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DECISIÓN AMPARO ROL C1328-18</p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Hacienda</p>
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Requirente: Vicente Vera Vásquez</p>
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Ingreso Consejo: 03.04.2018</p>
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RESUMEN</p>
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Rechazar el amparo en contra de la Subsecretaría de Hacienda, respecto de la entrega de los documentos y presentaciones de los resultados del trabajo realizado por los grupos ad hoc creados en el marco del Consejo de Estabilidad Financiera, entre 2014 y 2018.</p>
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Lo anterior, toda vez que el artículo 6° de la Ley N°20.789, que Crea el Consejo de Estabilidad Financiera, declara reservados los documentos, análisis o estudios que se han recibido o generados en dicho Consejo y en sus grupos de trabajo, y además, la publicidad de esta información afectará el debido cumplimiento de las funciones del órgano y el interés nacional, en especial, los intereses económicos del país.</p>
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En sesión ordinaria N° 918 del Consejo Directivo, celebrada el 16 de agosto de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1328-18.</p>
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VISTOS:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Que el 13 de marzo de 2018, don Vicente Vera Vásquez solicitó a la Subsecretaría de Hacienda lo siguiente:</p>
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a) "Los documentos y presentaciones de los resultados del trabajo realizado por los grupos ad hoc creados en Infraestructura de Derivados, Shadow Banking, Planificación y Desarrollo y ROSC, en el marco del Consejo de Estabilidad Financiera entre 2014 y 2018;</p>
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b) Los documentos y presentaciones del trabajo realizado por los grupos de Continuidad Operacional, Regulación y Crowdfunding en el marco del Consejo de Estabilidad Financiera entre 2014 y 2018; y,</p>
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c) Todos los documentos, información y presentaciones del trabajo que realizan los grupos permanentes de Análisis de Riesgo, Legislación y Regulación, Conglomerados Financieros y Sector Inmobiliario, en el marco del Consejo de Estabilidad Financiera entre 2014 y 2018".</p>
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2) RESPUESTA: Mediante Ord. N° 494, de 3 de abril de 2018, el órgano denegó la entrega de la información requerida, por configurarse las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N° 1 y N° 4 de la Ley de Transparencia. En síntesis señaló:</p>
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a) El Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) es un organismo consultivo dependiente del Ministerio de Hacienda, cuya función consiste en facilitar la coordinación técnica y el intercambio de información entre sus participantes, en materias relativas a la prevención y el manejo de situaciones que puedan importar riesgo para el sistema financiero, con el objeto de contribuir de este modo a cautelar la estabilidad financiera de la economía chilena (artículo 1° de la Ley N° 20.789).</p>
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b) La información solicitada está sujeta a un régimen legal de reserva, según lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley N° 20.789. En concreto, la divulgación de la información requerida, esto es, las documentaciones y presentaciones de cualquier tipo, derivadas de los grupos de trabajo del CEF, afecta el debido cumplimiento de ese organismo consultivo, especialmente, teniendo en consideración que dicho Consejo presta asesoría de orden financiero, utilizando para ello documentos, presentaciones e información que, de ser divulgada, privándola del régimen legal de reserva, perdería eficacia práctica. Cita lo dispuesto en el artículo 6° de la referida Ley.</p>
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c) A mayor abundamiento, el citado artículo 6° establece un régimen especial de publicidad de los informes y documentos que emita o genere el CEF en el ámbito de sus competencias. Dicha disposición entrega al CEF la facultad para difundir estos informes y documentos cuando resulta que ello propende al cumplimiento de su objeto y funciones. Además, se contempla el deber del Presidente del CEF de concurrir en el mes de mayo de cada año a las Comisiones de Hacienda de la H. Cámara de Diputados y del H. Senado, a objeto de informar sobre aspectos generales de las actividades sobre aspectos generales de las actividades del CEF, en sesión secreta. En todo caso, el Consejo no podrá difundir la información sujeta a reserva que reciba de conformidad con esta ley.</p>
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d) Con todo, el CEF publica información relativa a las temáticas que en él se tratan, de forma permanente en el sitio web del Ministerio de Hacienda, en el enlace que informa.</p>
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3) AMPARO: El 3 de abril de 2018, don Vicente Vera Vásquez dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que se otorgó respuesta negativa a su solicitud. El reclamante indica, en síntesis, que la información -a su juicio- "no pondría en riesgo la estabilidad financiera del país".</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Subsecretario de Hacienda, mediante Oficio N° E2397, de 20 de abril de 2018. Mediante Ord. N° 790, de 9 de mayo de 2018, el órgano presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que:</p>
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a) El Ministerio de Hacienda tiene como tarea dirigir la administración financiera del Estado, proponer la política económica y financiera del Gobierno en materias de su competencia y efectuar la coordinación y supervisión de las acciones que en virtud de ella se ejecuten. En este sentido, el DFL N° 7.912, de 1927, que organiza las Secretarías de Estado, dispone que a ese Ministerio corresponde la dirección de la política financiera del Estado (artículo 6° letra a)).</p>
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b) El CEF fue creado en 2011 para velar por la integridad y solidez del sistema financiero, proveyendo los mecanismos de coordinación e intercambio de información necesarios para efectuar un manejo preventivo del riesgo sistémico a modo de cautelar la estabilidad financiera. Por lo anterior, con el objeto de fortalecer y perfeccionar su institucionalidad, en aras de fomentar la coordinación entre las superintendencias financieras, el Banco Central y el Ministerio de Hacienda, mediante la Ley N° 20.789, de 2014, se le otorga rango legal al CEF.</p>
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c) Los principales objetivos del CEF son permitir que se analice en forma consolidada la información disponible respecto de las actividades sujetas a supervisión y regulación de sus integrantes, con miras al adecuado manejo del riesgo sistémico, contar con la debida coordinación entre los supervisores y reguladores para el ejercicio de sus funciones en el caso de riesgos que afecten el sistema financiero. Además de efectuar recomendaciones legislativas y regulatorias en materias del ámbito de su competencia.</p>
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d) La propia ley fijó un estándar de reserva que impide la entrega de la información requerida (artículo 6° de la Ley N° 20.789).</p>
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e) La información requerida comprende documentos y presentaciones de trabajo realizado por grupos determinados, constituidos por el CEF, de conformidad al artículo 5° de la Ley N° 20.789, que establece que se determinarán en un reglamento interno las normas sobre constitución de grupos de trabajo para su funcionamiento interno. Dicho Reglamento en el artículo 11 establece, en lo que interesa, que el Consejo podrá conformar grupos de trabajo, cuya misión será colaborar en la preparación de estudios e informes técnicos sobre materias que le sean encargadas por el CEF. Luego, según su artículo 12, el CEF puede encargar a la Secretaría Técnica la contratación de especialistas para realizar tareas específicas de asesoría técnica en distintas materias de interés para el Consejo. Los especialistas así contratados deberán observar las obligaciones de reserva y confidencialidad que resulten pertinentes.</p>
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f) Causal del Artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia (afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano):</p>
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La información requerida ha sido generada en el contexto de los grupos de trabajo constituidos por el CEF, sean de carácter permanente o para temas específicos, y se vinculan a materias de coordinación técnica y de intercambio de información entre los participantes del CEF, en materias relativas a cautelar la estabilidad financiera, ya sea por el monitoreo continuo de algunas variables financieras (grupo de riesgo e inmobiliario) o para el diseño y análisis de regulación financiera. Dada la naturaleza de la información se eleva ésta al estándar de reservada, efectuado por el propio legislador, por cuanto tales documentos y presentaciones han sido allegados al CEF con el propósito de servir para monitorear el sistema financiero, la prevención y el manejo de situaciones que puedan afectar la estabilidad financiera de la economía nacional.</p>
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La información referida a Infraestructura de Derivados; Shadow Banking (sistema bancario en la sombra), cual es el conjunto de entidades financieras, infraestructura y prácticas que sustentan operaciones financieras que ocurren fuera del alcance de las entidades de regulación nacionales; ROSC, el cual trata acerca del estado de cumplimiento de estándares que el sector financiero debe cumplir respecto de supervisión bancaria (Normas del Comité de Basilea) - Supervisión de mercados de valores (Normas OICV) - Supervisión de seguros (Normas IAIS) - Sistemas de pago - Lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, las que son materias de una especial sensibilidad, dado que su conocimiento, fuera del marco del CEF, podrían generar incertidumbre en los mercados y afectar gravemente la estabilidad del sistema financiero, materias que se encuentran dentro de las funciones del Ministerio de Hacienda. Es más, en muchos de estos temas, es el propio Banco Central el que ha entregado la información al CEF, con su consecuente deber de reserva.</p>
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Por otra parte, acceder a los documentos y presentaciones de los grupos de Continuidad Operacional, Regulación y Crowdfunding, y de los grupos permanentes de Análisis de Riesgo, Legislación y Regulación, Conglomerados Financieros y Sector Inmobiliario, todos en el marco del CEF, podrían innecesariamente, levantar incertidumbre en las industrias relacionadas a los respectivos grupos de análisis, así como hacer ineficaz las tareas vinculadas a prevenir, monitorear y manejar situaciones de riesgos que puedan afectar la estabilidad del sistema financiero nacional, así como las respectivas propuestas regulatorias sugeridas por éstos. Lo que se trata es, justamente, y como lo previene el legislador, evitar que el conocimiento de estas presentaciones y trabajo, fuera del marco del CEF, genere distorsiones artificiales en el mercado, siguiéndose que la publicidad de pedido comprometería gravemente las funciones del CEF y del Ministerio, en torno al resguardo de la política financiera que le corresponde observar.</p>
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A mayor abundamiento, cita lo resuelto por esta Corporación en amparo Rol C4295-16, que conociendo de una presentación deducida en contra de la Superintendencia de Pensiones, reservó información requerida por esa Superintendencia a una Administradora de Fondos de Pensiones, en el marco del CEF. Así, la entrega de la información requerida en este caso, sobrepasando la calificación previa efectuada por el legislador, impactaría fundamentalmente en el núcleo que el legislador de la Ley N° 20.789 ha intentado proteger, cual es, hacer subsistir la eficacia práctica de las funciones del CED, de su carácter consultivo en materias financieras.</p>
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g) Causal de reserva del artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia (Afectación del Interés Nacional, en lo relativo a los interés económicos del país):</p>
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La publicidad de la información requerida afectaría dicho bien jurídico, debido a que tales documentos constituyen información estratégica, cuya divulgación impactaría negativamente en los intereses nacionales, dado que, en definitiva, de lo que se trata es de la estabilidad financiera de Chile, perjudicando así el interés nacional en materia económica.</p>
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Para ponderar la afectación del bien jurídico, hace presente que la información requerida ha sido generada en el seno de una entidad consultiva cuya naturaleza es revisar, monitorear y gestionar los escenarios financieros de riesgos, en miras a contribuir a políticas encaminadas a resguardar la estabilidad financiera del país, por lo que divulgar esta información produciría un menoscabo a las funciones y naturaleza propia del CEF establecidos por ley. El objetivo de la entidad no es otra que facilitar la coordinación técnica y el intercambio de información entre sus participantes, en materias relativas a la prevención y al manejo de situaciones que puedan importar riesgo para el sistema financiero, con el objeto de contribuir de ese modo a proteger la estabilidad financiera de la economía chilena.</p>
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El legislador se adelantando en la ponderación de la reserva de los antecedentes, entendiendo que dada la naturaleza de los documentos e informaciones que maneje el CEF, su conocimiento afecta la estabilidad financiera, perjudicando así el interés nacional en materia económica.</p>
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h) El artículo 6° de la Ley N° 20.789, fija un régimen especial de publicidad de los informes y documentos que emita o genere el CEF en el ámbito de sus competencias, entregado a dicho Consejo la facultad para difundir estos informes y documentos cuando resulta que ello propende al cumplimiento de su objeto y funciones.</p>
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i) En este contexto, considerando los principios de máxima divulgación y de facilitación establecidos en la Ley de Transparencia, el CEF mantiene permanentemente en el sitio web http://www.hacienda.cl/consejo-de-estabilidad-financiera.html, las actas de sesiones del CEF, sus comunicados, iniciativas de relevancia sistémica, normativas, entre otros.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la denegación de la entrega de la información requerida, por configurarse las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N° 1 y N° 4 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, la Ley N° 20.789, de 2014, de Hacienda, que Crea el Consejo de Estabilidad Financiera, en su artículo 1° estableció dicha entidad como un "(...) organismo consultivo dependiente del Ministerio de Hacienda, en adelante indistintamente "Consejo" o "CEF", cuya función consistirá en facilitar la coordinación técnica y el intercambio de información entre sus participantes, en materias relativas a la prevención y al manejo de situaciones que puedan importar riesgo para el sistema financiero, con el objeto de contribuir de ese modo a cautelar la estabilidad financiera de la economía chilena" (énfasis agregado). Está integrado por el Ministro de Hacienda (preside), el Superintendente de Valores y Seguros, el Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras y el Superintendente de Pensiones. Además, cuenta con la asesoría permanente del Banco Central en todas las materias que digan relación con sus funciones. Este organismo funciona en la Secretaría y Administración General del Ministerio de Hacienda, la que le provee su Secretaría Técnica, infraestructura y recursos humanos para el cumplimiento de sus funciones.</p>
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3) Que, el artículo 2° de la Ley N° 20.789 establece que dentro de las atribuciones del CEF, destacan las siguientes: 1) Solicitar a la Secretaría Técnica y a las Superintendencias Financieras la realización de estudios que permitan monitorear la estabilidad del sistema financiero; 2) Solicitar a las Superintendencias financieras cualquier información, incluso sujeta a reserva, que pueda ser necesaria para identificar o evaluar posibles riesgos para la estabilidad financiera y que esté disponible en dichos servicios o que éstos puedan solicitar de conformidad con las leyes aplicables (...) Asimismo, el CEF podrá solicitar al Banco Central de Chile información necesaria para identificar o evaluar posibles riesgos para la estabilidad financiera, el que podrá proporcionarla en los términos previstos en su legislación institucional; 3) Recomendar a los servicios u organismos competentes políticas que contribuyan a la estabilidad financiera. Por su parte, conforme el artículo 3° de la Ley, "Con el objetivo de procurar el mejor desempeño de la labor del CEF (...) las respectivas Superintendencias deberán informar al Consejo acerca de los hechos, circunstancias o eventos de su sector que puedan tener implicancias sistémicas (...)".</p>
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4) Que, respecto al régimen de acceso a la información generada por el organismo, el inciso primero del artículo 6° de la Ley N° 20.789 establece: "Atendida la naturaleza y objeto de las funciones del CEF establecidas en la presente ley, y para los efectos de cautelar el debido cumplimiento de las mismas, considerando que la publicidad de las materias tratadas por éste pudiere afectar la estabilidad financiera, perjudicando así el interés nacional en materia económica, serán reservadas sus deliberaciones e informes, así como los documentos, análisis o estudios que se reciban o generen en el CEF, sus grupos de trabajo o la Secretaría Técnica en el cumplimiento de sus funciones, salvo que se divulguen de acuerdo al inciso siguiente. Los actos declarados reservados por este artículo, mantendrán ese carácter por el término señalado en el inciso segundo del artículo 22 de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública. Con todo, si el plazo de reserva contemplado en la normativa orgánica de las entidades que conforman el CEF fuere mayor, la precitada información se mantendrá en dicho carácter por este último plazo" (énfasis agregado). Luego, el inciso segundo de la citada disposición agrega: "Lo dispuesto en el inciso anterior no obstará a que el Consejo pueda difundir los informes que emita y la documentación que genere en el ámbito de sus competencias, cuando resuelva que ello propende al cumplimiento de su objeto y funciones. En caso de que esta información diga relación con las atribuciones de alguno de sus participantes, se deberá contar con la opinión favorable del representante de la institución respectiva para difundirla". El inciso cuarto concluye: "En todo caso, el Consejo no podrá difundir la información sujeta a reserva que reciba de conformidad con esta ley".</p>
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5) Que, el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución Política de la República dispone: "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". A su turno, conforme lo prescrito en el artículo 21 de la Ley de Transparencia, se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información: "N°5 Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política". En efecto, el inciso primero del artículo 6° de la Ley N° 20.285 es una norma que fue aprobada con quórum calificado.</p>
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6) Que, del análisis de la solicitud presentada y las alegaciones del órgano reclamado, se observa que lo requerido comprende en su conjunto -precisamente- deliberaciones e informes, así como documentos, análisis o estudios que se han recibido o generados en el CEF y en sus grupos de trabajo (particularmente los documentos y presentaciones del trabajo realizado por los grupos ad hoc creados en Infraestructura de Derivados, Shadow Banking, Planificación y Desarrollo y ROSC; grupos de Continuidad Operacional, Regulación y Crowdfunding; y, los grupos permanentes de Análisis de Riesgo, Legislación y Regulación, Conglomerados Financieros y Sector Inmobiliario, en el contexto del CEF, en el período 2014 a 2018). En efecto, dicha declaración de reserva legal se funda en la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano y del interés nacional. Por lo anterior, dicha información es reservada conforme la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 6° de la Ley N° 20.789, por lo que procede el rechazo del presente amparo.</p>
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7) Que, con todo, y sin perjuicio de lo resuelto precedentemente, atendida la propia naturaleza de los antecedentes requeridos; la función del Ministerio de Hacienda en lo relativo a la dirección política financiera del Estado (artículo 1° del DFL N° 7.912, de 1927), que tiene como tarea dirigir la administración financiera del Estado, proponer la política económica y financiera del Gobierno en materias de su competencia y efectuar la coordinación y supervisión de las acciones que en virtud de ella se ejecuten; y, la naturaleza y objeto de las funciones del CEF, fundamentalmente en lo relativo a su función vinculada a la prevención y al manejo de situaciones que puedan importar riesgo para el sistema financiero, con el objeto de contribuir de ese modo a cautelar la estabilidad financiera de la economía chilena (artículo 1° de la Ley N° 20.789), esta Corporación observa, que la publicidad de los antecedentes requeridos podría afectar el debido cumplimiento de las funciones de la Subsecretaría de Hacienda, como asimismo, el interés nacional, en especial, los intereses económicos del país, en los términos que fuere expuesto y alegado por la reclamada, por lo que asimismo se configurarían las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N° 1 y N° 4 de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Vicente Vera Vásquez, de 3 de abril de 2018, en contra de la Subsecretaría de Hacienda, por configurarse las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el inciso primero del artículo 6° de la Ley N° 20.789, y el artículo 21 N° 1 y N° 4 de la Ley de Transparencia.</p>
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II. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Vicente Vera Vásquez, y al Sr. Subsecretario de Hacienda.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.</p>
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