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DECISIÓN AMPARO ROL C2859-18</p>
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Entidad pública: Municipalidad de Antofagasta</p>
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Requirente: Felipe Soto</p>
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Ingreso Consejo: 25.06.2018</p>
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Se acoge parcialmente el amparo, ordenando a la Municipalidad de Antofagasta entregar copia de los decretos alcaldicios desde el mes de abril de 2009 a la fecha de la solicitud de información, que desafecten áreas verdes en la comuna de Antofagasta, acompañando el respectivo plano e indicando la zona desafectada y la superficie, por tratarse de información de naturaleza pública, desestimando la causal de reserva alegada del debido cumplimiento de las funciones del órgano, toda vez que desde esa fecha la publicidad de esos actos administrativos constituye una obligación de transparencia activa.</p>
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Por su parte, se rechaza el amparo respecto de la información reclamada, anterior al mes de abril de 2009, por configurarse la referida causal de secreto de afectación al debido cumplimiento de las funciones de la Municipalidad de Antofagasta, en atención a que ha señalado no disponer de la información solicitada de manera sistematizada.</p>
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Se representa a la Municipalidad reclamada que no posea un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera íntegra y sistematizada, lo que puede volver ilusorio el derecho de acceso a la información, además de constituir una infracción a los principios de transparencia, máxima divulgación y facilitación contemplados en la Ley de Transparencia. Además, se recomienda tomar las medidas tendientes a ajustar sus procedimientos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.</p>
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En sesión ordinaria N° 933 del Consejo Directivo, celebrada el 9 de octubre de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2859-18.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 11 de junio de 2018, don Felipe Soto solicitó a la Municipalidad de Antofagasta solicitó todos los decretos alcaldicios de los últimos 20 años, en donde se desafecten áreas verdes en la comuna de Antofagasta, acompañando del respectivo plano, indicando la zona desafectada y la superficie.</p>
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2) RESPUESTA: La Municipalidad de Antofagasta respondió a dicho requerimiento de información mediante oficio Ordinario N° 2114, de fecha 21 de junio de 2018, señalando, en síntesis, que deniega la información pedida por concurrir la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, por cuanto lo pedido es un sinnúmero de actos administrativos, que abarcan 20 años, cuya entrega implicaría distraer indebidamente a los funcionarios en el cumplimiento de sus labores habituales.</p>
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3) AMPARO: El 25 de junio de 2018, don Felipe Soto dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Municipalidad de Antofagasta, fundado en que recibió respuesta negativa a su solicitud de información.</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo, confiriendo traslado a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Antofagasta, mediante oficio N° E5019, de fecha 10 de julio de 2018. Se solicitó expresamente al órgano: se refiera, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información solicitada; señale cómo la entrega de la información solicitada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa; aclare si la información denegada se encuentra en formato digital y/ papel; y, se refiera al volumen de la información solicitada, la cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a recopilar la información requerida.</p>
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El órgano reclamado, a través de correo electrónico de fecha 02 de agosto de 2018, presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis, que se denegó la información pedida por concurrir la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, por cuanto sostiene que la solicitud nada señala acerca del área a la que se refiere o al menos algún sector determinado de la ciudad, abarcando un periodo de 20 años respecto de actos administrativos que se hubieren dictado con el objeto de desafectar áreas verdes, y que además no cuenta con registros al respecto.</p>
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Por ello señala, que debido a que la información requerida se asienta directamente en la Dirección de Obras de esta Municipalidad, se afectaría el debido cumplimiento atendido la dedicación que se debiere requerir a algún prestador de servicios o funcionario de dicha dirección a fin de que proporcione la información, desatendiendo por tanto, las demás funciones que a esta le competen, tales como la tramitación de expedientes, confección de informes, atención a público, y en sí todas aquellas que contempla el artículo 24 de la Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, considerando que se deberla ejecutar una búsqueda de registros de actos administrativos que datan desde el año 1998 a la fecha.</p>
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Hace presente que la Municipalidad no cuenta con un registro interno en formato digital y/o papel que abarque la información solicitada, por lo que, con esta premisa no resultaba viable el otorgamiento de dichos antecedentes por no contarse con tal registro. A mayor abundamiento, señala que la Dirección de Obras Municipales, a través del Departamento de Urbanismo, informó que no cuenta con dicha información.</p>
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En cuanto al volumen de la información, informa que es indeterminado, debido a que no se cuenta con registro de los antecedentes sobre la materia en consulta, asimismo respecto de la cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a recopilar la información, por lo que dependerá de qué funcionarios se encontrarían disponibles para realizar la gestión en la Dirección de Obras, considerando que no existe registro.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo tiene por objeto la entrega de copia de todos los decretos alcaldicios de los últimos 20 años, en donde se desafecten áreas verdes en la comuna de Antofagasta, acompañando del respectivo plano, indicando la zona desafectada y la superficie, información que fue denegada por la Municipalidad de Antofagasta, fundado en la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo, y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otras excepciones legales.</p>
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3) Que, en relación a la causal de reserva alegada por el órgano requerido para denegar la información pedida, cabe tener presente que en virtud del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, puede denegarse la entrega de la información cuando su publicidad "afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido por tratarse de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado números de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones habituales". Dicha norma ha sido desarrollada en el artículo 7°, N° 1, letra c), del Reglamento de la citada ley, señalando que "...un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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4) Que, en virtud de lo expuesto, y según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C1336-16, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, de MINSEGPRES, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de bases generales de la Administración del Estado, dichos órganos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia.</p>
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5) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". En dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias.</p>
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6) Que, además, la información reclamada referida a copia de los decretos alcaldicios que desafecten áreas verdes en la comuna de Antofagasta, constituyen actos y resoluciones con efectos sobre terceros, los que de conformidad a lo prescrito en el artículo 7° letra g) de la Ley de Transparencia, y 51 letra g) del Reglamento de la misma ley, la Municipalidad de Antofagasta debe mantener a disposición permanente del público, a través de su sitio electrónico.</p>
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7) Que, a juicio de este Consejo, las alegaciones del órgano reclamado no resultan suficientes para tener por configurada la causal de reserva en relación a toda la información pedida, por cuanto la Municipalidad de Antofagasta no señaló la cantidad de información que comprende la solicitud; la cantidad de funcionarios necesarios para atender dicha solicitud; la forma o el lugar en que dicha información se encuentra almacenada, ya sea en las dependencias del órgano reclamado, o bien, en otros lugares especialmente destinados para el archivo y resguardo de la información requerida; ni ninguna otra circunstancia, razón o fundamento que permita tener por acreditada, de manera fehaciente e indubitada, la concurrencia de la causal de reserva de distracción indebida, teniendo en consideración que la petición se refiere decretos alcaldicios que desafecten áreas verdes en la comuna de Antofagasta, acompañando del respectivo plano, indicando la zona desafectada y la superficie.</p>
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8) Que, por lo expuesto, tratándose de la información reclamada que data desde el mes de abril de 2009, fecha que entra en vigencia la Ley de Transparencia, hasta la fecha de la solicitud formulada, al constituir los decretos alcaldicios reclamados una obligación de transparencia activa del órgano reclamado, se descartará la concurrencia de la causal de reserva alegada, y en definitiva se acogerá el amparo en esta parte. Por consiguiente, se ordenará la entrega de copia de los decretos alcaldicios desde el mes de abril de 2009 a la fecha de la solicitud de información, que desafecten áreas verdes en la comuna de Antofagasta, acompañando el respectivo plano e indicando la zona desafectada y la superficie, debiendo el órgano tarjar, previamente, sólo los datos personales de contexto que pudieran estar incorporados en la información que se entregue, tales como número de cédula de identidad, domicilios particulares, fecha de nacimiento, estado civil, teléfonos, correos electrónicos particulares, entre otros, según lo disponen los artículos 2°, letra f), 4° y 7°, de la ley N° 19.628, sobre protección a la vida privada, en cumplimiento de la atribución conferida a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la Ley de Transparencia, y en aplicación del principio de divisibilidad, reconocido por el artículo 11, letra e), del mismo cuerpo legal.</p>
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9) Que, por otra parte, tratándose de la información pedida referida a los decretos alcaldicios pedidos que sean anteriores al mes de abril de 2009, con sus respectivos planos, indicando la zona desafectada y la superficie, a juicio de este Consejo, atendida la data de la información pedida y que el órgano reclamado no lleva registro de las áreas verdes desafectadas, como asimismo el desconocimiento del número de archivos a revisar, indefectiblemente la recopilación de lo requerido, la eventual tacha de datos personales en aplicación de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, y ponerlos a disposición para su entrega, obligaría al órgano reclamado a destinar un tiempo excesivo y desproporcionado de la jornada de sus funcionarios a la atención del requerimiento, comprometiendo, de esta forma, su debido funcionamiento, con el evidente perjuicio de su normal quehacer institucional. Por consiguiente, se rechazará este amparo en esta parte, por configurarse la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21, N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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10) Que, no obstante lo resuelto precedentemente, este Consejo representará a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Antofagasta, la circunstancia que información de carácter pública, como son los decretos alcaldicios que desafectan áreas verdes de dicha comuna, con sus respectivos planos, zona y superficie, no pueda ser entregada por no estar sistematizada, toda vez que dicha alegación devela que no posee un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera íntegra y sistematizada, lo que puede volver ilusorio el derecho de acceso a la información, además de constituir una infracción a los principios de transparencia, máxima divulgación y facilitación contemplados en las letras c), d) y f) del artículo 11 de la Ley de Transparencia. Por lo anterior, este Consejo recomendará tomar las medidas tendientes a ajustar sus procedimientos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder, teniendo especialmente en cuenta las competencias y funciones encomendadas por la ley a la Municipalidad.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por don Felipe Soto en contra de la Municipalidad de Antofagasta, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Antofagasta:</p>
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a) Entregar al reclamante copia de los decretos alcaldicios desde el mes de abril de 2009 a la fecha de la solicitud de información, que desafecten áreas verdes en la comuna de Antofagasta, acompañando el respectivo plano, e indicando la zona desafectada y la superficie, debiendo el órgano tarjar, previamente, sólo los datos personales de contexto que pudieran estar incorporados en la información que se entregue, tales como número de cédula de identidad, domicilios particulares, fecha de nacimiento, estado civil, teléfonos, correos electrónicos particulares, entre otros, según lo disponen los artículos 2°, letra f), 4° y 7°, de la ley N° 19.628.</p>
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b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Rechazar el amparo respecto de la información pedida, anterior al mes de abril de 2009, por configurarse la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21, N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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IV. Representar a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Antofagasta la infracción a los principios de transparencia, máxima divulgación y facilitación contemplados en las letras c), d) y f) del artículo 11 de la Ley de Transparencia, por cuanto la circunstancia que información de carácter pública, son los decretos alcaldicios que desafectan áreas verdes de dicha comuna, con sus respectivos planos, zona y superficie, no pueda ser entregada al no estar sistematizada devela que no posee un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera íntegra y sistematizada, lo que es contrario los principios señalados.</p>
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V. Recomendar a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Antofagasta adoptar las medidas tendientes a ajustar sus procedimientos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder, teniendo especialmente en cuenta las competencias y funciones encomendadas por la ley a la Municipalidad.</p>
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VI. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Felipe Soto y a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Antofagasta.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.</p>
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