Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C2779-18

Reclamante:	JUAN IGNACIO LAGOS CONTARDO
Reclamado:	SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTES
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Subsecretaría de Transportes, fundado en que dio respuesta negativa a una solicitud de información referente a la "copia de la presentación y documentos entregados por consorcio que solicitó concesión administrativa para proyecto tren Santiago a Valparaíso. Me interesa especialmente el trazado propuesto por el mismo." El Consejo rechaza el amparo, por configurarse la causal de reserva del artículo 21 N°1 letra b de la Ley de transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	9/28/2018
Consejeros:	-Marcelo Drago Aguirre -Gloria Alejandra de la Fuente González
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:
Jurisprudencia a:	C85-19 C4097-21 C8379-21
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de acceso a la información >> Plazo del procedimiento >> Otros
Descriptores analíticos:	Transporte

DECISIÓN AMPARO ROL C2779-18 Entidad pública: Subsecretaría de Transportes Requirente: Juan Ignacio Lagos Contardo Ingreso Consejo: 21.06.2018 RESUMEN Se rechaza el amparo deducido en contra de la Subsecretaría de Transportes, referido a copia de la presentación y documentos entregados por el consorcio que solicitó concesión administrativa para el proyecto tren Santiago a Valparaíso, por tratarse de antecedentes previos a la adopción de una resolución sobre la factibilidad normativa y técnica del referido servicio de transporte ferroviario cuya entrega puede afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado. En sesión ordinaria N° 930 del Consejo Directivo, celebrada el 26 de septiembre de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2779-18. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 7 de mayo de 2018, don Juan Ignacio Lagos Contardo requirió a la Subsecretaría de Transportes "copia de la presentación y documentos entregados por consorcio que solicitó concesión administrativa para proyecto tren Santiago a Valparaíso. Me interesa especialmente el trazado propuesto por el mismo." 2) RESPUESTA: La Subsecretaría de Transportes respondió a dicho requerimiento de información mediante resolución exenta N° 34, de fecha 05 de junio de 2018, señalando, en síntesis, que se deniega la información pedida por concurrir la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia. En este sentido, señala que de acuerdo al artículo 1° de la ley 18.059, de 1981, se le asigna al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones el carácter de Organismo Rector Nacional en materia de tránsito, y en tal calidad le corresponde, entre otras funciones, proponer las políticas, planes y programas relativos al transporte público, así como estudiar y proponer las normas legales y reglamentarias necesarias para llevar a cabo una adecuada política de tránsito público. A continuación señala, que el artículo 2° de la misma ley, prescribe que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, debe coordinar la acción de las diversas autoridades en materia de tránsito y fiscalizar la adopción de las resoluciones y medidas administrativas que ellas dicten en estas materias. A su vez, la Ley 18.696 de 1988, faculta a dicha Secretaría de Estado, a establecer condiciones y dictar la normativa sobre funcionamiento de los servicios de transporte y utilización de vías, y conforme a ello, dictar la reglamentación pertinente. Agrega, que en el marco normativo descrito, se encuentra estudiando la factibilidad de la implementación de un servicio de tren que realice el tramo Santiago - Valparaíso, proceso en el cual se recibió la presentación de la empresa TVS SpA. Esta presentación, entre otros documentos y antecedentes, servirá de base para la adopción de medidas por parte de la Subsecretaría, tendientes a definir diversas características del servicio señalado, tales como, el trazado por el cual se fijaría la ruta. Atendido lo anterior, sostiene que la presentación realizada por la empresa TVS SpA constituye uno de los antecedentes que servirá de fundamento directo para la adopción de una resolución o medida específica en el ámbito de competencia de este organismo, en el marco de la implementación de un nuevo servicio de transporte. Luego, teniendo en cuenta el marco normativo señalado, expresa que el conocimiento prematuro de los documentos asociados a la solicitud de concesión del proyecto Tren Val paraíso-Santiago, presentados por la empresa señalada, puede poner en riesgo las definiciones de política pública que en ese aspecto se adopten, además de generar en la ciudadanía, expectativas respecto a los lugares por donde se establecerá el trazado y otras características del servicio, que no serán las definitivas. Por consiguiente, estima que la información solicitada constituye un antecedente que servirá de fundamento para la adopción de las medidas o políticas públicas referidas, las que se enmarcan dentro de las facultades que le han sido asignadas por ley al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, requiriendo para estos efectos, contar de manera previa con todos los antecedentes técnicos y legales necesarios para evaluar y ponderar las diversas alternativas existentes, y su divulgación previa implicaría inmiscuirse en el ámbito de decisión del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, afectando de manera evidente el privilegio deliberativo del mismo. 3) AMPARO: El 21 de junio de 2018, don Juan Ignacio Lagos Contardo dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Subsecretaría de Transportes, fundado en que recibió respuesta negativa a su solicitud de información. Agrega, que no se opone al trazado en su terreno por donde eventualmente el tren en cuestión, pero que sus decisiones de inversión requieren la confirmación de dicha circunstancia. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo, confiriendo traslado al Sr. Subsecretario de Transportes, mediante oficio N° E4850, de fecha 21 de junio de 2018. Se solicitó expresamente al órgano: se refiera, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; señale cómo la entrega de la información reclamada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, precisando en qué medida lo solicitado serviría de antecedente para la adopción de una medida o política futura; detallando las implicancias de dicha medida, y explicando las características particulares de lo solicitado que, a juicio del órgano que usted representa, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación; e, informe el estado del proceso sobre el que recae la información denegada y fecha aproximada del término del mismo. El órgano reclamado, a través de oficio GS N° 5067, de fecha 25 de julio de 2018, presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis, que tal como informó en su respuesta al solicitante, se denegó la información pedida por concurrir la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia. Sobre el particular, reiteró las facultades que le confieren las leyes N° 18.059 y N° 18.696, en materia de tránsito y transportes. En consideración a dicho marco normativo, señala que se estimó que el pronunciamiento sobre la implementación de un nuevo medio de transporte, como sería un servicio de tren que realice el tramo Santiago - Valparaíso, se enmarcaba dentro de las facultades que le han sido asignadas por Ley al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, requiriendo para estos efectos, contar de manera previa con todos los antecedentes necesarios para evaluar y ponderar las diversas alternativas existentes sobre la materia. En este sentido, la información solicitada, servirá de base para la adopción de medidas por parte de esta Subsecretaría, tendientes a definir en primer lugar, el marco normativo aplicable a dicho proyecto. En efecto, si bien el consorcio TVS presentó el proyecto ante el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones para que fuera analizado a la luz de las normas sectoriales, específicamente del Decreto N° 1157, de 1931, del Ministerio de Fomento, que fija el texto definitivo de la Ley de Ferrocarriles -y que implicaría la asignación directa de la concesión al titular del proyecto-, lo cierto es que también en este análisis pueden tener cabida las normas del Decreto N° 900, de 1996, del Ministerio de Obras Públicas, que Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del DFL MOP N° 164, de 1991, Ley de Concesiones de Obras Públicas, en cuyo caso, sería el Ministerio de Obras Públicas (MOP), quien lleve adelante el estudio y determine finalmente la viabilidad del proyecto y en definitiva su forma de asignación, en este último caso, licitación, en la que podrían participar otros interesados. En ese contexto expresa que la divulgación preliminar del proyecto -el que además contiene un examen jurídico respecto de las normas que se deberían aplicar-, supondría afectar el trabajo de la Subsecretaría y del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en su análisis, pudiéndole restar margen de discrecionalidad en la toma de sus decisiones sobre este tema, ante la presión de otros consorcios o grupos de interés con intención de participar en este tipo de proyectos. Agrega, que una vez que se haya efectuado este análisis y determinado el marco normativo aplicable, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones directamente, o en colaboración con el MOP, podría revisar la viabilidad del proyecto en cuestión y el eventual impacto que su implementación podría tener en los otros medios de transportes, tales como buses interurbanos o rurales, esto, en atención a las diversas características del servicio señalado, tales como, el trazado por el cual se fijaría la ruta, constituyendo un antecedente técnico previo, que servirá de fundamento directo o de base para la adopción de una resolución, medida o política específica a implementar en la ciudad de Valparaíso, dentro del ámbito de las competencias del señalado Ministerio. A su vez, precisa que la presentación entregada al Ministerio por el consorcio referido, -tal como lo señaló el requirente en su solicitud- contiene un trazado "eventual", sin que se encuentre determinado aún el definitivo, el que deberá ser estudiado. En este contexto, la comunicación anticipada del trazado podría generar expectativas en la población y eventuales exigencias y presiones hacia la autoridad en la adopción de sus decisiones finales sobre estos aspectos, afectando de esta manera el ámbito de discrecionalidad en la toma de decisiones que le cabe al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en esta materia; asimismo, se estima que el conocimiento prematuro de estos antecedentes podría incentivar una eventual especulación inmobiliaria, lo que de manera evidente puede afectar la ejecución futura del proyecto y las definiciones sobre el mismo. En este mismo sentido, expresa que se debe tener presente que el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, exige adoptar los resguardos necesarios para evitar que información sensible sea divulgada de manera incompleta a la ciudadanía. Así, dar a conocer un proyecto en su primera etapa de análisis o antecedentes parciales del mismo, sin la resolución definitiva respecto de la implementación y diseño del mismo implicaría una falta grave en los deberes del Ministerio, incentivando los efectos negativos referidos precedentemente. Por consiguiente, sostiene que la divulgación de la documentación solicitada, de manera previa a la adopción una medida o política futura, implica inmiscuirse en el ámbito de decisión del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, afectando de manera evidente el principio deliberativo del mismo. Así, señala que el proyecto en cuestión constituye el antecedente previo, directo y esencial a una decisión, medida o política a adoptar por esta autoridad, en este caso, la determinación del marco normativo a aplicar a dicho proyecto, y posteriormente la viabilidad del mismo y sus características; decisión que se estima - al menos respecto al marco normativo- pueda quedar resuelta en el futuro próximo. Asimismo, dar a conocer un proyecto preliminar, cuyos impactos aún no están determinados ni estudiados, afecta directamente el privilegio deliberativo y el margen de discrecionalidad de esta autoridad en la adopción de sus decisiones, al verse expuesta a presiones de grupos de personas o de interés, afectando finalmente las funciones que por Ley le corresponden al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Finalmente, expresa que el impacto en la ciudadanía, en caso de adoptarse una medida de esta envergadura, que tiene la potencialidad de modificar la forma de desplazamiento de una parte importante de la población de Santiago y Valparaíso, y de cambiar la matriz de viajes entre dichas ciudades, así como de afectar a las actividades económicas asociadas, demandan de parte de las Autoridades un espacio de análisis y estudio que permita un proceso deliberativo lo más autónomo posible y libre de presiones externas, lo que se estima se cumple con la reserva de dicho proyecto, sin perjuicio que una vez adoptada la decisión, esos antecedentes sean públicos. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo tiene por objeto la entrega de copia de la presentación y documentos proporcionados por el consorcio que solicitó concesión administrativa para proyecto tren Santiago a Valparaíso, particularmente el trazado del mismo, información que fue denegada por la Subsecretaría de Transportes fundado en la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia. 2) Que, a modo de contexto, cabe tener presente el artículo 1 de la ley N° 18.059, le asigna al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones el carácter de organismo rector nacional en materia de tránsito, y en tal calidad le corresponde entre otras funciones proponer las políticas, planes y programas relativas al transporte público, así como estudiar y proponer las normas legales y reglamentarias necesarias para llevar a cabo una adecuada política de transporte público. Agregó, que el artículo 2° de la citada ley, prescribe dicho Ministerio debe coordinar la acción de las diversas autoridades en materia de tránsito y fiscalizar la adopción de las resoluciones y medidas administrativas que ellas dicten en estas materias, señalando además que, en virtud de la ley N° 18.696, faculta a dicho Ministerio para establecer condiciones y dictar la normativa sobre funcionamiento de los servicio de transporte y utilización de vías, y con forma a ello dictar la reglamentación pertinente. 3) Que, conforme a lo dispuesto en los artículos 5 y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquélla que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquélla contenida en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, salvo que concurra a su respecto, alguna de las causales de reserva establecidas en la Constitución o en la ley. Por lo anterior, corresponde a este Consejo pronunciarse en el contexto del procedimiento de acceso a la información pública, acerca del fundamento y procedencia de la causal de reserva invocada por el órgano reclamado en esta parte. 4) Que, como se indicó, respecto de la información solicitada, el órgano reclamado invocó la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, norma que prescribe que se podrá denegar total o parcialmente lo requerido, cuando la divulgación de lo pedido afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas. Además, según lo previsto en el artículo 7° N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia, se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios. 5) Que, este Consejo ha sostenido que, para los efectos de configurar dicha causal, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, cuales son: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política, y b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano. En efecto, según la jurisprudencia reiterada de este Consejo, no basta con invocar una causal de secreto o reserva para eximir al órgano reclamado del cumplimiento de su obligación de entregar la información requerida, sino que, además, debe indicar los hechos que la configuran y aportar los antecedentes que acrediten la afectación a los bienes jurídicos. 6) Que, al efecto, el órgano reclamado explicó detalladamente tanto en su respuesta al solicitante como en sus descargos, que la divulgación preliminar del proyecto requerido y su presentación, supone afectar el trabajo de la Subsecretaría y del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en su análisis, pudiéndole restar margen de discrecionalidad en la toma de sus decisiones sobre este tema, ante la presión de otros consorcios o grupos de interés con intención de participar en este tipo de proyectos. Así, señaló que efectuado dicho análisis y determinado el marco normativo aplicable, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones directamente, o en colaboración con el Ministerio de Obras Públicas, podría revisar la viabilidad del proyecto en cuestión y el eventual impacto que su implementación podría tener en los otros medios de transportes, tales como buses interurbanos o rurales, en atención a las diversas características del servicio señalado, tales como, el trazado por el cual se fijaría la ruta, constituyendo un antecedente técnico previo, que servirá de fundamento directo o de base para la adopción de una resolución, medida o política específica a implementar en la ciudad de Valparaíso, dentro del ámbito de las competencias del señalado Ministerio. 7) Que, en ese sentido, agregó que la presentación del proyecto pedido, contiene un trazado eventual, sin que se encuentre determinado aún el definitivo, el que deberá ser estudiado, por lo cual la comunicación anticipada del trazado podría generar expectativas en la población y eventuales exigencias y presiones hacia la autoridad en la adopción de sus decisiones finales sobre estos aspectos, afectando de esta manera el ámbito de discrecionalidad en la toma de decisiones que le cabe al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en esta materia, además de incentivar una eventual especulación inmobiliaria, lo que de manera evidente puede afectar la ejecución futura del proyecto y las definiciones sobre el mismo. Por lo anterior, señaló que el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, exige adoptar los resguardos necesarios para evitar que información sensible sea divulgada de manera incompleta a la ciudadanía. Por ello, señaló que la divulgación de la documentación solicitada, de manera previa a la adopción una medida o política futura, implica inmiscuirse en el ámbito de las decisiones que le competen, afectando de manera evidente el principio deliberativo del mismo, sin perjuicio que una vez adoptada la decisión, esos antecedentes sean públicos. 8) Que, de acuerdo a los antecedentes examinados, en particular la normativa fijada por la ley N° 18.059, que le asigna al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones el carácter de organismo rector nacional en materia de tránsito, atribuyéndole la función de proponer las políticas, planes y programas relativas al transporte público, así como estudiar y proponer las normas legales y reglamentarias necesarias para llevar a cabo una adecuada política de transporte público, además de coordinar la acción de las diversas autoridades en materia de tránsito y fiscalizar la adopción de las resoluciones y medidas administrativas que ellas dicten en estas materias, como asimismo que en virtud de la ley N° 18.696, posee la facultad de establecer condiciones y dictar la normativa sobre funcionamiento de los servicio de transporte y utilización de vías, y con forma a ello dictar la reglamentación pertinente, a juicio de este Consejo la información reclamada referida al proyecto del tren Santiago a Valparaíso constituyen antecedentes previos para la adopción de una resolución respecto del mismo, que actualmente no se encuentra resuelto, estando en proceso de definición normativa y técnica, razón por la cual no es posible entregar lo requerido sin producir una afectación presente o probable y con suficiente especificidad al debido funcionamiento del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que como se indicó tiene asignada por ley la función de proponer las políticas, planes y programas relativas al transporte público. 9) Que, por lo expuesto, habiéndose cumplido plenamente los requisitos exigidos para verificar la hipótesis contemplada en la causal de reserva señalada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, este Consejo rechazará el presente amparo. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Juan Ignacio Lagos Contardo, en contra de la Subsecretaría de Transportes, por configurarse la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia, virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Juan Ignacio Lagos Contardo, y al Sr. Subsecretario de Transportes. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre, su Consejera doña Gloria de la Fuente González y su Consejero don Jorge Jaraquemada Roblero. El Consejero don Francisco Leturia Infante no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.