debiendo tarjar todos los datos personales de contexto incorporados -domicilio, teléfono, correo electrónico, RUN, banco, cuenta corriente, entre otros-, según lo dispuesto en los artículos 2°, letra f), y 4° de la ley N° 19.628. Lo anterior, en cumplimiento de la atribución conferida a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la Ley de Transparencia, y en aplicación del principio de divisibilidad, reconocido por el artículo 11, letra e), del mismo cuerpo legal.</p>
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12) Que, además, respecto de las liquidaciones, se debe tener presente que en la decisión C211-10 este Consejo razonó que ellas "(...) contienen, información relativa a descuentos que la ley permite y personales relativos a pagos de seguros; asociaciones gremiales, y ahorros voluntarios, entre otros (...) las remuneraciones percibidas por los funcionarios públicos tienen el carácter de información pública ya que dicen relación directa con el ejercicio de cargos y funciones públicas, y que, además, son pagados con fondos públicos. Sin embargo, el objeto al cual los funcionarios destinen voluntariamente dichas remuneraciones no guarda relación con el desempeño de sus funciones ni interfiere en el ejercicio de las mismas, siendo más bien una materia propia de la esfera de su vida privada, lo que lleva a este Consejo a concluir que la información pedida respecto a las liquidaciones de sueldo deberá ser entregada, aplicando el principio de divisibilidad, tarjando la información relativa a los gastos voluntarios efectuadas por los funcionarios a las que éstas se refieren (...) el mismo criterio debe aplicarse respecto de la identificación de las Administradoras de Fondos de Pensión, como de las instituciones de salud a la cual se encuentren afiliados, ya que es información irrelevante y meramente de contexto para el control que la ciudadanía puede realizar respecto del ejercicio de la función pública que desempeña cada funcionario". Dicho criterio ha sido refrendado por esta Corporación en las decisiones C408-14, y C751-14.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo interpuesto por don Álvaro Saavedra Braithwaite en contra de la Universidad de Chile, conforme a los fundamentos señalados precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Rector de la Universidad de Chile que:</p>
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a) Entregue la siguiente información respecto de los funcionarios doña Carmen Larrañaga Larrañaga, don Flavio Salazar Onfray, don Manuel Kukuljan Padilla y don Juan Diego Maya Arango:</p>
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i. Todas las liquidaciones de sueldo mensuales correspondientes al año 2016.</p>
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ii. Para el año 2016, copia de documentos tributarios que acrediten todas las asignaciones de ingresos correspondientes a honorarios y/o ingresos derivadas de proyectos de investigación, prestaciones de servicios, tratos directos con el estado o convenios con instituciones privadas con o sin fines de lucro, intermediados a través de la Universidad de Chile.</p>
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Para estos efectos, se deberán tarjar todos los datos personales de contexto incorporados: domicilio, teléfono, correo electrónico, RUN, entre otros, como asimismo, los descuentos que la ley permite y personales relativos a pagos de seguros; asociaciones gremiales, y ahorros voluntarios, identificación de las Administradoras de Fondos de Pensión, como de las instituciones de salud a la cual se encuentren afiliados, etc.</p>
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b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo a don Álvaro Saavedra Braithwaite y al Sr. Rector de la Universidad de Chile.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y por los Consejeros don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante. La Consejera doña Gloria de la Fuente González no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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