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<strong>DECISIÓN AMPARO C652-11</strong></div>
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Entidad Publica: Inspección Comunal del Trabajo de Maipú</div>
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Requirente: Francisco Cáceres Mora</div>
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Ingreso Consejo: 01.06.2011</div>
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En sesión ordinaria N° 290 del Consejo Directivo, celebrada el 14 de octubre de 2011, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C652-11.</p>
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VISTOS:</h3>
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Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo dispuesto en el Código del Trabajo; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Don Manuel Jacas Morales, el 18 de mayo de 2011, y en su calidad de presidente del Sindicato Nacional Fusionado de Trabajadores de Empresa Nestlé Chile S.A., solicitó a la Inspección Comunal del Trabajo de Maipú, copia del listado de socios del nuevo sindicato que, según indica, al parecer se denominaría Sindicato N° 4 de Nestlé.</p>
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Señala el requirente que fue informado por terceras personas de la creación de un nuevo sindicato en el centro de trabajo, en el cual, al parecer, hay socios y dirigentes que figuran como afiliados de la organización sindical que representa, de manera que es necesario contar con la información requerida para cautelar el buen funcionamiento de la organización que representa, contar con un orden actualizado de sus socios, y para saber a qué afiliados se deben entregar los beneficios y ayudas sociales que entrega la organización sindical que dirige.</p>
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2) OPOSICIÓN DEL TERCERO INTERESADO Y RESPUESTA: Conforme a los antecedentes acompañados por la Inspección del Trabajo de Maipú, el Sindicato N° 4 de Nestlé manifestó su oposición a la entrega de la información requerida mediante presentación efectuada ante dicho órgano el 20 de mayo de 2011. En su presentación ante la Inspección del Trabajo, el mencionado tercero indicó que su oposición responde al comportamiento represivo adoptado por los miembros del sindicato solicitante, quienes, producto de algunas fiscalizaciones anteriores, han declarado a favor de la empresa lo que se ha traducido en el despido de los trabajadores involucrados, por lo que solicita se mantenga en reserva la información solicitada mientras no exista la seguridad que no se tomarán represalias en contra de sus asociados. Finalmente, indica que de entregarse el listado de socios, será el Estado quien deberá responder por la situación que se genere.</p>
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Por su parte, el 25 de mayo de 2011 el Sr. Inspector Comunal del Trabajo de Maipú, mediante comunicación electrónica, respondió a la antedicha solicitud denegando la información pedida, en razón de la oposición manifestada ante el Servicio por el tercero interesado. Ello también fue informado al tercero mediante el Ordinario N° 455, de 26 de mayo de 2011.</p>
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3) AMPARO: El 1° de junio de 2011 don Francisco Cáceres Mora dedujo ante este Consejo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Inspección Comunal del Trabajo de Maipú, fundado en que recibió una respuesta negativa a la solicitud de información.</p>
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4) SUBSANACIÓN: El Consejo Directivo de esta Corporación, conforme a lo previsto en el artículo 46, inciso segundo, del Reglamento de la Ley de Transparencia, acordó requerir al reclamante subsanar su amparo, solicitud que se hizo efectiva mediante el Oficio N° 1.371, de 8 de junio de 2011, en el cual se le requirió rectificar su amparo en el sentido de indicar expresamente que es el sindicato que representa quien dedujo el amparo, a efectos de que exista la debida identidad entre solicitante y reclamante. Asimismo, se le requirió acreditar la representación del Sindicato Nacional Fusionado de Trabajadores de Empresa Nestlé Chile S.A., en conformidad al artículo 22 de la Ley N° 19.880. Por su parte, el reclamante el 9 de junio de 2011, cumplió con lo requerido rectificando el amparo y acreditando su personería.</p>
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5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: En virtud de lo anterior, este Consejo Directivo estimó admisible el amparo trasladando al Sr. Jefe de la Inspección Comunal del Trabajo de Maipú, mediante el Oficio N° 1.455, de 15 de julio de 2011, solicitándole que acompañara copia de los antecedentes incluidos en el procedimiento de notificación al tercero, incluyendo copia de la comunicación al tercero, de los documentos que acrediten la notificación, y del escrito mediante el cual el tercero formuló su oposición. A su turno, dicha autoridad formuló su observaciones y descargos a través del Ordinario N° 540, de 29 de junio de 2011, en los siguientes términos:</p>
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a) Se refiere a la aplicación del procedimiento de notificación al tercero de acuerdo al artículo 20 de la Ley de Transparencia, enfatizando en la oposición manifestada por éste.</p>
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b) Indica que en virtud de dicha oposición el Servicio se encuentra impedido de entregar la información requerida, conforme a lo prescrito en el inciso tercero de la norma citada.</p>
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c) Hace presente que de acuerdo a las instrucciones contenidas en el Oficio remisor, las causales de reserva que fundamentaron la oposición tienen asidero legal por tratarse de información que pudiere afectar los derechos de la organización sindical.</p>
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6) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL TERCERO INVOLUCRADO: En conformidad a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, este Consejo, mediante el Oficio N°s 1765, de 15 de julio de 2011, confirió traslado del presente amparo al Sindicato de Trabajadores N° 4 de la empresa Nestlé S.A., quien, el 4 de agosto del año en curso, a través de su presidente formuló sus observaciones y descargos al amparo en los siguientes términos:</p>
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a) La reactivación del Sindicato N° 4 de Trabajadores de Nestlé surgió de la imperiosa necesidad de crear una entidad que representara los derechos de los trabajadores ante el empleador, puesto que sindicato que existía en la empresa no cumplió dicha expectativa. Agrega que desde ese mismo instante y hasta antes del reclamo deducido por el sindicato fusionado, era el empleador quién con insistencia y amenazas veladas, quiso conocer quiénes eran los trabajadores que se habían afiliado a la nueva organización sindical.</p>
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b) El sindicato que representa formuló ante la Inspección del Trabajo varias denuncias por maltrato laboral, vulneración de derechos básicos y actos arbitrarios, en contra de la empresa, algunas de las cuales fueron corroboradas por los inspectores, mientras que otras se encuentran en proceso de prueba. Tal actitud del sindicato ha impulsado al empleador a actuar irracionalmente en contra del sindicato que representa, como también a que el otro sindicato existente requiera exactamente la misma información que buscaba la empresa.</p>
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c) Expresa que la respuesta inmediata a la solicitud de información, fue la oposición para impedir que la Inspección del Trabajo divulgara la nómina del sindicato a cualquiera que lo solicitara, frente al peligro real y efectivo de represalias en contra del sindicato de parte del empleador, y por consiguiente, a los eventuales daños en el patrimonio de los miembros del sindicato. Por otra parte, agrega que existe en los miembros del sindicato el justo temor de verse expuestos a actos de fuerza (coactiva y coercitiva), fundado en varios hechos ocurridos en la empresa. Así, a modo de ejemplo, señala que luego de una fiscalización efectuada por la Inspección del Trabajo motivada por una denuncia presentada por el sindicato que representa, el fiscalizador respectivo consultó a seis trabajadores acerca de la materia a fiscalizar, manifestando estos trabajadores su disconformidad con el proceder del sindicato fusionado (del cual eran socios). A los pocos días, estos 6 trabajadores fueron despedidos y nada hizo el sindicato por defenderlos.</p>
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d) Indica que el sindicato requirente ha señalado que busca la información preocupado porque algunos trabajadores que se han afiliado al nuevo sindicato, podrían aún ser miembros del antiguo sindicato y en tal calidad podrían estar recibiendo beneficios de su parte; sin embargo, nada se les descuenta a los trabajadores afiliados al nuevo sindicato N° 4 puesto que éste aún no ha negociado colectivamente; además todos los trabajadores que negociaron con la empresa anteriormente, tienen el legítimo derecho a percibir y gozar de los derechos legalmente conquistados, pues de lo contrario, se vulneraría la normativa laboral que rige los actos de negociación colectiva.</p>
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e) Añade que, último término, una vez que el sindicato N° 4 inicie el proceso de negociación colectiva, proyectado para los próximos meses, tanto el empleador cómo el otro sindicato, conocerá la nómina de trabajadores afiliados, ya que dicha situación está prevista en la legislación laboral, sólo que en esa época, los trabajadores estarán protegidos por el fuero de la negociación, por lo que concluye que la acción emprendida por el otro sindicato cómo por el empleador busca reducir el nuevo sindicato para debilitar su actuar antes de la negociación colectiva venidera.</p>
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f) Argumenta en torno al artículo 222 del Código del Trabajo señalando que dicho precepto legal ya obligó al sindicato a difundir la nómina de trabajadores constituyentes, lo que es distinto a la actual solicitud, puesto que el sindicato ha crecido sistemáticamente al efectuar una labor adecuada, acorde con la legislación laboral. Asimismo, señala que los incisos 2° y 3° del artículo 223 establecen que la Inspección del Trabajo podrá formular observaciones a la constitución del sindicato si faltare cumplir algún requisito, indicando que todo ello constituye un acto público, tanto para los interesados cómo para terceros como el empleador y el sindicato reclamante.</p>
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g) Se refiere a la procedencia de la solicitud de información, indicando lo siguiente: i. la vía empleada por el solicitante para acceder a la información requerida es innecesaria, atendida la disposición al diálogo que el sindicato mantiene con la empresa y el otro sindicato; ii. sólo corresponde requerir la certificación de que los documentos entregados son idénticos a aquellos que se encuentran en poder del órgano de la Administración, lo cual no constituye una solicitud de información de aquellas reguladas por la Ley de Transparencia; iii. el registro de participantes del sindicato de trabajadores, no ha sido elaborada por un órgano de la Administración del Estado, sino que por una persona jurídica que no pertenece a la Administración Pública y que, de conformidad con las disposiciones legales, goza de plena autonomía.</p>
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h) Señala que la divulgación de la información afecta los derechos económicos, en relación al proceso previo a la negociación colectiva, debiendo presumirse el daño o afectación deI patrimonio de los trabajadores al encontrarse en etapa anterior al procedimiento reglado de negociación colectiva, puesto que la divulgación del listado de los miembros del sindicato, podría servir de base para el despido selectivo de estos trabajadores.</p>
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i) Expresa que el peligro de represalias en contra de los afiliados del sindicato frente al conocimiento de su calidad de tales se encuentra suficientemente acreditado no sólo por la documentación que acompaña, sino también por otras conductas en que han incurrido la empresa en contra de los sindicatos, particularmente, en la etapa previa al proceso de negociación colectiva. En este sentido, manifiesta ser errada la interpretación que ha sostenido el Consejo para la Transparencia en uno de sus fallos, relativo a "que el temor de represalias se ve disminuido con la fuerte protección con la que cuentan los trabajadores sindicalizados".</p>
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j) En este sentido indica que el Código del Trabajo ha venido a nivelar una relación jurídica inequitativa, entre aquellos que venden su fuerza de trabajo, respecto de aquellos que la adquieren, siendo esta diferencia de fuerzas la que trata de equiparar nuestro Código Laboral, por lo que sus normas deben interpretarse en el sentido que más favorezca al trabajador. Por otro lado, el despido de dirigentes con fuero y de trabajadores con o sin fuero, es y ha sido, una práctica habitual del empleador, por cuanto resultará siempre más barato despedir y pagar multas, para obligar al trabajador a demandar la protección de los Tribunales, considerando el tiempo que transcurre frente a la urgencia de quedar sin dinero, que respetar la ley íntegramente por parte del empleador.</p>
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k) Expresa que la obtención de información sobre la afiliación a un sindicato podría representar una forma de práctica antisindical (que comete tanto el empleador cómo los mismos trabajadores, o en este caso, el sindicato reclamante, lo cual transgrede el Convenio N° 87 de la OIT y las normas sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización del código del Trabajo, pues esta legislación encuentra fundamento para su tipificación en el hecho cierto y probado de represalias antisindicales de parte del empleador, de trabajadores o de autoridades, mediante la confección de "listas negras".</p>
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l) Por otra parte, argumenta que la entrega sin el consentimiento de los interesados de la lista de socios del sindicato no respeta los derechos de la personalidad, la autonomía sindical y la propia Constitución Política, ya que no tiene fundamento alguno, a pesar de la invocación que hace el sindicato perseguidor frente a la posible colisión de derechos obtenidos legítimamente durante un proceso de negociación colectiva por parte de trabajadores afiliados o no al antiguo sindicato, o al sindicato N° 4. Agrega que así lo establece la recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT.</p>
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m) Señala, además, que la distribución de tal información constituye una violación del artículo 2° del Convenio N° 98 de la OIT, sobre Protección contra los actos de injerencia, puesto que dicho artículo establece la total independencia de las organizaciones de trabajadores en el ejercicio de sus actividades, con respecto a los empleadores, lo cual debe entenderse extensivo hacia otras organizaciones sindicales. A este respecto, argumenta en torno a lo dispuesto en la Ley N° 20.500, sobre Participación Ciudadana en la Gestión Pública, que obliga al Estado y sus estructuras a abstenerse de intervenir en las organizaciones sociales, debiendo ser respetada dicha Ley por el Consejo para la Transparencia, como una forma de garantizar la autonomía constitucionalmente garantizada.</p>
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n) Finalmente, y conforme a lo anterior, solicita se rechace el amparo y se declare que el Registro de Participantes del sindicato de trabajadores solicitado debe estimarse reservado o secreto, tal cual lo ha sostenido la Dirección del Trabajo.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que, atendido el tenor de la solicitud de información, el presente amparo dice relación con el acceso al listado de afiliados ––“socios”–– del Sindicato N° 4 de la Empresa Nestlé S.A., actualizado a la fecha en que fue formulada la solicitud, siendo requerida dicha información por el Sindicato Nacional de Trabajadores Fusionados de la misma empresa.</p>
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2) Que el órgano de la Administración del Estado no ha controvertido en esta sede la circunstancia que dicha información obre en su poder; más, por el contrario y reconociendo la existencia de la misma, comunicó la solicitud al tercero interesado ––Sindicato de Trabajadores N° 4 de la Empresa Nestlé Chile S.A.–– en conformidad al procedimiento contemplado en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, quien, a su vez, manifestó en tiempo y forma su oposición a la entrega de la información requerida, en razón de lo cual el Servicio denegó la misma al solicitante en conformidad a lo dispuesto en el inciso tercero de la misma norma. Que, asimismo, debidamente notificado en esta sede conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, dicho tercero ratificó su oposición a la entrega de la nómina de sus afiliados, en virtud de los fundamentos ya expuestos.</p>
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3) Que, por tanto, corresponde a este Consejo analizar si posee naturaleza pública la nómina de los afiliados del Sindicato de Trabajadores N° 4 de la empresa Nestlé Chile S.A., o si, por el contrario, ésta tiene carácter reservado, en la medida que concurra respecto de ella la causal que se analiza en el considerando que sigue.</p>
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4) Que, el tenor de las alegaciones vertidas por el tercero interesado, permiten concluir que, en síntesis, su oposición a la divulgación de la nómina de sus afiliados se basa en la supuesta afectación de los derechos que a continuación se indican, lo cual se enmarca en la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, a saber:</p>
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(i) Los derechos económicos de sus afiliados frente a despidos antisindicales que podría llevar a cabo el empleador como represalia, especialmente, en la etapa previa a la negociación colectiva.</p>
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(ii) Afectación de la libertad y autonomía sindical, en virtud de la transgresión de los Convenios N°s 87 y 98 de la OIT.</p>
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(iii) Los derechos de la personalidad de los afiliados a la organización sindical, al no haber manifestado éstos últimos su voluntad en orden a la divulgación de su calidad de tales.</p>
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5) Que, previo a analizar si la divulgación de la nómina requerida puede generar la afectación alegada, debe precisarse que si bien la titularidad de los derechos invocados por la organización sindical corresponde, en general, a sus afiliados ––a excepción del derecho a la autonomía sindical, según se indica más adelante–– se ha estimado innecesario comunicar el presente amparo a cada uno de éstos de forma individual, por cuanto la potencial afectación se daría en el ámbito de la relación laboral existente entre los afiliados, miembros de la organización sindical, por una parte, y el empleador, por otra, de lo que se sigue que el sindicato se encuentra plenamente legitimado para proteger los derechos de sus afiliados.</p>
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6) Que, a continuación, y en torno a la eventual afectación de los derechos económicos de los afiliados del Sindicato de Trabajadores N° 4 de la Empresa Nestlé S.A. frente a eventuales despidos antisindicales que podría llevar a cabo el empleador de conocer la calidad de afiliados de sus miembros ––considerando 4° (i)–– cabe consignar que dicho tercero no ha identificado con precisión y especificidad los derechos económicos a que se refiere, cuestión que resulta exigible en la invocación de la causal en análisis, tal como lo ha resuelto reiteradamente este Consejo, por ejemplo, en las decisiones recaídas en los amparos Roles A1-09, A7-09, A39-09 y C610-10. No obstante lo anterior, se estima que la antedicha alegación se refiere a los derechos de naturaleza económica que nacen para los trabajadores (afiliados) en virtud de la relación laboral, en particular, el derecho a percibir remuneraciones.</p>
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7) Que, para ilustrar acerca de la probabilidad de verificarse un riesgo en tal sentido, la organización sindical acompañó informes de fiscalización efectuados por Inspectores del Trabajo que, según sus dichos, darían cuenta de prácticas antisindicales llevadas a cabo anteriormente por la empresa. Que, sin embargo, analizados dichos informes se advierte que, contrariamente a lo sostenido por el sindicato, en ellos no se da cuenta clara de prácticas antisindicales realizadas por la empresa Nestlé Chile S.A., pues en ellos sólo constan las denuncias efectuadas en contra de la empresa por trabajadores que dicen ser sindicalizados, respecto de las cuales el Inspector respectivo señala que los hechos denunciados no le constan (vgr. en la Fiscalización N° 990, de 13 de septiembre de 2010, se indica que: «no consta que exista no pago de cuotas sindicales por parte de la empresa»; asimismo, en el informe de Fiscalización N° 1385, de la misma fecha indicada, respecto de los dichos de los trabajadores entrevistados se indica: Los hechos denunciados no fueron constatados por el suscrito».).</p>
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8) Que, conforme a lo anterior, en el caso específico en análisis no se encuentra debidamente justificado que los despidos antisindicales que, como represalias, podría llevar a cabo el empleador al conocer la nómina solicitada ––a través del Sindicato solicitante––, y que son temidos por los trabajadores, puedan realmente verificarse, de suerte tal que no es posible apreciar un riesgo de daño presente, probable y específico a los derechos económicos invocados.</p>
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9) Que, por otra parte, y a mayor abundamiento, este Consejo estima pertinente reiterar el criterio establecido recientemente en la decisión de amparo Rol C532-11, de 24.08.2011, en el sentido que «…, en cuanto a las posibles represalias de las que podría temer los trabajadores frente al conocimiento de su identidad en cuanto personas afiliadas del Sindicato, se debe indicar que el temor de su ocurrencia, en el caso específico en análisis, no se encuentra debidamente justificado en la especie. Al efecto, debe señalarse que el temor de represalias se ve disminuido con la protección con la que cuentan los trabajadores sindicalizados. Por una parte, los directores de un sindicato gozan de fuero laboral, de acuerdo al artículo 235 del Código del Trabajo y, por otra, los artículos 289 y siguientes del mismo cuerpo legal, tipifican las prácticas desleales o antisindicales, estableciendo multas para el empleador que incurriera en ellas y que oscilan entre las 10 a 150 Unidades Tributarias Mensuales. De esta manera, la legislación laboral se ha encargado de establecer elementos disuasivos a los empleadores en el ejercicio de represalias en contra de los miembros de los sindicatos, con un marco jurídico sancionatorio aplicable a los empleadores que incurran en tales prácticas, pudiendo concluirse que, en el presente caso, no se han acompañado antecedentes que hagan presumir la concurrencia probable de un daño específico a la libertad sindical» (considerando 10°). Tal aserto se ve especialmente reforzado por las normas contenidas en el Libro IV, Título VIII del Código del Trabajo, que sancionan las prácticas desleales realizadas durante el proceso e negociación colectiva.</p>
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10) Que, en cuanto a la eventual afectación de los derechos a la libertad y autonomía sindical ––considerando 3° (ii)–– cabe señalar, tal como se indicó en la decisión C839-10, de 19 de marzo de 2011, que según la doctrina, la libertad sindical constituye un derecho fundamental que comprende una dimensión individual y una dimensión colectiva. La dimensión individual dice relación con cada afiliado y envuelve un ámbito positivo, relacionado con la facultad de constituir sindicatos y de afiliarse a los ya constituidos, y un ámbito negativo, referido al derecho a no sindicarse o a abandonar el sindicato al cual ya se estaba afiliado; mientras que la dimensión colectiva no se refiere a los trabajadores individualmente considerados, sino colectivamente a las organizaciones sindicales, recibiendo la denominación específica de autonomía o autarquía sindical, y dice relación con el derecho de la organización ya constituida para regir sus destinos soberanamente, comprendiendo cuatro libertades básicas, a saber: (i) la libertad constituyente o estatutaria; (ii) la autonomía interna, que comprende la libre designación de dirigentes, la libertad de reunión y deliberación, la libertad de administración de fondos y la libertad de crear servicios anexos; (iii) la libertad de acción sindical; y (iv) la libertad federativa y confederativa1.</p>
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11) Que, al respecto, el tercero involucrado ha planteado la afectación de los derechos de autonomía y libertad sindical, en función de los eventuales despidos antisindicales que, como represalias, podría adoptar el empleador en connivencia con la organización sindical solicitante, para, de ese modo, debilitar el sindicato a que pertenecen los afiliados. Sin embargo, en la especie no se ha justificado debidamente la posibilidad que tengan lugar tales conductas, debiendo tenerse en cuenta para tal efecto lo razonado en los considerandos precedentes. Conforme a ello, cabe desechar las alegaciones formuladas por el tercero interesado respecto de esta materia. No obstante lo anterior, el Consejero Sr. Juan Pablo Olmedo estima que, en la especie, puede verificarse una afectación a la libertad sindical en la medida que se conozca la nómina de los afiliados a la organización sindical, conforme a los argumentos que exponen en el voto concurrente inserto en lo resolutivo de esta decisión.</p>
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12) Que, en relación a la alegación descrita en el considerando 3° (iii), cabe consignar que la nómina de las personas que como afiliados integran una organización sindical, en tanto ella da cuenta precisamente de la afiliación sindical de una persona natural, constituye un registro o base de datos de carácter personal, de conformidad con lo dispuesto por los literales f) y m) del artículo 2° de la Ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, pues se trata de un conjunto organizado de información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables, que permite relacionar los datos entre sí.</p>
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13) Que, según lo dispuesto por el literal c) del precitado artículo 2° de la Ley N° 19.628, divulgar los datos contenidos en el registro antes indicado constituiría una “comunicación” o transmisión de datos personales a individuos distintos de su titular, razón por la cual es menester determinar si dicha comunicación se encuentra amparada por el derecho de acceso a la información pública o si, por el contrario, debe ser sometida al régimen de secreto consagrado en la Ley N° 19.628. En efecto, en virtud del artículo 5° de la Ley de Transparencia toda información elaborada con presupuesto público o que obre en poder de la Administración, es pública, tal como acontece, en principio, en el caso de la especie, con la nómina de personas afiliadas a un sindicato. Sin embargo, los datos solicitados por el reclamante han sido provistos a la Administración del Estado por las personas naturales sobre las que éstos versan, esto es, han sido recolectados de una fuente no accesible al público, por lo cual, en principio, les resulta aplicable la regla de secreto contemplada en el artículo 7° de la Ley N° 19.628, en cuya virtud, quienes trabajen en el tratamiento de datos personales, «…tanto en organismos públicos como privados, están obligadas a guardar secreto sobre los mismos, cuando provengan o hayan sido recolectados de fuentes no accesibles al público».</p>
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14) Que, según ya ha indicado este Consejo en las decisiones de los amparos Roles C315-11, y C532-11, al ser la Ley N° 19.628 un cuerpo normativo especial en materia de tratamiento de datos personales, debe reconocerse que mediante la regla de secreto contenida en su artículo 7° el legislador ha ponderado que la divulgación de estos datos importaría afectar los derechos de las personas en los términos de los numerales 2 y 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, particularmente el derecho a la vida privada en su vertiente positiva, esto es, la autodeterminación informativa, como poder de control sobre la información propia. Ello, pues:</p>
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a) Según establece el artículo 1° de la Ley N° 19.628, este texto constituye una norma especial en el tratamiento de datos personales en registro o banco de datos; y la propia Ley de Transparencia ha reconocido su carácter especial en la letra m) de su artículo 33, al ordenar a este Consejo “velar por su adecuado cumplimiento”.</p>
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b) La historia de la Ley N° 19.628, de 1999, es clara en reconocer que el régimen de protección de datos personales tiene por objeto la protección del “derecho a la autodeterminación informativa”, aún cuando el legislador optó por obviar su reconocimiento expreso en su artículo 1°, en tanto se trataba de un “concepto doctrinario aún no suficientemente asentado”, lo que el proyecto de ley que modifica las leyes N° 19.628 y N° 20.285 busca enmendar (Boletín N° 6120-07).</p>
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15) Que, sin embargo, no toda información subsumible en la categoría de dato personal es per se secreta, pues ello obviaría la inteligencia o sentido de la regla de publicidad de la información que obre en poder de la Administración del Estado, contenida en los artículos 5°, 11 letra c) y 21 de la Ley de Transparencia. Para abordar esta problemática este Consejo ha optado por circunscribir los efectos de sus decisiones al caso concreto utilizando los denominados test de daños y de interés público: «Ambos, que pueden ser complementarios, consisten en realizar un balance entre el interés de retener la información y el interés de divulgarla para determinar si el beneficio público resultante de conocer la información solicitada es mayor que el daño que podría causar su revelación. El primero se centra en ponderar si la divulgación puede generar un daño presente, probable y específico a los intereses o valores protegidos de mayor entidad que los beneficios obtenidos; el segundo, en ponderar si el interés público a obtener con la entrega de la información justifica su divulgación y vence, con ello, la reserva» (aplica decisión de amparo C193-10).</p>
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16) Que según ha expresado el Sindicato reclamante la divulgación de la nómina requerida le permitiría verificar si el nuevo sindicato incluye entre sus afiliados a personas que también figuran como miembros del primer sindicato y que por tanto reciben los beneficios obtenidos por dicha organización sindical para sus afiliados. Que, si bien conforme al principio de no discriminación consagrado en el artículo 11, literal g) de la Ley de Transparencia, resulta del todo irrelevante la causa o el motivo por el cual se solicita determinada información, se ha atendido a la razón expresada por la solicitante para formular su solicitud a efectos de realizar antedicha ponderación y proyectar la existencia de un eventual interés público en la divulgación de la información requerida, advirtiéndose que la publicidad de la información solicitada sólo puede representar la protección o mayor realización de derechos o intereses particulares, susceptibles de hacerse valer en las instancias competentes, y de los cuales no puede advertirse la existencia, en el caso en análisis, de un interés público prevalente capaz de vencer la necesaria reserva de los datos personales solicitados2.</p>
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17) Que, a mayor abundamiento, si bien el artículo 325 del Código del Trabajo establece que la nómina de trabajadores afiliados a un sindicato es información que deberá ser comunicada al empleador durante el proceso de negociación colectiva, el mismo Código establece, en su artículo 309, que la entrega de esta nómina importa, inmediatamente, un régimen de protección especial a los trabajadores, mediante el otorgamiento de fuero, desde los diez días anteriores a la presentación de un proyecto de contrato colectivo hasta treinta días después de la suscripción del mismo. Por lo tanto, el legislador estimó, con la señalada protección, que la entrega de dicho dato personal es un acto excepcionalísimo, que no puede ser extendido a otros casos no reconocidos expresamente.</p>
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18) Que, en base a lo expuesto, la afiliación sindical de una persona natural constituye un dato de carácter personal cuya divulgación afectaría el derecho a la vida privada de las personas que concurrieron a la formación de las entidades sindicales consultadas, razón por la cual, de conformidad con el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 7° de la Ley N° 19.628, se trata de información secreta.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Francisco Cáceres Mora, en representación del Sindicato Nacional Fusionado de Trabajadores Nestlé S.A., en contra de la Inspección Comunal del Trabajo de Maipú, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
<p>
II. Encomendar al Director General de este Consejo que notifique la presente decisión a don Francisco Cáceres Mora, en representación del Sindicato Nacional Fusionado de Trabajadores Nestlé S.A.; a don Miguel Morales Colipe, en representación del Sindicato de Trabajadores N° 4 de la empresa Nestlé; al Sr. Jefe de la Inspección Comunal del Trabajo de Maipú, y a la Sra. Directora Nacional del Trabajo.</p>
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VOTO CONCURRENTE:</h3>
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La presente decisión fue acordada con el voto concurrente del Consejero don Juan Pablo Olmedo Bustos, quien, conforme argumentó en su votación disidente de la decisión de amparo Rol C164-11, de 14 de junio de 2011, estima que la comunicación de la nómina de las personas que participaron en la constitución de un sindicato, ha debido rechazarse por las siguientes razones:</p>
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1) Que, en un sentido opuesto a lo argumentado por la posición mayoritaria, cabe tener presente que los órganos de control de la OIT, en particular el Comité de Libertad Sindical, consideran que la obtención de información sobre la mera afiliación a un sindicato –sin motivo específico que justifique tal solicitud– podría representar una forma de discriminación antisindical y, por ende, violar el Convenio N° 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación de 1948, puesto que la protección de la información de la afiliación sindical pretende evitar represalias antisindicales del empleador o de las autoridades y la eventual confección de las llamadas listas negras3.</p>
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2) Que, además, en el mismo sentido se ha argumentado que “la confección de un registro con los datos de los afiliados a los sindicatos no respeta los derechos de la personalidad y puede ser utilizado con el fin de confeccionar listas negras de trabajadores” (párrafo 177, de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, en su quinta edición, año 2006).</p>
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3) Que, el Comité de Libertad Sindical estima asimismo que la distribución de la información solicitada podría constituir una violación del artículo 2 del Convenio N° 98 (protección contra los actos de injerencia)4. Agrega que dicho artículo “establece la total independencia de las organizaciones de trabajadores en el ejercicio de sus actividades, con respecto a los empleadores” (párrafo 855 de la Recopilación) y “las circulares publicadas por una compañía invitando a los trabajadores a declarar a qué sindicato pertenecían, aún cuando no tuvieran por objeto interferir en el ejercicio de los derechos sindicales, pueden muy naturalmente considerarse como que implican tal injerencia” (párrafo 866 de la Recopilación).</p>
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4) Que, en conclusión, es opinión de este disidente, que la divulgación de información en virtud de la Ley de Transparencia relativa a la afiliación al sindicato de los empleados, representaría una violación a los principios enunciados en los Convenios fundamentales de la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva, números 87 y 98, ratificados por Chile.</p>
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5) Que, asimismo, tratándose la identidad de los trabajadores afiliados a un Sindicato de un dato personal que ha sido entregado a la Administración por expreso mandato de los artículos 324 y 325 del Código del Trabajo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 4°, 7° y 20 de la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, su comunicación sólo puede efectuarse cuando la ley lo autorice o el titular consienta expresamente en ello, lo que no ocurre en el presente caso, razón por la cual los órganos públicos están obligados a guardar secreto sobre los mismos. Dicha conclusión resulta concordante con la naturaleza del derecho de protección de datos personales, cuyo objeto es garantizar a las personas el control de la información de la que son titulares, a fin de proteger el ejercicio de sus derechos, tales como, en el presente caso, el derecho a la sindicalización</p>
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VOTO DISIDENTE:</h3>
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La presente decisión fue acordada con el voto disidente del Presidente del Consejo don Raúl Urrutia Ávila, quien estima que este amparo ha debido acogerse totalmente, ordenando la entrega de la nómina de las personas que concurrieron a la constitución de un sindicato, por las siguientes razones:</p>
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1) Que lo solicitado es información que obra en poder de la Administración del Estado, razón por la cual, de conformidad con los artículos 5° y 11, letra c) de la Ley de Transparencia, se presume pública, a menos que esté sujeta a alguna de las excepciones señaladas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, tal como indica el acuerdo de mayoría, en la especie no se verifica una afectación a la libertad sindical, por la comunicación de la nómina de las personas que participaron en la constitución de un sindicato, por los argumentos expuestos en los considerandos manifestados en la decisión de mayoría, el cual este disidente comparte.</p>
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3) Que, de conformidad con la legislación laboral vigente, la nómina de trabajadores afiliados a un sindicato es información que el sindicato deberá comunicar al empleador como condición necesaria del ejercicio de una de las actividades esenciales de la labor sindical, a saber: la negociación colectiva. En efecto, según dispone el artículo 325 del Código del Trabajo, los trabajadores sindicalizados que se encuentren en un proceso de negociación colectiva con el empleador, junto con el proyecto de contrato colectivo, deben entregar la nómina de sus afiliados, siendo éste el mecanismo mediante el cual se conocerá quiénes son los trabajadores afectos a dicho instrumento laboral y que genera tanto derechos como obligaciones recíprocas.</p>
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4) Que, en ese contexto, resulta claro que el legislador ha autorizado la comunicación de estos datos, precisamente, para dar lugar a la actividad sindical.</p>
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5) Que contrariamente a lo argumentado por la votación de mayoría, en opinión de este disidente, no obstante la nómina requerida supone la comunicación de datos de carácter personal, de titularidad de los trabajadores, su revelación importa un interés público que justifica levantar la regla de reserva del artículo 7° de la Ley N° 19.628, fundado en el adecuado control del ejercicio de las funciones públicas que desempeñan funcionarios públicos que concurren como ministros de fe a la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios a la constitución de un sindicato, habida consideración de que sus actos generan importantes efectos respecto de terceros, tales como el fuero de los mismos dirigentes sindicales.</p>
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6) Que, por último, es necesario señalar que tanto el Constituyente como el legislador no han tenido la intención de que el ejercicio de los derechos garantizados constitucionalmente se haga en forma secreta. Ello, por cuanto de haberlo así querido, lo habría señalado expresamente pues contradeciría el principio del Estado de Derecho consagrado constitucionalmente. En efecto, el ejercicio secreto u oculto del derecho de asociación es un recuerdo de las sociedades o cofradías secretas de la edad media o de regímenes autoritarios. Hoy, en Chile, los derechos fundamentales no sólo son garantizados constitucionalmente, sino que además están fuertemente protegidos por las leyes complementarias de la Constitución, como ocurre con los derechos laborales y de la sindicalización, para lo cual incluso se ha creado un órgano del Estado, la Dirección del Trabajo. Por último, en caso de conflictos que no puedan ser solucionados por este órgano corresponde al Poder Judicial a quien le corresponde dirimir el conflicto que se suscita por infracción, violación o vulneración de los derechos laborales y sindicales.</p>
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7) Que, por lo anterior, mantener en reserva quienes son los integrantes de un sindicato, o si tales cuerpos intermedios han cumplido con las normas que rigen su constitución o la designación o elección de sus autoridades, es una exageración que puede llevar al abuso en el ejercicio de un derecho y, como se ha señalado, afectar el legítimo ejercicio de derechos fundamentales de terceros.</p>
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8) Que, finalmente, a juicio de este disidente cuando este Consejo haya acordado mantener en reserva las personas que constituyeron una agrupación sindical en su decisión Rol C839-10 se debió, excepcionalmente, a que dicho sindicato tenía sólo 8 integrantes y estaba en proceso de obtener su constitución definitiva cumpliendo con los requisitos que exige la ley, fragilidad que hacía necesario proteger la identidad de esos 8 constituyentes.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. En cambio, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi y don Juan Pablo Olmedo Bustos. Se deja constancia que el Consejero don Jorge Jaraquemada Roblero no concurre a la presente decisión por encontrase ausente. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.</p>
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