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DECISIÓN RECLAMO ROL C3210-18</p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Justicia.</p>
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Requirente: N.N.</p>
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Ingreso Consejo: 18.07.2018.</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge el reclamo por infracción a las normas de transparencia activa deducido en contra de la Subsecretaría de Justicia, por cuanto se verifica la infracción denunciada por el reclamante, toda vez que al 13 de agosto de 2018, el órgano reclamado no mantenía a disposición permanente del público, de forma completa y actualizada, la información relativa a Actos y resoluciones con efectos sobre terceros, en lo que se refiere a los decretos que otorgan el beneficio del indulto.</p>
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Dichos actos administrativos deberán publicarse dando estricta aplicación al principio de divisibilidad consagrado en la Ley de Transparencia, vale decir, el órgano reclamado deberá tarjar tanto los datos personales de contexto y datos sensibles -diagnóstico médico o patología-, como los caducos que pudieran contener esos documentos, debiendo publicar claramente la identidad de los beneficiarios y los respectivos fundamentos de su otorgamiento.</p>
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En sesión ordinaria N° 933 del Consejo Directivo, celebrada el 9 de octubre de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del reclamo por infracción a las normas de Transparencia Activa, rol C3210-18.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia, y la Instrucción General N° 11, de este Consejo, sobre Transparencia Activa.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) RECLAMO POR INFRACCIÓN A LAS NORMAS DE TRANSPARENCIA ACTIVA: El 18 de julio de 2018, N.N. presentó un reclamo por infracción a las normas de Transparencia Activa en contra de la Subsecretaría de Justicia, fundado en que la información relativa a: Actos y Resoluciones con efectos sobre terceros, no estaría disponible en forma permanente.</p>
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Asimismo, agrega que "El indulto conferido a René José Guillermo Cardemil Herrera, condenado por crímenes de lesa humanidad, no se encuentra disponible en su sitio web. Es un acto con efectos sobre terceros, tanto por ser el indultado un tercero; como por serlo la sociedad en su conjunto, tratándose de crímenes de Derecho internacional".</p>
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2) TRASLADO AL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente reclamo, informando de ello al Sr. Subsecretario de Justicia, mediante Oficio N° E5891, de fecha 10 de agosto de 2018, en el cual se le solicitó que presente sus descargos y observaciones, debiendo incluir los fundamentos de hecho y de derecho que sustenten sus afirmaciones y acompañar todos los antecedentes y los medios de prueba de que dispusiere.</p>
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3) CERTIFICACIÓN DE LA PÁGINA WEB: Asimismo, el 13 de agosto de 2018, la Dirección de Fiscalización del Consejo para la Transparencia, revisó la información de la página web del organismo reclamado, de manera de verificar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias aplicables y de la Instrucción General N° 11 que este Consejo ha impartido sobre la materia.</p>
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Dicho proceso concluyó en un informe que reveló que los niveles de cumplimiento de las normas aludidas corresponden, en general, a un 95,87%.</p>
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En lo pertinente al reclamo de la especie, para la Subsecretaría de Justicia, es posible advertir que:</p>
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a) Actos y resoluciones con efectos sobre terceros (artículo 7, letra g), Ley de Transparencia).</p>
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El enlace a la información de las instrucciones, dictámenes y circulares del año 2018 no se encuentra operativo.</p>
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No presenta información correspondiente a los indultos, en particular, el conferido a René José Guillermo Cardemil Herrera. En virtud de lo señalado en la decisión del amparo rol C600-09, donde el reclamante solicitó a la Subsecretaría de Justicia acceso al total de indultos presidenciales que se otorgaron durante el mandato del Ex-Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, este Consejo acogió el amparo requiriendo entregar la información en los términos más amplios posibles, y la ubicación específica de aquella que fue remitida al Archivo Nacional.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El 27 de agosto de 2018, mediante Ord. N° 5184, la Subsecretaría evacuó sus descargos, señalando en síntesis, el marco normativo aplicable a los indultos, agregando que "En relación a los decretos que conceden la gracia del indulto particular a un solicitante, ellos se corresponden con la definición expresada en el numeral 1.7 de la Instrucción referida, toda vez que, ya sea en sus modalidades de remisión, reducción o conmutación de la pena originalmente impuesta, pueden afectar los intereses de los solicitantes, imponerles obligaciones o deberes de conducta, o crear, extinguir o modificar derechos de éstos, y en consecuencia, al menos en principio, deberán ser objeto de publicación conforme a lo dispuesto por el Consejo para la Transparencia".</p>
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Acto seguido, y no obstante lo anterior, indica que "todo decreto por el cual se concede la gracia del indulto particular, contiene la información relativa al nombre, apellido, RUT del beneficiado, condena originalmente impuesta y modalidad y fundamentos de la concesión del beneficio. Se estima, en consecuencia, que dichos antecedentes se encuentran cautelados bajo la causal de reserva establecida en el N°2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, en relación con lo establecido en el artículo 19 N°4 de la Constitución Política de la República, que asegura el derecho al respeto y protección a la vida privada y a la honra de la persona y su familia. Lo anterior encuentra su fundamento en el hecho de que el decreto por el cual se concede el beneficio de indulto, contiene información que trata sobre antecedentes referidos a personas determinadas o identificables, cuya divulgación, al contrario de la información meramente estadística, constituye una afectación a los derechos personales de los beneficiados, en especial, por cuanto los decretos referidos contienen datos sensibles, a saber, antecedentes relativos a la salud física y psíquica de los peticionarios, en el caso de indultos por razones humanitarias, en los cuales se menciona de manera explícita y pormenorizada, los fundamentos por los cuales se concede la gracia del indulto", haciendo mención a lo dispuesto en la ley N° 19.628.</p>
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Asimismo, informa que "se estima que la divulgación del contenido del decreto concesivo de indulto, afecta la vida privada de la persona agraciada, por cuanto ello supone la extinción de la responsabilidad, según lo dispuesto por el artículo 93 del Código Penal, y en este sentido, la información de las condenas anteriores, es un elemento integrante de la esfera de la vida privada del beneficiado, en especial por constituir un hecho de la vida pasada del sujeto (...) es el mismo numeral 1.7 de la Instrucción General N°11, tantas veces referida, el que en su inciso final, dispone que toda la materia regulada, es sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 7, 10 y 20 y siguientes de la Ley N° 19.628 sobre protección de datos personales", señalando lo expuesto en el artículo 21 de la mencionada ley N° 19.628.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, previo a resolver el fondo del presente reclamo, cabe tener presente la alegación del órgano en el sentido de que los decretos que conceden el beneficio del indulto no debieran ser publicados en la página web de la Subsecretaría de Justicia, en cumplimiento de las normas de Transparencia Activa, por cuanto dichos actos administrativos contendrían datos personales y datos sensibles de los beneficiados, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°2 de la Ley de Transparencia, en relación con la garantía constitucional consagrada en el artículo 19 N°4 de la Constitución Política de la República, que asegura el derecho al respeto y protección a la vida privada y a la honra de la persona y su familia, y lo dispuesto en la ley N° 19.628 sobre protección a la vida privada; y por constituir un hecho de la vida pasada del condenado, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 21 de la mencionada ley N° 19.628.</p>
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2) Que, al respecto, en primer lugar, vale tener en consideración lo dispuesto en el inciso 1°, del numeral 1.7 de la Instrucción General N°11 de este Consejo, el cual establece que "deberán publicarse todos aquellos decretos, resoluciones (...) u otro tipo de actos administrativos emanados de la respectiva autoridad que afecten los intereses de terceros, les impongan obligaciones o deberes de conducta o tuvieran por finalidad crear, extinguir o modificar derechos de éstos, en la medida que dichos terceros sean personas, naturales o jurídicas, ajenas al servicio u organismo que los dicta". Luego, en el mismo numeral se consigna que "deberán abstenerse de publicar datos personales que tengan carácter reservado conforme a lo establecido en los artículos 7°, 10, 20 y siguientes de la Ley N° 19.628, de protección de datos de carácter personal". En el mismo sentido, la letra e), del artículo 11 de la Ley de Transparencia, consagra el Principio de Divisibilidad "conforme al cual si un acto administrativo contiene información que puede ser conocida e información que debe denegarse en virtud de causa legal, se dará acceso a la primera y no a la segunda".</p>
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3) Que, en segundo lugar, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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4) Que, en la especie, el decreto que concede el indulto constituye un acto administrativo propio del órgano reclamado y eminentemente público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8°, inciso 2° de la Carta Fundamental. Luego, el artículo 7, letra g), de la Ley de Transparencia, dispone que los órganos deberán mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios electrónicos, entre otras, la información relativa a "Los actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros". Del mismo modo, dicho acto se refiere a aquellos que tienen por finalidad crear, extinguir o modificar derechos de terceros, al tenor de lo señalado en el numeral 1.7 de la Instrucción General N°11 de este Consejo, por lo que se trata de información que debe ser publicada en el portal de Transparencia Activa del organismo reclamado.</p>
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5) Que, en tercer lugar, respecto de la alegación del órgano relativa a la protección de los datos personales y sensibles, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2, letras f) y g) de la ley N° 19.628, en relación con lo dispuesto en el artículo 21 N°2 de la Ley de Transparencia y el artículo 19 N°4 de la Constitución Política de la República, dado que los decretos objeto de análisis contienen datos relativos al nombre, rut, condena y antecedentes de salud de los condenados, cabe señalar que el Principio de Divisibilidad, consagrado en el artículo 11, letra e), de la Ley de Transparencia, permite dar acceso a información que puede ser conocida y denegar aquella que debe ser reservada, esto es, publicar los decretos tarjando los datos personales y los datos sensibles contenidos en dicho acto administrativo, cuando se trata de datos de contexto y no constituyen el fundamento del beneficio, por lo que dicha alegación deberá ser desestimada.</p>
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6) Que, en cuarto lugar, con relación a la alegación fundada en lo dispuesto en el artículo 21 de la ley N° 19.628, el cual indica que "Los organismos públicos que sometan a tratamiento datos personales relativos a condenas por delitos, infracciones administrativas o faltas disciplinarias, no podrán comunicarlos una vez prescrita la acción penal o administrativa, o cumplida o prescrita la sanción o la pena", cabe tener presente que, en la especie, no se cumplen los requisitos que establece dicha norma para reservar los datos personales relativos a condenas. En efecto, el número 4, del artículo 93 del Código Penal dispone que "La responsabilidad penal se extingue: 4°. Por indulto. La gracia del indulto sólo remite o conmuta la pena; pero no quita al favorecido el carácter de condenado para los efectos de la reincidencia o nuevo delinquimiento y demás que determinan las leyes". En el mismo tenor, el artículo 2, de la ley N° 18.050, que fija normas generales para conceder indultos particulares, establece que "El indulto produce el efecto señalado en el artículo 93 N°4 del Código Penal y puede consistir en la remisión, conmutación o reducción de la pena, pero el indultado continúa con el carácter de condenado para los efectos de la reincidencia o nuevo delinquimiento y demás que determinen las leyes", liberando al condenado, únicamente, de la obligación de cumplir materialmente la pena.</p>
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7) Que, en dicho contexto, el legislador ha señalado expresamente el efecto del indulto en relación con la condena del beneficiado, el cual consiste en la remisión, conmutación o reducción de la pena, pero en ningún caso, puede entenderse cumplida la condena, en forma íntegra, teniendo en consideración las penas principales y accesorias, al tenor de lo dispuesto en el artículo 21 de la ley N° 19.628, y menos aún, considerarla prescrita, razón por la cual dicha alegación no podrá prosperar. A mayor abundamiento, el artículo 7 del Decreto N° 1542, del año 1982, del Ministerio de Justicia, que aprueba el Reglamento sobre Indultos Particulares, indica que "El favorecido con el indulto podrá quedar sometido a la vigilancia de la autoridad, de los Tribunales de Conducta o de los Patronatos de Reos, por el tiempo que fije el respectivo decreto".</p>
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8) Que, asimismo, en la doctrina, el profesor Enrique Cury Urzúa señala que el indulto es "un instrumento de política criminal, valiéndose del cual el jefe de Estado o el legislador, en su caso, conceden una excusa absolutoria de efectos restringidos a quien ha sido declarado criminalmente responsable de uno o más delitos" (énfasis agregado). Por su lado, Alfredo Etcheberry expresa que el indulto particular nunca podrá extenderse a la inhabilitación para derechos políticos, ya que la rehabilitación en tales casos solo se producirá por acuerdo del Senado, teniendo en consideración, incluso, que la calidad de condenado del beneficiario tampoco lo liberará de la carga de cumplir con otras obligaciones de naturaleza no penal que puedan, eventualmente, derivarse del delito, como las consecuencias civiles o indemnizatorias. Al respecto, el artículo 43 del Código Penal, señala que "Cuando la inhabilitación para cargos y oficios públicos y profesionales titulares es pena accesoria, no la comprende el indulto de la pena principal, a menos que expresamente se haga extensivo a ella". Luego, Etcheberry señala que "Los efectos del indulto son más limitados que los de la amnistía, pues de acuerdo con el Art. 93, aquél sólo remite o conmuta la pena, pero no quita al favorecido el carácter de condenado para los efectos de la reincidencia o nuevo delinquimiento y demás que determinan las leyes. Solamente aparece eliminada, por lo tanto, la obligación de cumplir materialmente la pena, pero subsisten los demás efectos de la sentencia condenatoria, lo que es importante para los efectos de la reincidencia. La expresión "y demás (efectos) que determinen las leyes" fue introducida por la Comisión Redactora del Código, a indicación de FABRES, ‘para que no se incluyan en el indulto los efectos civiles de la pena, como son la pérdida de la patria potestad y otros análogos’ (sesión 140)" .</p>
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9) Que, en conclusión, en virtud de lo expuesto, resulta plausible sostener que la calidad de condenado, persiste, respecto de diversos aspectos, aún en forma posterior a la dictación del decreto que concede el beneficio del indulto, por lo que, como se ha venido señalando, no procede dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 21 de la ley N° 19.628, por cuanto no se ha cumplido, íntegramente, la pena.</p>
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10) Que, por su parte, y a mayor abundamiento, ante una solicitud de acceso a información pública, similar a la que funda el presente reclamo, amparo rol C600-09, en la que el reclamante solicitó a la Subsecretaría de Justicia información relativa al total de indultos presidenciales que se otorgaron durante el mandato del Ex-Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, este Consejo acogió dicho amparo, requiriendo entregar la información en los términos más amplios posibles.</p>
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11) Que, con relación al fondo de la materia reclamada, conforme a lo dispuesto en el artículo 7, letra g), de la Ley de Transparencia, y el artículo 51, letra g), del Reglamento de la misma ley, los órganos de la Administración del Estado deben mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios electrónicos, información relativa a: Actos y resoluciones con efectos sobre terceros. Asimismo, el artículo 50 del Reglamento de la Ley de Transparencia señala que dicha información deberá ser actualizada mensualmente, al menos, dentro de los primeros diez días de cada mes. La Instrucción General N° 11, dictada por este Consejo, y disponible en el enlace http://www.consejotransparencia.cl/consejo/site/artic/20121219/asocfile/20121219205010/instrucci__n_general__n___11_ta.pdf complementa lo señalado en las disposiciones antes citadas respecto a la forma de dar cumplimiento a las obligaciones de Transparencia Activa que pesan sobre los órganos de la Administración del Estado.</p>
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12) Que, contrastadas las obligaciones legales y reglamentarias reseñadas en el considerando precedente, con la situación descrita en la Certificación de la página web a que alude el numeral 3 de la parte expositiva, es posible establecer la veracidad de la denuncia formulada y, en consecuencia, la infracción al artículo 7, literal g), de la Ley de Transparencia, toda vez que al 13 de agosto de 2018, la Subsecretaría de Justicia no mantenía a disposición permanente del público, de forma íntegra, correcta, actualizada, y de un modo que permita su fácil identificación, la información relativa a: Actos y resoluciones con efectos sobre terceros.</p>
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13) Que, en consecuencia, en virtud de todo lo expuesto precedentemente, habiéndose desestimado las alegaciones del órgano, fundadas de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°2 de la Ley de Transparencia, en relación con la garantía constitucional consagrada en el artículo 19 N°4 de la Constitución Política de la República, lo que establece la ley N° 19.628, y particularmente, lo dispuesto en el artículo 21 de la mencionada ley N° 19.628, y en orden a haberse establecido que, a la época de la revisión practicada por este Consejo, la institución reclamada incurría en la infracción denunciada por el reclamante, es que se acogerá el presente reclamo, ordenando la publicación de la información reclamada, y, en la especie, conteniendo los decretos que conceden el indulto, datos personales o sensibles de los respectivos beneficiarios, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 2, letras f) y g) de la ley N° 19.628, en aplicación del Principio de Divisibilidad, el órgano reclamado deberá publicar en su sitio web de Transparencia Activa, la información que contenga dichos antecedentes, con la identificación clara de los beneficiarios y de los fundamentos por los cuales se concedió el beneficio del indulto, lo que permita y facilite el control social respecto de la adecuada aplicación de las normas que lo rigen, pero reservando la información relativa al número de cédula de identidad, dirección particular, u otros datos personales de contexto, como también los antecedentes relativos a la salud física y psíquica de los condenados, particularmente, el diagnóstico o la patología, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 2, letra g), de la ley N° 19.628, y aquellos que resulten caducos, por ejemplo, la condena en caso de su cumplimiento íntegro por disposición del inciso 1° del artículo 21 del cuerpo legal antes citado.</p>
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14) Que, sin perjuicio de lo resuelto precedentemente, este Consejo Directivo remitirá un oficio al jefe superior del órgano reclamado, haciendo presente su preocupación por la falta de publicación de los Decretos que conceden el beneficio del indulto, por cuanto se trata de actos administrativos que otorgan beneficios respecto de terceros, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 7, letra g), de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA A) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el reclamo por infracción a las normas de Transparencia Activa interpuesto por N.N. en contra de la Subsecretaría de Justicia, por haberse acreditado la infracción a lo dispuesto en la letra g), del artículo 7 de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Subsecretario de Justicia, lo siguiente:</p>
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a) Publicar y mantener actualizado en el sitio web de Transparencia Activa de la Municipalidad que dirige, la información relativa a los antecedentes que enumera el artículo 7 de la Ley de Transparencia, particularmente en su letra g), esto es, Actos y resoluciones con efectos sobre terceros, relativa a los indultos, en los términos establecidos en dicha ley, su Reglamento y en la Instrucción General N° 11, debiendo publicar los nombres de los beneficiarios, y los fundamentos de su otorgamiento, reservando tanto los datos personales de contexto y los datos sensibles relacionados al diagnóstico médico o patologías, como los datos caducos.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento establecido en el artículo 47 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@cplt.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar a la Dirección de Fiscalización de este Consejo hacer especial seguimiento al cumplimiento de lo establecido en el numeral anterior.</p>
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IV. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a N.N. y al Sr. Subsecretario de Justicia.</p>
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V. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, efectuar las gestiones pertinentes que materialicen la acción, que se hace referencia en el considerando 14° de la presente decisión.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.</p>
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