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DECISIÓN AMPARO ROL C2668-18</p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Educación</p>
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Requirente: Katia Andrea Bacchi Eidelstein</p>
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Ingreso Consejo: 15.06.2018</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge el amparo en contra de la Subsecretaría de Educación, respecto de la cantidad de menores de edad que rindieron exámenes libres en los años 2016 y 2017, divididos por cursos rendidos, desde 1° básico a 4° medio.</p>
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Lo anterior, atendida la naturaleza de la información pedida y el evidente interés público que reviste, cuya publicidad, a juicio de este Consejo, constituye un elemento esencial para el control social y para la elaboración de políticas públicas a nivel país en materias educativas, por lo que no se configura la distracción indebida de las funciones del órgano.</p>
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Se recomienda a la Subsecretaría adecuar el sistema de gestión documental sobre estas materias, para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder, especialmente en lo relativo a materias de su competencia.</p>
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En sesión ordinaria N° 941 del Consejo Directivo, celebrada el 13 de noviembre de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2668-18.</p>
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VISTOS:</p>
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Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Que el 11 de abril de 2018, doña Katia Andrea Bacchi Eidelstein solicitó a la Subsecretaría de Educación "la cantidad de menores de edad que rindieron exámenes libres en los años 2016 y 2017, divididos por cursos rendidos, desde 1° básico a 4° medio (...)".</p>
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2) RESPUESTA: Mediante Resolución Exenta N° 2453, de 25 de mayo de 2018, el órgano informa que cuenta con la información de las autorizaciones que se realizaron para rendir los exámenes, pudiendo no encontrarse completa ya que faltarían los antecedentes correspondientes al ingreso manual de solicitudes, las cuales se encuentran en poder de la Unidad de Registro Curricular de cada región y no completamente digitalizadas, por lo explicado anteriormente.</p>
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En tal sentido, teniendo en consideración lo expuesto por dicha Unidad, del total de menores que se inscribieron para rendir examen de validación de estudios entre los años 2016 y 2017 (27.524), el 30% cuenta con su certificado disponible en línea. Es decir, quedan 19.203 casos para los cuales la información está aun exclusivamente en acta física.</p>
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Así, si se calcula 15 minutos para solicitar y cargar en base de datos cada uno de los certificados correspondientes, da un total de 4.801 horas de trabajo y 600 días hábiles. Si se pusiera a 2 personas a trabajar se requeriría cerca de un año para responder esta solicitud.</p>
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Deniega la entrega de la información relativa al número de las personas que rindieron exámenes libres en Chile, porque la obtención de la información en los términos requeridos, implica una distracción indebida de funciones del órgano en los términos del artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia.</p>
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Finalmente, no obstante lo expuesto, en virtud de los principios de publicidad y máxima divulgación, informa las cifras registradas de menores autorizados a rendir examen de validación de estudios desde el año 2016 a 2017, el total de menores con certificado cargado en la base de datos, y el número de menores autorizados para rendir validación de estudios con certificado cargado por año y curso.</p>
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3) AMPARO: El 15 de junio de 2018, doña Katia Andrea Bacchi Eidelstein dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que la respuesta otorgada es incompleta o parcial.</p>
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4) SUBSANACIÓN: Atendido que, tras revisión de los antecedentes adjuntos al amparo, no fue posible corroborar los datos de ingreso de la solicitud efectuada, ni consta la fecha en que la respuesta que acompaña le fue notificada, mediante Oficio N° E4627, de 5 de julio de 2018, esta Corporación solicitó a la reclamante subsanar su amparo, en orden a (1°) adjuntar copia íntegra de su solicitud de acceso a la información, con su respectivo timbre o comprobante de ingreso ante el órgano reclamado; y, (2°) atendido el fundamento de la reclamación, acompañar copia íntegra de la respuesta entregada por el órgano recurrido, junto con los antecedentes que acrediten la fecha en que le fue notificada. Por correo de 12 de julio de 2018 la reclamante acompañó los antecedentes requeridos, por lo que se tuvo por subsanado el presente amparo.</p>
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5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Subsecretario de Educación, mediante Oficio N° E4984, de 18 de julio de 2018. Se solicitó especialmente que al formular sus descargos: (1°) Se refiera a la ubicación material de la información solicitada, acreditando la ubicación geográfica de la misma y señale las razones por las cuales resulta difícil reunirla y/o acceder a las dependencias donde se encontraría; (2°) se refiera al volumen de la información solicitada, la cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a recopilar la información requerida.</p>
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Mediante ORD. N° 2.763, de 2 de agosto de 2018, el órgano presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que:</p>
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a) El órgano cuenta con la información de las autorizaciones que se verificaron para rendir dichos exámenes, pudiendo no encontrarse completa, ya que faltarían los antecedentes correspondientes al ingreso manual de este tipo de solicitudes, los que se encuentran físicamente en la Unidad de Registro Curricular de cada región del país, no encontrándose dichos antecedentes ni centralizados ni digitalizados en su integridad para efectos del pretendido acceso.</p>
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b) Teniendo en consideración que, según lo informado a la reclamante, del total de 27.524 (veintisiete mil quinientos veinticuatro) estudiantes que se inscribieron para rendir examen de validación de estudios entre los años 2016 y 2017, el 30% cuenta con su certificado disponible de forma virtual para su extracción digital. Es decir, dicha información en los términos pretendidos por la requirente, no existe dado que estos insumos no se encuentran centralizados (factor geográfico) ni digitalizados (factor tecnológico) en su totalidad, restando 19.203 (diecinueve mil doscientos tres) casos en los cuales la información peticionada se encuentra almacenada sólo en actas físicas, haciendo gravoso y/o desproporcionado el levantamiento de esta información.</p>
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c) Así, para el caso en concreto, de una sencilla operación aritmética, calculándose 15 minutos para solicitar y cargar una base de datos cada uno de los certificados correspondientes, resultaría un producto total de 4.801 (cuatro mil ochocientos uno) horas de trabajo, lo que es equivalente a 600 (seiscientos) días hábiles destinados para tal objeto. A su vez, en este sentido, de asignarse hipotéticamente a 2 funcionarios para trabajar exclusivamente en la consecución de este fin, se requeriría cerca de un año de trabajo para responder a esta solicitud (o sea, 365 días).</p>
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d) La ejecución, desarrollo y culminación de dicha tarea funcionaria, para esta situación en particular, obstruiría no tan sólo, la realización de otras solicitudes de acceso a la información pública, sino además respecto a diversas tareas que los funcionarios en comento deban cumplir, suponiendo que ellos no necesariamente dedican sus labores a responder solicitudes de esta índole de manera exclusiva, sino que además deben atender distintos tipos de requerimientos, complicando así los estándares de eficiencia y eficacia de la Administración Pública, en orden a resguardar el debido funcionamiento del aparato estatal; al tenor de lo señalado en el artículo 3° de la Ley N° 18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado.</p>
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e) Indica que "la cantidad de menores de edad que rindieron exámenes libres en los años 2016 y 2017", no existe en los términos pretendidos por la requirente. De esta forma, el órgano dentro de la esfera de sus competencias, en su oportunidad accedió a entregar los antecedentes concernientes a los registros generales, correspondientes al número de las personas habilitadas para rendir exámenes libres, separadas por curso y año.</p>
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6) GESTIÓN OFICIOSA: Con fecha 26 de octubre de 2018, esta Corporación requirió al órgano lo siguiente: a) precisar qué parte de la información es aquella que no existe en los términos requeridos, y cuya sistematización o procesamiento -en los términos en que fue pedida- provocaría distracción indebida; y, b) explicar las razones por las que sólo el 30% de la información se encontraría centralizada y disponible con certificado virtual para extracción digital, y el 70% se encontraría almacenado sólo en actas físicas.</p>
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Por correo de 30 de octubre de 2018, el órgano informó lo siguiente:</p>
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a) El proceso de Validación de Estudios de menores consta de 3 etapas: Inscripción, examinación y certificación. La inscripción es responsabilidad del Ministerio de Educación y se realiza en todas las oficinas Ayuda Mineduc del país (Secretaría Regional Ministerial de Educación y Departamento Provincial de Educación). En esta etapa se utiliza una aplicación web (SNEC) que permite inscribir y autorizar a un menor para rendir exámenes de Validación de Estudios en un curso o cursos determinados, según la documentación presentada y de acuerdo a la normativa vigente. En dicha autorización se le indica al menor el establecimiento en el cual deberá rendir las pruebas.</p>
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b) Para la segunda etapa, el menor con su apoderado se deben acercar al establecimiento designado para que éste les entregue el temario de los exámenes a rendir y les indique la fecha de rendición. Es importante aclarar que no existe, en el caso de los menores, pruebas estandarizadas a nivel nacional, ni tampoco un calendario de examinación unificado, sólo se establecen fechas tope. En esta etapa no todos los que se inscribieron se presentan a rendir las pruebas, información que no está sistematizada, ya que la lleva cada establecimiento.</p>
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c) En la tercera etapa, de certificación, el colegio es responsable de entregar un certificado de estudios al menor y de enviar las actas de notas de los menores que efectivamente rindieron exámenes al Mineduc. Estas actas, en papel, llegan primero al Departamento Provincial de Educación, donde son revisadas y visadas, para luego enviar una copia a Registro Curricular de la Secreduc. Las actas son incorporadas al archivo y los certificados van siendo cargados en el sistema informático, en la medida que van siendo solicitados por los interesados.</p>
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d) En síntesis, solo para la primera etapa se cuenta con información sistematizada, ya que existe una aplicación web que así lo permite. Respecto de las 2 últimas etapas, el proceso sigue siendo manual y en papel, por lo cual la información existente está solo en papel.</p>
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e) En la Validación de Estudios de menores solo hay actas de notas en papel, no se han implementado las actas digitales, como sí existen en la educación regular. Por otra parte, los Registros Curriculares regionales, encargados de gestionar las solicitudes de certificados que no se encuentran disponibles en línea, cuentan con recursos humanos limitados y trabajan contra demanda. Es decir, una vez que el interesado realiza una solicitud de certificado, ya sea en forma presencial o telefónica, se buscan sus antecedentes en el archivo y se carga el certificado.</p>
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f) Sólo se encuentra cargada la información del 30% de los inscritos, por dos motivos centrales: porque no todos los menores que se inscriben se presentan a los exámenes y porque el primer responsable de entregar el certificado es el establecimiento, y el Mineduc solo los carga en base de datos si el interesado lo solicita.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el fundamento del presente amparo corresponde a la denegación parcial de acceso a la información requerida, por configurarse la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima que no concurren en la especie, como se explicará más adelante.</p>
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3) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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4) Que, a fin de ponderar en concreto la causal de reserva expuesta, resulta procedente atender -especialmente- a la naturaleza y origen de la información solicitada. En efecto, se debe indicar que, según lo prescrito en el Decreto Exento N° 2.272, de 2007, del Ministerio de Educación, que Aprueba procedimientos para el reconocimiento de estudios de enseñanza básica y enseñanza media humanístico-científica y técnico-profesional y de modalidad educación de adultos y de educación especial, la validación de estudios "Es el proceso en virtud del cual se otorga la certificación de estudios de un determinado curso o nivel a personas que, habiéndolo solicitado, aprueben la rendición de exámenes de conocimientos o de aplicación práctica de una especialidad como culminación de una tutoría, o como resultado del término de un proceso de evaluación formativa, según corresponda a la metodología de validación aplicada" (artículo 2° literal b). Sobre la competencia del órgano respecto de la materia específica que fuere requerida, se hace presente que "Será competente para conocer y resolver, en el ámbito de su competencia, de las solicitudes de certificaciones de estudios y de las regularizaciones de situaciones escolares pendientes de que trata este decreto el Jefe Provincial de Educación respectivo, o el Jefe de la División de Educación General del Ministerio de Educación (...)" (artículo 3°). Respecto del procedimiento del examen de validación propiamente tal, conforme el artículo 10° bis, corresponde a los establecimientos designados como entidades examinadoras -en lo que interesa al presenta amparo- lo siguiente: "b) Aplicada la examinación, suscribir el acta de registro de calificaciones, evaluación y promoción escolar (...); d) Verificar que el acta de registro de calificaciones y promoción de alumnos o alumnas esté completa y remitirla en triplicado a la Secretaría Regional Ministerial de Educación correspondiente (...)". Adicionalmente, se debe hacer presente que "El Ministerio de Educación, a través de la Secretaría Regional Ministerial de Educación respectiva, otorgará la Licencia de Educación Media a todos los alumnos o alumnas que hubieren obtenido promoción definitiva en todos los cursos correspondientes a este nivel. // Asimismo, corresponderá al Ministerio de Educación otorgar las certificaciones de estudio alcanzadas en virtud de los otros procesos de reconocimiento de estudios establecidos en este decreto" (artículo 34). Finalmente, conforme lo dispuesto en la Ley N° 18.956, de 1990, que Reestructura el Ministerio de Educación Pública, corresponderá al Ministerio, conforme su artículo 2° bis: "g) Desarrollar estadísticas, indicadores y estudios del sistema educativo, en el ámbito de su competencia, y poner a disposición del público la información que con motivo del ejercicio de sus funciones recopile. Esta información será pública y de libre acceso para todo el que tenga interés en consultarla. Los resguardos de confidencialidad de los resultados individuales se garantizarán de conformidad a la ley".</p>
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5) Que, la reclamada se ha pronunciado respecto del volumen y formato en que se encontraría la información que fue denegada parcialmente por el órgano reclamado. Así, respecto del volumen informa que la información que fuere denegada -de acuerdo a la causal- asciende de 19.203 casos, en los cuales la información requerida se encuentra almacenada en actas físicas (formato papel), no digitalizadas, ni tampoco centralizadas, sino que materialmente éstas debieren obrar al menos en las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación de todo el país. Asimismo, se hace presente que la información se encuentra acotada a los años 2016 y 2017.</p>
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6) Que, en atención al marco normativo descrito, que establece la competencia específica y directa que corresponde al Ministerio reclamado respecto de estas materias, además de la naturaleza esencialmente pública de la información solicitada, que se vincula con el ejercicio de las competencias del organismo respecto de solicitudes de certificaciones de estudios y de las regularizaciones de situaciones escolares pendientes, a juicio de esta Corporación, no resultan plausibles las alegaciones sobre distracción indebida referidas a la falta de una adecuada sistematización de la información que contiene los datos requeridos por la solicitante de amparo. En efecto, este Consejo estima que, contar con la información desagregada o sistematizada de la forma que fue requerida da cuenta de una debida diligencia del órgano. Asimismo, cabe hacer presente que, a diferencia de lo expuesto por la reclamada, el hecho de mantener sistematizada la información requerida, más que provocar una distracción indebida de las funciones del órgano es de aquellas actividades que -precisamente- permiten rendir cuenta del correcto ejercicio de sus funciones públicas, cuestión que posibilita una adecuada toma de decisiones por parte de la Autoridad al momento de diseñar y medir el impacto real de la política pública en materia de educación pública.</p>
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7) Que, conforme lo razonado precedentemente, dada la naturaleza de la información requerida, la cual, a juicio de este Consejo, debiera encontrarse permanentemente a disposición del público, por el evidente interés que reviste y por corresponder a datos estadísticos que se enmarcan dentro de las competencias que la ley le otorga a esta Secretaría de Estado, relativos a un período de tiempo reciente (2016 y 2017), como asimismo, por constituir un elemento esencial para el control social y la elaboración de diagnóstico de necesidades que permitan una adecuada planificación para la toma de decisiones en las políticas públicas del país en materias educacionales, no se hará lugar a las alegaciones de hecho sobre distracción indebida de la reclamada y no se tendrá por acreditada la causal de reserva invocada, motivo por el que se acogerá el presente amparo y se ordenará la entrega de la información requerida en lo resolutivo del presente acuerdo. Con todo, se concederá al órgano requerido un plazo prudencial para el cumplimiento del presente acuerdo.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por doña Katia Andrea Bacchi Eidelstein, de 15 de junio de 2018, en contra de la Subsecretaría de Educación, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Subsecretario de Educación:</p>
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a) Informar a la reclamante la cantidad total de menores de edad que rindieron exámenes libres en los años 2016 y 2017, divididos por cursos rendidos, desde 1° básico a 4° medio.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 30 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Recomendar al Sr. Subsecretario de Educación adoptar las medidas tendientes a ajustar sus sistemas informáticos y especialmente, adecuar el sistema de gestión documental sobre estas materias, para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder, especialmente en lo relativo a materias de su competencia.</p>
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IV. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Katia Andrea Bacchi Eidelstein y al Sr. Subsecretario de Educación.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.</p>
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