Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C1392-18

Reclamante:	MIGUEL CANIUQUEO CABRERA
Reclamado:	DIRECCIÓN NACIONAL DE FRONTERAS Y LÍMITES
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Dirección Nacional de Fronteras y Limites, fundado en que dio respuesta parcial a una solicitud de información referente a la defensa de Chile ante el tribunal de la Haya a propósito de la demanda interpuesta por el gobierno boliviano. El Consejo acoge parcialmente el amparo, por no haberse acreditado en esta sede que la entrega de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado. Se rechaza el amparo respecto de los honorarios percibidos por los profesionales extranjeros que han intervenido en la defensa de Chile ante el tribunal de la Haya, a propósito de la demanda interpuesta por el gobierno boliviano, toda vez que la entrega de dicha información sitúa a Chile en una posición de desventaja en dicho litigio y, asimismo, en futuros litigios lo que constituye un riesgo presente o probable, y con suficiente especificidad al interés nacional.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	9/10/2018
Consejeros:	-Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13 C440-09
Jurisprudencia a:	C3582-18 C3902-18 C4350-18
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:
Descriptores analíticos:	Relaciones exteriores

DECISIÓN AMPARO ROL C1392-18 Entidad pública: Dirección Nacional de Fronteras y Limites (DIFROL) Requirente: Miguel Caniuqueo Cabrera Ingreso Consejo: 06.04.2018 RESUMEN Se acoge parcialmente el amparo deducido en contra de la Dirección Nacional de Fronteras y Limites (DIFROL), ordenando entregar información sobre el monto de viáticos, individualizando los montos asignados por la Dirección Nacional de Fronteras y Limites en los cometidos referidos a la defensa de Chile ante el tribunal de la Haya, a propósito de la demanda interpuesta por el gobierno boliviano. Lo anterior, por no haberse acreditado en esta sede que la entrega de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado. Se rechaza el amparo respecto de los honorarios percibidos por los profesionales extranjeros que han intervenido en la defensa de Chile ante el tribunal de la Haya, a propósito de la demanda interpuesta por el gobierno boliviano, toda vez que la entrega de dicha información sitúa a Chile en una posición de desventaja en dicho litigio y, asimismo, en futuros litigios lo que constituye un riesgo presente o probable, y con suficiente especificidad al interés nacional. En sesión ordinaria N° 924 del Consejo Directivo, celebrada el 6 de septiembre de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1392-18. VISTO: Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 20 de marzo de 2018, don Miguel Caniuqueo Cabrera solicitó a la Dirección Nacional de Fronteras y Limites (DIFROL) información sobre la defensa de Chile ante el tribunal de la Haya a propósito de la demanda interpuesta por el gobierno boliviano. En particular requirió: a) "Nombre de abogados, nacionales y extranjeros contratados (precisar nacionalidad de ellos) b) Nombre de asesores contratados (nacionales y extranjeros) c) Nombre de parlamentarios y otras autoridades que asisten presencialmente al juicio. d) Cantidad de días que dichas autoridades (parlamentarios y autoridades del gobierno central) y profesionales van a estar representando a Chile. e) Monto de viáticos involucrados, individualizando los montos asignados. f) Remuneración de los profesionales contratados para la defensa de Chile. Se solicita que los honorarios sean individualizados." 2) RESPUESTA: El 4 de abril de 2018, la Dirección Nacional de Fronteras y Limites (DIFROL) respondió a dicho requerimiento de información mediante, señalando, en síntesis, que: a) Informa lo requerido en los literales proporcionó lo requerido en los literales a) a d) de la solicitud. b) En cuanto al literal e) señala que la información no se encuentra sistematizada en la forma como ha sido solicitada, por lo cual el realizar un desglose de ésta, implicaría revisar un elevado número de actos administrativos y sus antecedentes, que dicen relación con todas las comisiones de servicio autorizadas, lo que demandaría distraer indebidamente de sus tareas a funcionarios de esta Dirección Nacional, que no podrían dar cumplimiento a sus labores regulares y necesarias para el correcto funcionamiento del Servicio concurriendo en la especie la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. Sin perjuicio de lo anterior, informa que la tabla de viáticos vigente para cada uno de los grados de la EUS corresponde a la aplicación del Decreto N° 705 de 2016 del Ministerio de Hacienda y el Decreto N° 208 de 2016 del Ministerio de Relaciones Exteriores, los que han sido publicados en el Diario Oficial y son accesibles a través de la página web www.leychile.cl. c) Respecto de los honorarios de los profesionales contratados, aquellas personas vinculadas al Ministerio de Relaciones Exteriores, sea cual sea su régimen jurídico (Planta, Contrata u Honorarios), se encuentran a disposición del público en la plataforma de Transparencia de esa cartera y de la DIFROL, con las especificaciones solicitadas. d) En lo que se refiere a los honorarios percibidos por los profesionales extranjeros contratados, hace presente que ese Servicio debe observar las reglas sobre los procesos judiciales ante la Corte Internacional de Justicia, no pudiendo publicitar dicha información en el período que se solicita, dado que lo impiden obligaciones derivadas de tratados internacionales plenamente vigentes en nuestro país. Asimismo, se estima que la publicidad, comunicación o conocimiento de los honorarios pagados al equipo jurídico que representa a Chile en la defensa de la demanda interpuesta por Bolivia ante dicho tribunal, afectaría el interés nacional, al estar referida a las relaciones internacionales de Chile, de forma que se reconoce el deber de proteger sus prerrogativas y exclusividad. En consecuencia, deniega la información en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia. 3) AMPARO: El 6 de abril de 2018, don Miguel Caniuqueo Cabrera dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que se otorgó respuesta parcial, denegando parte de lo requerido por afectar el interés nacional. 4) SUBSANACIÓN DEL AMPARO: Mediante Oficio N° E2405, de 20 de abril de 2018, solicitó al reclamante subsanar su amparo, aclarando el fundamento del mismo. El solicitante, a través de correo electrónico de fecha 27 de abril de 2018 señaló, en síntesis, que solicita acceso a: a) Honorarios de los profesionales externos (o que no tienen contrato como funcionarios públicos de planta) contratados para defender a Chile ante el Tribunal de la Haya. b) Detalle de los honorarios y viáticos en los cuales incurrieron la totalidad de defensores y autoridades que participaron en dicho juicio. 5) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo a la Sra. Directora Nacional de Fronteras y Límites del Estado mediante Oficio N° E2821 de 6 de mayo de 2018: Dicha autoridad presentó sus descargos y observaciones mediante Oficio N° 696 de 18 de mayo de 2018, señalando, en síntesis que: a) Literal e): i. El reclamante ha pedido, no sólo el monto de los viáticos involucrados de todos a quienes se menciona genéricamente (abogados y asesores, nacionales y extranjeros contratados, parlamentarios y profesionales), sino también el detalle de los montos asignados a cada cual. ii. En dicho contexto se le informó en su oportunidad que la información sobre viáticos no se encontraba sistematizada en la forma en que había sido solicitada, y que realizar el desglose de la misma implicaría tener que revisar un elevado número de actos administrativos y sus antecedentes, que dicen relación con todas las comisiones de servicios autorizadas. iii. Es así como, partiendo de la base que el solicitante pide información de todo el proceso relativo a la demanda Bolivia con Chile, es decir, desde el año 2013 a la fecha, y considerando -adicionalmente- que dicha información se encuentra en formato papel hasta el 2017, el sistematizar la información requerida obligaría a un funcionario de ese Servicio a abocarse exclusivamente a esta tarea (considerando que deberá revisarse carpeta por carpeta y resolución por resolución, al menos desde hace cinco años), lo cual objetivamente afectaría el cumplimiento de sus labores habituales. iv. En efecto, el pago de viáticos en DIFROL está dentro del ámbito de actividades de la Unidad de Recursos Humanos, constituida sólo por 3 profesionales, los cuales deben cumplir -entre otras tareas- con todo lo referido con la implementación del Sistema de Capacitación, de Evaluación del Desempeño, de Higiene y Seguridad, del Instructivo Presidencial de Buenas Prácticas Laborales, de las planillas que deben ser remitidas a la Dirección de Presupuesto, de la gestión de la vida funcionaria (licencias médicas, feriados, permisos, cometidos funcionarios, etc.). v. En cuanto al formato en que se encuentra la información solicitada sólo a partir del año 2018 está sistematizada en formato Excel y, por ello acompaña a este Consejo una planilla con la identificación de las personas y el viático recibido con motivo de la realización de los alegatos orales en marzo de 2018. Hace presente que dicha planilla no incluye a los parlamentarios debido a que ese servicio no les ha pagado viáticos ni está facultado para ello. b) Literal f): i. En la respuesta se entregó información de los honorarios de los funcionarios vinculados al Ministerio de Relaciones Exteriores conforme a lo previsto en el artículo 15 de la Ley de Transparencia. ii. Respecto de los honorarios percibidos por los profesionales extranjeros estima que su entrega afectaría el interés nacional. iii. Efectúa diversas citas de la sentencia Rol N° 13.510 de 2013 de la Corte Suprema sobre la materia y concluye que la referencia a privilegios del artículo 42.3 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La Haya debe entenderse comprendiendo "... el privilegio de la relación cliente-abogado relativa al carácter secreto de sus comunicaciones". iv. Y en este aspecto, es claro que "... los abogados en la relación con su cliente tienen el deber ético de mantener el secreto profesional, asegurándose su inviolabilidad mediante sanción penal...". v. A estos efectos, cabe tener presente que el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia es parte integrante de la Carta de las Naciones Unidas, firmada el 26 de junio de 1945 en San Francisco, la cual fuera firmada por Chile al terminar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, y que en el orden interno fuera promulgada por la Ley N° 8.402, publicada en el Diario Oficial de fecha 3 de enero de 1946. vi. En consecuencia, los honorarios de los profesionales extranjeros contratados para la defensa de Chile ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya, a propósito de la demanda interpuesta por Bolivia en contra de Chile en 2013, tienen carácter reservado, por disposición de la propia normativa que rige a la Corte Internacional de Justicia, estimándose que su publicidad afectaría el interés nacional, vulnerando principios esenciales que rigen las relaciones internacionales, tales como el respeto irrestricto al derecho internacional y a sus instituciones. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo se funda en la denegación de la información solicitada en los literales e) y f) de la solicitud. 2) Que, en cuanto al literal e) -"Monto de viáticos involucrados, individualizando los montos asignados"- el órgano reclamado invocó la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia. Conforme a dicho precepto se podrá denegar el acceso a la información cuando su comunicación afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente, tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes, o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. Al respecto, el Reglamento de la citada Ley, al precisar los supuestos de dicha causal, señala en su artículo 7° N° 1, literal c), inciso tercero, que "se considerará que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando sus satisfacción requiera por parte de estos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo o un alejamiento de sus funciones habituales". 3) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados. 4) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, a juicio de este Consejo, éste ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado. 5) Que, a juicio de este Consejo, las dificultades alegadas por el órgano reclamado no permiten dar por configurada la distracción indebida que se ha invocado como supuesto de la causal de reserva. Al efecto, cabe consignar que la materia a que se refiere la solicitud en examen -"Monto de viáticos involucrados, individualizando los montos asignados"- se encuentra vinculada a un asunto específico como es la defensa de Chile ante el tribunal de la Haya de modo que no resulta atendible lo sostenido por la reclamada en orden a que la entrega de la información implique la búsqueda de lo solicitado en cada una de las comisiones de servicios autorizadas en el período a que se refiere la solicitud. 6) Que, en virtud de lo expuesto precedentemente, este Consejo estima que órgano reclamado no ha acreditado la concurrencia de la causal de reserva del articulo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, razón por la que se acogerá el presente amparo respecto de lo requerido en el literal e), estos es, el monto de viáticos involucrados, individualizando los montos asignados por la Dirección Nacional de Fronteras y Limites en los cometidos referidos a la defensa de Chile en la materia consultada y se requerirá su entrega al solicitante. 7) Que, enseguida, en lo que atañe a la información denegada respecto del literal f) -Remuneración de los profesionales extranjeros contratados para la defensa de Chile individualizando sus honorarios- la Dirección Nacional de Fronteras y Limites invocó la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia citando al efecto Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La Haya y la sentencia de la Excma. Corte Suprema que indica. 8) Que, previo a entrar al fondo de la mencionada causal, debe rechazarse lo señalado por el órgano reclamado en orden a que privativamente le correspondería determinar la concurrencia de la hipótesis de secreto relativa al interés nacional toda vez que, radicado ante este Consejo el conocimiento de un amparo, el artículo 33, letra b), de la Ley de Transparencia encarga a este órgano resolver fundadamente tales reclamaciones. Siendo así, en esta etapa del procedimiento corresponde al Consejo para la Transparencia ponderar si concurren las causales de secreto o reserva para denegar la información que dicha preceptiva contempla, teniendo por cierto a la vista las alegaciones de las partes. 9) Que, de acuerdo con la causal de reserva prevista en el artículo 21 N°4 de la Ley de Transparencia, se podrá denegar total o parcialmente la información requerida "cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el interés nacional, en especial si se refieren a...( ) las relaciones internacionales del país"; debiéndose agregar que su artículo 22, letra d), dispone que el carácter de secreto o reservado será indefinido tratándose de los actos y documentos cuyo conocimiento o difusión puedan afectar "la defensa internacional de los derechos de Chile". 10) Que, de conformidad al texto expreso del artículo 21 de la Ley de Transparencia, para verificar la procedencia de la causal invocada, es menester determinar la afectación del interés jurídico protegido por ella. Según ha sostenido este Consejo, para ello debe concurrir una expectativa razonable de dañarlo o afectarlo negativamente en alguna magnitud y con alguna especificidad que habrá de ser determinada, daño que no cabe presumir, sino que debe ser acreditado por los órganos administrativos (aplica criterio de decisiones de amparos Roles A1-09, A39-09 y A45-09). Siguiendo lo señalado por este Consejo, en la decisión del amparo rol C440-09, la invocación de esta causal de reserva por parte de la DIFROL debe conducir a evaluar si el hecho de hacer pública la información controvertida podría afectar la política exterior de Chile, vulnerando los principios esenciales que rigen las relaciones internacionales, tales como el respeto irrestricto al derecho internacional y a sus instituciones, o hacer vulnerable la defensa del país ante la Corte Internacional de Justicia o, en general, dañar la defensa internacional de los derechos de Chile en tal litigio, y, de esta manera, el interés nacional. 11) Que, el monto de los honorarios percibidos por los profesionales extranjeros que han intervenido en la defensa de Chile ante el tribunal de la Haya a propósito de la demanda interpuesta por el gobierno boliviano es un antecedente que forma parte de los respectivos contratos suscritos por el gobierno de Chile con dichos profesionales y que solo es conocido por las partes que han celebrados dichos acuerdos de voluntades. Además, el mencionado dato no es un antecedente que generalmente sea divulgado por los intervinientes en tales litigios y, en lo que atañe al contradictor de Chile, tampoco consta que lo haya hecho público. En consecuencia, dar a conocer el anotado monto podría situar a Chile en una situación de desventaja ante su contraparte y, asimismo frente a eventuales futuros contradictores afectando de ese modo la adecuada defensa del interés nacional. Asimismo, la entrega de dicha información sin la aquiescencia de los profesionales de que se trata podría igualmente generar una afectación al bien jurídico en análisis al inhibir a otros asesores a prestar servicios a Chile en futuros litigios de conocerse el monto de sus honorarios. 12) Que, a la fecha de la solicitud así como de los descargos se mantiene pendiente el litigio ante la Corte Internacional de La Haya en que inciden los honorarios consultados y, por tanto, la entrega de la información solicitada constituye un riesgo presente o probable, y con suficiente especificidad al interés nacional razón por la que se rechazará en esta parte el presente amparo en virtud de la causal de reserva del artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Miguel Caniuqueo Cabrera, en contra de la Dirección Nacional de Fronteras y Limites (DIFROL), en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir a la Sra. Directora Nacional de Fronteras y Límites: a) Hacer entrega al reclamante de la siguiente información sobre el monto de viáticos involucrados, individualizando los montos asignados por la Dirección Nacional de Fronteras y Limites en los cometidos referidos a la defensa de Chile ante el tribunal de la Haya a propósito de la demanda interpuesta por el gobierno boliviano. b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma. III. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente notificar la presente decisión a don Miguel Caniuqueo Cabrera, y al Sra. Directora Nacional de Fronteras y Límites. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.