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DECISIÓN AMPARO ROL C3663-18</p>
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Entidad pública: Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables (CONAF).</p>
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Requirente: Gabriela Germain Fonck.</p>
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Ingreso Consejo: 10.08.2018</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge parcialmente el amparo deducido en contra de la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables, respecto de diversos antecedentes relativos al Programa + Árboles para Chile.</p>
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Se ordena la entrega de información respecto de cuántos árboles han sido entregados a la fecha, costo promedio de cada árbol producido, cuántos árboles fueron entregados el año 2017, qué porcentaje de Municipalidades recibió árboles de CONAF durante 2017, por haberse entregado información inconsistente con la requerida. Asimismo, se ordena la entrega de información sobre cuántos Proyectos Emblemáticos Urbanos, cuántos nuevos espacios arbolados con estructuras naturales, cuántos Parques Urbanos Naturales y cuántos Proyectos en Zonas de Interfaz Residencial Productiva, están en etapa de realización y en qué comunas se encuentran ubicados, por haberse desestimado la concurrencia de la causal de reserva de distracción indebida alegada por el órgano reclamado.</p>
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Por su parte, se rechaza respecto del costo anual del programa, si se hace seguimiento de los árboles, porcentaje de árboles que se encuentran vivos, edad o tamaño promedio de los árboles entregados, y cuántos árboles produjo CONAF durante el año 2017, por haberse entregado oportunamente, información consistente con la requerida.</p>
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En sesión ordinaria N° 955 del Consejo Directivo, celebrada el 3 de enero de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3663-18.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 9 de julio de 2018, doña Gabriela Germain Fonck solicitó a la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables, en adelante e indistintamente, la Corporación o la CONAF, en relación con el Programa + Árboles para Chile, la siguiente información:</p>
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a) "Conocer la fecha de inicio del Programa.</p>
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b) Conocer cuántos árboles han sido entregados a la fecha.</p>
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c) Conocer el costo anual del programa.</p>
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d) Conocer el costo promedio de cada árbol producido.</p>
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e) En su sitio web Conaf declara que ‘Hemos trabajado incansablemente para lograr que nuestro trabajo perdure en el tiempo y sus beneficios no solo sean a corto plazo si no que podamos lograr la sustentabilidad necesaria de nuestros proyectos para que los beneficios sean permanentes. En relación a esto solicito saber:</p>
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i. Si el programa considera hacer un seguimiento de los árboles después de su entrega a las Municipalidades.</p>
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ii. Qué número o porcentaje de los árboles entregados desde el inicio del programa hasta la fecha, se encuentran vivos.</p>
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iii. Cuál es la edad y/o tamaño promedio de los árboles al momento de ser entregados.</p>
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f) Saber cuántos árboles produjo Conaf para este programa durante el año 2017.</p>
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g) Saber cuántos árboles fueron entregados en el marco de este programa durante el año 2017.</p>
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h) Saber qué porcentaje de las Municipalidades de Chile recibieron árboles de Conaf en el marco de este programa, durante el año 2017.</p>
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i) Conocer cuántos Proyectos Emblemáticos Urbanos están ya en etapa de realización y en qué comunas están ubicados.</p>
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j) Conocer cuántos nuevos espacios arbolados, con estructuras naturales y dotadas de masa arbórea están ya en etapa de realización y en qué comunas están ubicados.</p>
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k) Conocer cuántos Parques Urbanos Naturales están ya en etapa de realización y en qué comunas están ubicados.</p>
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l) Conocer cuántos Proyectos en Zonas de Interfaz Residencial Productiva están ya en etapa de realización y en qué comunas están ubicados".</p>
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2) RESPUESTA: El 6 de agosto de 2018, mediante Carta Oficial N° 243/2018, la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables respondió a dicho requerimiento de información, señalando en síntesis, que "Desearíamos responder a su requerimiento de forma más detallada. Lo anterior no ha sido posible en consideración a la extensa información por usted solicitada", haciendo mención a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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Sin perjuicio de lo anterior, acto seguido, indica la fecha de inicio del programa consultado, la cantidad de plantas entregadas desde el inicio del programa hasta el 2018, los ingresos del programa según Ley de Presupuesto 2018, el valor promedio de las plantas entregadas en 2017, información sobre el seguimiento de los árboles después de su entrega, sobre el porcentaje de árboles vivos, el porcentaje y tamaño de los árboles entregados, la cantidad de árboles producidos por Conaf el año 2017, cantidad de plantas entregadas durante 2017, porcentaje de comunas que recibieron árboles de CONAF durante el mismo año, y respecto de las últimas 4 consultas, indica que "el Departamento de Ecosistemas y Sociedad, está revisando y evaluando el trabajo territorial desarrollado en el período 2014-2017". Finalmente, el órgano indica que "en consideración de lo expuesto se hace presente a usted que, para acceder a la entrega de la información que se solicita, su requerimiento debe estar acotado en términos de período de tiempo, lugar y otros factores que habiliten la disponibilidad de los antecedentes".</p>
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3) AMPARO: El 10 de agosto de 2018, doña Gabriela Germain Fonck dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables, fundado en que recibió respuesta incompleta a su solicitud de información. Asimismo, a lo solicitado en la letra b), alegó que "Se señala que ‘las plantas que considera el programa son de hábito arbóreo, arbustivo, cactáceo, además de palmas o palmeras’. Solicito responder específica y únicamente lo solicitado".</p>
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Acto seguido, a lo pedido en la letra c), reclamó que "Se me ha respondido sobre los ingresos del Programa. Solicitado conocer el costo anual del programa". Respecto de lo requerido en el literal d), señaló que "Asumiendo que una cactácea o un arbusto tienen costos de producción distintos a los de un árbol, solicito se me informe específica y únicamente el costo promedio de cada árbol producido".</p>
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Asimismo, con relación a lo consultado, en la letra e), numeral i), indicó que "Solicito responder con si o no", al numeral ii), que "Solicité un número o porcentaje", y al numeral iii), que "Solicité saber cuál es la edad y/o tamaño promedio de los árboles al momento de ser entregados durante todo el programa".</p>
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Luego, a lo solicitado en el literal f), alegó que "Se responde por los árboles producidos por la Corporación, pero he solicitado saber cuántos árboles produjo Conaf durante 2017 específicamente para este programa. Por otra parte, solicito se me responda única y exclusivamente sobre el número de árboles y no de otras plantas producidas".</p>
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Respecto de lo preguntado en la letra g), reclamó que "Se responde con un número de plantas, pero he solicitado saber única y exclusivamente cuántos árboles fueron entregados en el marco de este programa durante el año 2017".</p>
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Finalmente, con relación a lo requerido en las letras h), i), j), k) y l), la reclamante indicó que "Corresponden a objetivos declarados en el sitio web de Conaf y sobre las cuales no he logrado obtener información por otras vías, por lo tanto solicito me sean respondidas".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante oficio N° E6855, de 8 de septiembre de 2018, confirió traslado al Sr. Director Ejecutivo de la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones.</p>
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Mediante Ord. N° 641/2018, de fecha 26 de septiembre de 2018, el órgano presentó sus descargos, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta, agregó en síntesis, que "las preguntas 2, 4, 5.2, 5.3, 7, 8, 9, 10, 11 y 12, se respondieron en base a los datos con que -actualmente- cuenta el Departamento de Ecosistemas y Sociedad dependiente de la Gerencia de Desarrollo y Fomento Forestal. Lo anterior, se explica toda vez que los medios de verificación del ‘Programa + Árboles para Chile’ están siendo revisados por esta administración. En consecuencia, es información que se está trabajando en el presente año, no considerándose pertinente entregar, por ahora, información incompleta que no proporcionaría un dato veraz que aclare irrefutablemente las consultas de la requirente", en relación con lo consultado en las letras b), d), e) ii., e) iii., g), h), i), j), k) y l).</p>
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Acto seguido, indicó que "respecto a la pregunta 3, se adjunta partida de la Ley N° 21.053 de Presupuestos para el Sector Público para el año 2018. Asimismo, la respuesta a la pregunta 6 da cabal cumplimiento a lo consultado. Por último, especificando la respuesta a la pregunta 5.1, el mencionado Programa contempla una evaluación de la plantación en el mismo año en que ésta se efectúa, como también una evaluación de sobrevivencia al año siguiente", respecto de lo requerido en los literales c), f), y e) i.</p>
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Asimismo, el órgano alegó que "es necesario destacar que la requirente no mencionó en su solicitud de información ciudadana el destino y/o utilización que iba a realizar con la documentación requerida, cuestión que es exigida por nuestro ordenamiento jurídico. Además, a todas luces, de la lectura de su requerimiento ciudadano se deduce que la información solicitada es de carácter genérico, referida a un elevado número de actos administrativos, cuya atención requiere distraer indebidamente a los trabajadores del cumplimiento regular de sus labores habituales (...) si la información solicitada no consta en alguna documentación institucional que ya está elaborada para dichos efectos, sólo debe entregarse aquellos antecedentes existentes en relación a las materias que se consultan, debido a que la ley no llama a construir nueva documentación en virtud de requerimientos de información ciudadana, sino que a entregar lo que la institución tiene disponible sobre lo que se pregunta", reiterando su denegación fundada en la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, previo a resolver el fondo del presente amparo, respecto a lo alegado por la CONAF, en el sentido de que la reclamante no mencionó en su solicitud, el destino o utilización que iba a realizar con la documentación requerida, cabe tener presente el Principio de la no discriminación, consagrado en el artículo 11, letra g), de la Ley de Transparencia, el cual establece que "los órganos de la Administración del Estado deberán entregar información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivo para la solicitud", por lo que lo señalado por el órgano carece de todo fundamento legal. En consecuencia, este Consejo desestimará dicha alegación.</p>
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2) Que, en cuanto al fondo, el presente amparo se funda en la respuesta incompleta por parte de la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables, a la solicitud de información de la reclamante. En efecto, el requerimiento se refiere a una serie de antecedentes relativos al Programa + Árboles para Chile, como fecha de inicio del programa, cantidad de árboles entregados, costo del programa, árboles producidos, porcentaje de municipios que recibió árboles, entre otros antecedentes. Al respecto, el órgano entregó parte de la información solicitada, denegando otra de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c) de la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, del tenor de la solicitud, del contenido de la respuesta entregada por el órgano, y de lo señalado por la solicitante en su amparo, la presente decisión se circunscribe a lo requerido por doña Gabriela Germain Fonck en las letras b), c), d), e), f), g), h), i), j), k) y l), de la solicitud contenida en el número 1) de la parte expositiva.</p>
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4) Que, respecto de lo solicitado en las letras b), d), g) y h), esto es, cuántos árboles han sido entregados a la fecha, costo promedio de cada árbol producido, cuántos árboles fueron entregados el año 2017, y qué porcentaje de Municipalidades recibió árboles de CONAF durante 2017, el órgano informó, en cada caso, señalando un monto total de especies entregadas, incluyendo otras plantas, como arbustos, palmas o cactáceos. En efecto, en la letra b) indicó el número de plantas entregadas en el período 2010-2018; en la letra d) señaló el valor promedio de cada planta entregada; en la letra g), entregó el número de plantas entregadas durante 2017; y a la letra h), informó el porcentaje de municipalidades a las cuales entregó plantas durante el año 2017.</p>
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5) Que, en consecuencia, no resultando consistente la información entregada por el órgano, en relación con la requerida por la solicitante, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, respecto de estas letras, ordenando la entrega de la información solicitada.</p>
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6) Que, con relación a lo pedido en los literales c), e) y f), esto es, costo anual del programa, si se hace seguimiento de los árboles, porcentaje de árboles que se encuentran vivos, edad o tamaño promedio de los árboles entregados, y cuántos árboles produjo CONAF durante el año 2017, el órgano entregó, a juicio de este Consejo, información consistente con la requerida. En efecto, respecto del costo anual del programa, informó el monto de los ingresos aprobados por la Dirección de Presupuestos, particularmente, lo asignado mediante la Ley de Presupuestos correspondiente al año 2018; indicó que el programa consideró hacer seguimiento a un porcentaje determinado de árboles entregados, lo que se encuentra suspendido por disponibilidad presupuestaria; que el programa no considera un seguimiento a largo plazo producto de la restricción presupuestaria, agregando que está trabajando para considerar el monitoreo sobre la sobrevivencia y estado de las plantas entregadas; detalló el tamaño de los árboles entregados con sus respectivos porcentajes; y señaló la cantidad de árboles que produjo la Corporación durante el año 2017. En consecuencia, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo, respecto de esta parte.</p>
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7) Que, respecto de lo requerido en las letras i), j), k) y l), esto es, cuántos Proyectos Emblemáticos Urbanos, cuántos nuevos espacios arbolados con estructuras naturales, cuántos Parques Urbanos Naturales y cuántos Proyectos en Zonas de Interfaz Residencial Productiva, están en etapa de realización y en qué comunas se encuentran ubicados, el órgano denegó su entrega fundado en la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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8) Que, al respecto, el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7, N° 1, letra c) del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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9) Que, en virtud de lo expuesto, y según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C1336-16, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dichos órganos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia.</p>
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10) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras circunstancias.</p>
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11) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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12) Que, en la especie, cabe tener presente lo expuesto por CONAF, por cuanto sólo se limitó a señalar que no cuenta con personal adicional que pueda asignar a la función de responder la solicitud de información, sin señalar la cantidad de proyectos que abarca el requerimiento, ni la cantidad de información que debiese revisar, ni la cantidad de funcionarios ni de días necesarios para atender la consulta, ni la forma en que la documentación se encuentra almacenada, ya sea en formato físico o digital, ni el o los lugares donde se encuentran dichos antecedentes, ni ninguna otra razón o fundamento que permita tener por acreditada la concurrencia de la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, debiendo desestimarse su aplicación al presente amparo.</p>
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13) Que, en consecuencia, tratándose de información que obra en poder del órgano reclamado y habiéndose desestimado la concurrencia de la causal de reserva alegada por CONAF, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, respecto de estas letras, ordenando la entrega de la información solicitada.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger parcialmente el amparo deducido por doña Gabriela Germain Fonck en contra de la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables, rechazándolo respecto de lo solicitado en las letras c), e) y f), por haberse entregado la información solicitada, oportunamente, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Director Ejecutivo de la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables lo siguiente:</p>
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a) Entregar a la reclamante información respecto de cuántos árboles han sido entregados a la fecha, costo promedio de cada árbol producido, cuántos árboles fueron entregados el año 2017, qué porcentaje de Municipalidades recibió árboles de CONAF durante 2017, y sobre cuántos Proyectos Emblemáticos Urbanos, cuántos nuevos espacios arbolados con estructuras naturales, cuántos Parques Urbanos Naturales y cuántos Proyectos en Zonas de Interfaz Residencial Productiva, están en etapa de realización y en qué comunas se encuentran ubicados.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Gabriela Germain Fonck y al Sr. Director Ejecutivo de la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.</p>
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