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Decisión ROL C1339-18

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Reclamante:	JUAN MIGUEL VERA
Reclamado:	MUNICIPALIDAD DE QUEMCHI
Resumen del caso: Una persona dedujo amparo contra municipalidad. Consejo acoge el amparo en contra de la Municipalidad de Quemchi, ordenándose la entrega de los Planes Anuales de Educación Municipal (PADEM) y de los Planes de Salud Comunal de los años 2011, 2012 y 2013.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	8/22/2018
Consejeros:	-Marcelo Drago Aguirre -Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante
Legislación aplicada:
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13
Jurisprudencia a:
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Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Requisitos de la presentación >> Otros
Descriptores analíticos:

DECISIÓN AMPARO ROL C1339-18 Entidad pública: Municipalidad de Quemchi Requirente: Juan Miguel Vera Ingreso Consejo: 03.04.2018 RESUMEN Se acoge el amparo en contra de la Municipalidad de Quemchi, ordenándose la entrega de los Planes Anuales de Educación Municipal (PADEM) y de los Planes de Salud Comunal de los años 2011, 2012 y 2013. Lo anterior, toda vez que se trata de información pública que obra en poder del órgano y que ha sido elaborada por éste para el debido cumplimiento de sus funciones, desestimándose la distracción indebida de los funcionarios invocada por el municipio reclamado. En sesión ordinaria N° 918 del Consejo Directivo, celebrada el 16 de agosto de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1339-18. VISTOS: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Que el 28 de febrero de 2018, don Juan Miguel Vera solicitó a la Municipalidad de Quemchi "copia de los PADEM (Planes Anuales de Educación Municipal) 2011 a 2018 y copia de los Planes de Salud Comunal desde el 2011 a 2018". Solicita que la información se entregue en formato .pdf o .doc. 2) RESPUESTA: Mediante Oficio Ordinario N° 18, de 19 de marzo de 2018, el órgano adjuntó copia de los siguientes antecedentes: ORD. N° 155, de 1° de marzo de 2018, del Jefe del Departamento de Educación Municipal de Quemchi, por el cual se informa que se remiten los PADEM años 2014 a 2018 en formato PDF. Respecto de los PADEM relativos a los años 2011 a 2013, informa que no se enviarán ya que de acuerdo a la normativa vigente, las entidades públicas pueden entregar información de hasta cinco años. ORD. N° 113, de 16 de marzo de 2018, de la Directora del Departamento de Salud de Quemchi, informa que se envían los Planes de Salud Comunal de los años 2014, 2015, 2016/2017 y 2018/2019, en formato PDF. Respecto de la información relativa a los años 2011 a 2013, deniega en virtud de la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia. 3) AMPARO: El 3 de abril de 2018, don Juan Miguel Vera dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en una respuesta incompleta a su solicitud de información. El reclamante acompaña un escrito por el que hace presente -en síntesis- que, respecto de la información referida a Salud, el órgano explica que la entrega parcial se funda en la causal de reserva descrita en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia. Sin embargo, en cuanto a los Planes Anuales de Educación Municipal no entregados se informa que la información relativa a los años 2011 a 2013 no se enviará ya que de acuerdo a la normativa vigente las entidades públicas pueden entregar información de hasta 5 años. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Quemchi, mediante Oficio N° E2362, de 19 de abril de 2018. Se solicitó especialmente que al formular sus descargos: (1°) señale si, a su juicio, la respuesta otorgada al reclamante satisface íntegramente su requerimiento de información; (2°) señale si la información reclamada obra en poder del órgano que representa, constando en alguno de los soportes documentales que señala el inciso segundo del artículo 10 de Ley de Transparencia; (3°) respecto de la causal denegatoria invocada en cuanto a los Planes de Salud no entregados, señale cómo la entrega de parte de la información solicitada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa; (4°) aclare si la información denegada se encuentra en formato digital y/o papel; (5°) se refiera al volumen de la información solicitada, la cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a recopilar la información requerida; (6°) respecto al fundamento de la denegación en la entrega de los PADEM indicados, señale si procedió a efectuar la búsqueda de la información solicitada, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 2.3 de la Instrucción General N° 10 de este Consejo, sobre Procedimiento Administrativo de acceso a la información; (7°) se refiera a las circunstancias de hecho que hacen procedente la denegación de la información reclamada; y, (8°) se pronuncie acerca de la eventual concurrencia de algunas de las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de parte de la información reclamada Mediante Oficio Ordinario N° 389, de 3 de mayo de 2018, el órgano presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que: a) Si bien lo requerido corresponde a los PADEM y los Planes de Salud Comunal de los años 2011 a la fecha, según lo establecido en la Circular N° 28.704 de 1981 de la Contraloría General de la República, se indica que el plazo máximo para mantener los documentos operacionales y de Oficina de Partes es de 5 años. Por este motivo, y teniendo en consideración que las instrucciones emanadas de la Contraloría General de la República son vinculantes y obligatorias para los órganos de la Administración, la información entregada fue aquella comprendida entre 2014 a 2018. b) Si bien la información requerida consta en formato papel, sin perjuicio de ello, la obligación de mantener dicha información a disposición, en lo relativo a los años anteriores al año 2014, excede el plazo señalado en la citada Circular N° 28.704, de 1981, de 5 años, motivo por el cual, y al no estar legalmente obligados a mantener a disposición la información por más de 5 años, la búsqueda de ella afecta el debido cumplimiento de las funciones de la Municipalidad, particularmente, ya que se trata de un requerimiento de carácter genérico, referido a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiere distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. Por lo anterior, el desarchivo o desexpurgación, tanto de los PADEM o Planes de Salud, involucran y afectan de manera fehaciente el cumplimiento de las funciones del Municipio, haciendo que los funcionarios se dediquen a buscar, desarchivar, desexpurgar, escanear, comprimir, adjuntar y enviar la información requerida que por ley no están obligados a mantener a disposición, y los cuales, aun cuando no se hubiesen encontrado en dicha hipótesis, de igual manera afectarían el debido cumplimiento de las funciones del Municipio. c) Respecto de los Planes de Salud requeridos, la Directora de Salud informa que, por tratarse de un municipio pequeño y de escasos recursos, tanto económicos como humanos, el Departamento de Salud no cuenta con la infraestructura, ni con el recurso humano ni con los recursos tecnológicos, que permitan la búsqueda expedita de archivos antiguos, como ocurre en la especie. Señala que dicho Departamento no cuenta con infraestructura física propia para el almacenamiento de documentos, y además, se han visto enfrentados a dos traslados de dependencias en los últimos 8 años. Desde el punto de vista del recurso humano, el Departamento cuanta con sólo una secretaria administrativa que debe desarrollar múltiples funciones diariamente, que detalla en su escrito. d) Hace presente que los Planes de Salud de los años 2011 a 2013 se encuentran en formato papel, motivo por el cual, además de tener que destinar a un funcionario específico a su búsqueda por no encontrarse obligados a mantener a disposición según lo indicado en la Circular N° 28.704 de 1981, involucra además escanear hoja por hoja, comprimir, adjuntar y enviar una cantidad de volumen de documentos que significaría desviar las funciones del funcionario del Departamento de Salud, y por ende, de la Municipalidad de Quemchi, ya que no cuentan con personal suficiente para acoger este tipo de solicitudes como tampoco la tecnología para ello. e) Respecto del volumen de la información solicitada, en relación a los Planes de Salud comprenden a lo menos 100 hojas como mínimo, asimismo su búsqueda requiere la destinación exclusiva de una persona en el archivo correspondiente y que además, sea conocedor de la estructura del archivo y de la forma de almacenamiento, además de no contar con un escáner que pueda convertir la información en el formato solicitado de manera rápida, ya que el único medio disponible lo realiza hoja por hoja. f) Respecto de los PADEM 2011, 2012 y 2013, indica que a la fecha de la respuesta la información no se encontraba a disposición, hubo que ubicar archivos informáticos antiguos y además, no existía en el momento disponibilidad de personal que se preocupara de esta solicitud y sólo se pudo entregar lo que existía disponible en los archivos informáticos en uso (PADEM 2014 a 2018). g) Sin perjuicio de ello, el Director DAEM señala que la información referida al PADEM 2011, 2012 y 2013 se encuentra en poder de este Departamento y serán enviados en forma digital, adjuntando dichos documento al enlace que se informa. h) Por último, sin perjuicio de lo expuesto, y de así estimarlo el Consejo para la Transparencia, en el evento de que aun cuando perjudique el cumplimiento de los fines de ese municipio el destinar de manera exclusiva a un funcionario a buscar, desarchivar, escanear, adjuntar y enviar la información que excede al año 2014 y ordene la entrega, el municipio se encuentra llano a cumplir, ya que su premisa principal es que todo el actuar municipal se encuentre conforme a derecho. 5) GESTIÓN OFICIOSA: Mediante comunicación de 1° de agosto de 2018, este Consejo consultó al reclamante si habría recibido la información relativa a los PADEM 2011, 2012 y 2013, como indicare la reclamada en sus descargos. Por correo electrónico de 2 de agosto del mismo año, el solicitante informó que no ha sido notificado ni informado sobre dicha información a la fecha. Y CONSIDERANDO: 1) Que, en primer término, sobre la información referida a los Planes Anuales de Educación Municipal de los años 2011 a 2017, si bien en su respuesta inicial el órgano entregó la información referida a los años 2014 a 2018, denegando los antecedentes relativos a los años 2011 a 2013, en razón de lo dispuesto en la Circular N° 28.704 de 1981, de Contraloría General de la República, con ocasión de sus descargos accedió a la entrega de dicha información en el formato requerido, adjuntando los documentos a un enlace que informa en su escrito. Al efecto, sin perjuicio de lo expuesto, esta Corporación revisó el enlace informado, constatando que no se encuentra operativo. Por lo anterior, en razón de lo informado por el órgano, y no constando la entrega efectiva de esta parte de los antecedentes requeridos, se acogerá el amparo en esta parte y se ordenará la entrega en lo resolutivo del presente acuerdo. 2) Que, corresponde ocuparse de las alegaciones del órgano referidas a la Circular N° 28.704, de 1981, sobre disposiciones y recomendaciones referentes a eliminación de Documentos, y la ausencia de obligación legal de mantener información pública disponible por un período superior a 5 años. Sobre la materia, resulta útil hacer presente a la reclamada que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5°, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia. 3) Que, revisada la citada Circular N° 28.704, de 1981, de Contraloría General de la República, en ésta sólo se contienen orientaciones y recomendaciones en materia de gestión documental dirigidas a los órganos públicos, que en ningún caso relevan a la reclamada de otorgar acceso a aquella información pública que obre en su poder. Así, de la revisión de dicha Circular se desprende que conforme el numeral III., punto 2. Relativo a documentos de área operacional, "se recomienda retenerlos durante 5 años". A su turno, el punto 5, sobre documentos de la Oficina de Partes, indica que "se considera útil mantenerlos durante cinco años". Por lo anterior, considerando la regla sobre publicidad que rige respecto de la información que ha sido elaborada por órganos de la Administración, con presupuesto público y que obra en su poder, y resultando aplicable en la especie derechamente las normas contenidas en la Ley de Transparencia, se desestimarán las alegaciones del órgano sobre esta materia. 4) Que, en relación a aquella parte del requerimiento relativo a los Planes de Salud Comunal de los años 2011 a 2013, el órgano denegó la entrega de dicha información fundado en la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia. 5) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima que no se han acreditado por el órgano y que tampoco concurren en la especie, como se explicará más adelante. 6) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". 7) Que, a fin de ponderar en concreto la causal de reserva expuesta, resulta procedente atender -especialmente- a la naturaleza, origen y volumen de la información solicitada. Al efecto, resulta pertinente indicar que la Ley N° 19.378, de 1995, del Ministerio de Salud, que Establece Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, en su artículo 58 inciso primero prescribe: "Las entidades administradoras de salud municipal formularán anualmente un proyecto de programa de salud municipal. Este proyecto deberá enmarcarse dentro de las normas técnicas del Ministerio de Salud, quien deberá comunicarlas, a través de los respectivos Servicios de Salud, a las entidades administradoras de salud municipal, a más tardar, el día 10 de septiembre del año anterior al de su ejecución". De esta forma, el Plan de Salud corresponde a un instrumento operativo y de planificación para la salud municipalizada de la comuna, que recoge las orientaciones y particularidades del contexto local, y las expectativas y necesidades de la población comunal con el objetivo de desplegar acciones y actividades que se reformulan anualmente. De lo anterior se desprende que la información requerida es de naturaleza pública y sería elaborada por las propias entidades administradoras de salud municipal, razón por la cual dichos planes obran en poder del órgano reclamado, cuestión que tampoco ha sido controvertida. Por su parte, en relación al volumen de lo requerido, la reclamada indica que los Planes de Salud comprenden a lo menos 100 hojas como mínimo, y que la distracción de funciones se configura por cuanto, atendida la data de lo requerido, las labores de búsqueda, desarchivo, escaneo, preparación y envío de la información provoca distracción indebida de las funciones del municipio. Asimismo, hace presente circunstancias relativas a la infraestructura (dependencias del Departamento de Salud), recursos físicos (un escáner) y la escasez de recursos humanos para la realización de dichas tareas. Sobre el particular, ponderadas las alegaciones de hecho presentadas por el órgano, fundamentalmente referidas a la escasez de recursos humanos y económicos, se debe hacer presente al órgano que aquellas -por sí mismas- no serían óbice para que se otorgue acceso a la información pública que fuere requerida, antecedentes que además, dada su naturaleza de ser instrumentos de operación y planificación de la atención primaria de salud municipal- permiten el escrutinio social respecto de la aplicación en el tiempo de la planificación comunal en materias de salud. Al efecto, esta información data de los años 2011 a 2013, y en cuanto al volumen, el órgano precisa que cada plan comprendería 100 hojas, aproximadamente, por lo que los Planes solicitados no poseen una entidad ni antigüedad tal que permitan tener por configurada ni acreditada la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia, motivo por el que se acogerá en esta parte el amparo y se requerirá la entrega de dicha información. Con todo, atendidas las circunstancias de hecho particulares expuestas por el municipio en sus descargos, se concederá un plazo prudencial para el cumplimiento del presente acuerdo. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo deducido por don Juan Miguel Vera, de 3 de abril de 2018, en contra de la Municipalidad de Quemchi, por no configurarse la causal de reserva del artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Quemchi: a) Hacer entrega al reclamante de copia de los Planes Anuales de Educación Municipal (PADEM) y de los Planes de Salud Comunal desde el 2011 a 2013. b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 15 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma III. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Juan Miguel Vera, y al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Quemchi. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.