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DECISIÓN AMPARO ROL C3952-18</p>
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Entidad pública: Servicio de Impuestos Internos (SII).</p>
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Requirente: Claudio Barahona Gallardo.</p>
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Ingreso Consejo: 24.08.2018.</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge el amparo deducido en contra del Servicio de Impuesto Internos (SII), ordenando la entrega del Oficio Circular N° 07 de 21 de febrero de 2018, que instruye sobre plazos y responsables para emitir y notificar giros asociados a liquidaciones en las situaciones que indican y Circular N° 73, de 2001, que imparte instrucciones relativas a la aplicación de las normas de prescripción en el ejercicio de las acciones y facultades del SII.</p>
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Lo anterior, pues constituyen información pública, respecto de los cuales el órgano no acreditó la configuración de las causales de secreto o reserva de afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano y al interés nacional, invocadas en esta sede.</p>
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Aplica criterio de las decisiones de amparos roles C985-18 y C2890-18.</p>
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En sesión ordinaria N° 952 del Consejo Directivo, celebrada el 27 de diciembre de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3952-18.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 11 de julio de 2018, don Claudio Barahona Gallardo solicitó al Servicio de Impuestos Internos (en adelante e indistintamente el SII) "los actos, resoluciones, actas, antecedentes, así como cualquier otra información elaborada con presupuesto público en que se contenga el Oficio Circular 07 de fecha 21 de febrero de 2018, emitido por el Director (subrogante) del Servicio de Impuestos Internos, don Víctor Villalón Méndez, el cual versa sobre la siguiente materia: "Instruye sobre plazos y responsables para emitir y notificar giros asociados a liquidaciones en las situaciones que se indican".</p>
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2) RESPUESTA: El 02 de agosto de 2018, mediante Res. Ex. Nro.: LTNot0014862, el Servicio de Impuestos Internos dio respuesta a dicho requerimiento de información señalando, en síntesis, que los oficios circulares, son instrucciones internas que permiten dirigir, organizar, planificar y coordinar el funcionamiento del servicio, respecto de los cuales contiene mecanismos de fiscalización e información, cuya publicidad, comunicación o conocimiento, afecta el debido cumplimiento de las funciones del servicio, por lo tanto, deniega el acceso a la información, fundado en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.</p>
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Agrega, que lo consultado se refiere a los plazos para la emisión de giros, materia que dice estricta relación con las instrucciones contenidas en la Circular 73, de 2001, la que se encuentra a disposición del público de manera permanente en el sitio web institucional. Dicha circular, instruye sobre los plazos de prescripción que dispone el SII, para hacer uso de sus facultades fiscalizadoras, conforme ordena la Ley Orgánica y las disposiciones del Código Tributario.</p>
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3) AMPARO: El 24 de agosto de marzo de 2018, el solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información. Al afecto alega que "el Servicio de Impuestos Internos, sin desconocer la existencia de la Circular N° 7, deniega su acceso sin que dicho acto se subsuma en alguna de las causales legales de reserva. El único argumento que invoca para impedir el acceso público a sus actos formales es una supuesta afectación al debido cumplimiento de sus funciones, conforme al artículo 21 N° 1 de la Ley 20285, sin siquiera indicar en cuál de las hipótesis de dicha norma se encuadra la información denegada".</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante Oficio N° E7405, de fecha 29 de septiembre de 2018, confirió traslado al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones del caso.</p>
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Mediante escrito ingresado ante este Consejo con fecha 17 de octubre de 2018, el órgano remitió sus descargos señalando, en resumen, lo siguiente:</p>
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En primer lugar, señala que el amparo interpuesto adolece de un vicio de admisibilidad, ya que no se cumplirían los requisitos exigidos por el artículo 24 de la Ley de Transparencia para el ejercicio de la acción cautelar en análisis, toda vez que la respuesta fue evacuada dentro de plazo y la negativa a la entrega de la información solicitada obedece a la razón de fondo del reclamo.</p>
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En cuanto al fondo del asunto controvertido, señala que "los Oficios Circulares son actos administrativos clasificados como "Actos Internos", es decir, de aquellos dirigidos o cuyos destinatarios del acto son exclusivamente los funcionarios del órgano o Servicio, por lo que no corresponde su entrega a cualquier tercero extraño o ajeno a la Administración por cuanto su publicidad puede afectar directamente el debido cumplimiento de las funciones de este Servicio toda vez que se revelarían ámbitos, métodos de trabajo y mecanismos específicos de fiscalización, de prevención de actuaciones irregulares y de pesquisa temprana de situaciones de riesgo de incumplimientos e irregularidades tributarias; de procesos internos de tratamiento de datos de los contribuyentes; de las medidas de control que resultan necesarias para validar eventuales modificaciones y/o actualizaciones de la información, futuros medios de prueba y estrategias de defensas jurídicas y judiciales en torno a la teoría del caso que eventualmente formule este Servicio". Lo anterior configura, a su juicio, un riesgo de daño cierto, probable y específico a la tarea de fiscalización que debe efectuar este Servicio en cumplimiento de un mandato legal, con la consecuente afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido y de los intereses económicos del Estado, por las implicancias que este daño generaría en la recaudación tributaria, configurándose la causal legal de reserva establecida en el artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285.</p>
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Acto seguido, indica que los principales argumentos para denegar la solicitud fue que develar la información pedida afecta directamente el debido cumplimiento de las funciones del Servicio, de conformidad al artículo 21 N° 1, letra b), de la ley N° 20.285, por cuanto significaría revelar ámbitos, métodos de trabajo y mecanismos específicos de fiscalización, de prevención de actuaciones que son antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución; además consecuencia de lo anterior es que se afectaría el interés nacional, de conformidad al artículo 21 N° 4 de la ley N° 20.285, por cuanto su publicidad afectaría específicamente los intereses económicos del país atendida la naturaleza de las funciones que desarrolla el Servicio, y eventualmente, podría configurarse la causal establecida en el artículo 21, letra a), de la ley N° 20.285, por cuanto la publicidad, podría haber significado develar un antecedente necesarios defensas jurídicas y judiciales, establecidas en el propio Código Tributario para impugnar las actuaciones del SII, tales como las acciones de Revisión Administrativa Voluntaria (123 bis), Reclamo Tributario (124) o requerimiento del artículo 6° letra b) N° 5 del referido texto legal.</p>
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5) GESTIÓN OFICIOSA: De conformidad a la atribución dispuesta en el artículo 33, letra k) y 34 de la Ley de Transparencia, mediante Oficio N° 5067, de fecha 26 de noviembre de 2018, este Consejo solicitó al SII remitir copia de la informacion que es objeto del amparo.</p>
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Posteriormente, por medio de correo electrónico de fecha 04 de diciembre de 2018, el órgano reclamado acompañó copia del Oficio Circular N° 7, de 21 de febrero de 2018.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, en cuanto a lo alegado por el Servicio de Impuestos Internos, en el sentido de que este amparo debió ser declarado inadmisible, cabe tener presente que el fundamento del reclamo es la denegación parcial de la información pedida, respecto del cual se acompañaron los antecedentes que requiere el artículo 24 de la Ley de Transparencia, por lo tanto, la resolución del presente reclamo corresponde al fondo del asunto debatido, dado que, en virtud de lo dispuesto en la letra b) del artículo 33 de la citada ley, corresponde a este Consejo "Resolver fundadamente, los reclamos por denegación de acceso a la información que le sean formulados de conformidad a esta ley". En consecuencia, este Consejo desechará la antedicha alegación, por improcedente.</p>
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2) Que, en forma previa a resolver sobre el fondo del reclamo, atendidos los términos generales en que fuere expresado este requerimiento de información, se estima que el órgano debió proceder a solicitar la subsanación de la solicitud, conforme lo prescrito en el artículo 12 literal b) de la Ley de Transparencia. En tal contexto, atendido que en presente caso ello no se verificó, de conformidad al principio de máxima divulgación consagrado en la Ley de Transparencia, analizados los amplios términos en que fuere planteada la solicitud, esta Corporación comprende que lo requerido se trata del Oficio Circular N° 7, de 21 de febrero de 2018, que instruye sobre plazos y responsables para emitir y notificar giros asociados a liquidaciones en las situaciones que indican, y los actos que le sirven de fundamento o se vinculen íntimamente al mismo, en la especie, la Circular N° 73, de 11 de octubre de 2001, que imparte instrucciones relativas a la aplicación de las normas de prescripción en el ejercicio de las acciones y facultades del servicio de impuestos internos, y sus modificaciones. Luego, los actos requeridos constituyen en estricto rigor instrucciones, órdenes u actos de administración interna que la Contraloría General de República en su dictamen 45.522/98, define como "una norma de administración interna que imparte el superior jerárquico o el órgano fiscalizador a quienes están bajo su dependencia o fiscalización, para señalarles una línea de conducta a seguir en la aplicación de las leyes y reglamentos (...)".</p>
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3) Que, el SII denegó el acceso a la información pedida fundado en que los oficios circulares, son instrucciones internas que permiten dirigir, organizar, planificar y coordinar el funcionamiento del servicio, respecto de los cuales contiene mecanismos de fiscalización e información, cuya publicidad, comunicación o conocimiento, afecta el debido cumplimiento de las funciones del servicio. Con todo, posteriormente, con ocasión de sus descargos en esta sede precisó que la denegación se justifica en la concurrencia de las causales del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, toda vez que se afectaría las funciones del órgano, por cuanto significaría revelar ámbitos, métodos de trabajo y mecanismos específicos de fiscalización, de prevención de actuaciones que son antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución; además consecuencia de lo anterior es que se afectaría el interés nacional, de conformidad a la causal de reserva del artículo 21 N° 4 de del mismo cuerpo normativo, por cuanto su publicidad afectaría específicamente los intereses económicos del país atendida la naturaleza de las funciones que desarrolla el Servicio en relación al reavalúo de bienes inmuebles; asimismo, alega que eventualmente, podría configurarse la causal establecida en el artículo 21, letra a), de la Ley de Transparencia, por cuanto la publicidad, podría significar develar un antecedente necesarios defensas jurídicas y judiciales. A su vez, el SII pone de manifiesto que la información requerida corresponde a actos administrativos que clasifica como "Actos Internos", (...) cuyos destinatarios del acto son exclusivamente los funcionarios del órgano o Servicio, por lo que no corresponde su entrega a cualquier tercero extraño o ajeno a la Administración".</p>
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4) Que, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo, y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otras excepciones legales. De esta forma, tal como razonó este Consejo en las decisiones de amparos roles C985-18 y C2890-18, respectivamente, referidos a materia de similar naturaleza, las instrucciones, órdenes u actos de administración interna -cualquiera sea su denominación, memo, oficio, circular, ordinario, entre otros- son información pública, salvo concurra a su respecto alguna de las causales de reserva contempladas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia, las que por ser de derecho estricto, y una excepción al régimen de publicidad, cuando se invocan, corresponde al órgano respectivo, desvirtuar la presunción legal de publicidad contemplada en el artículo 11 letra c) del mismo cuerpo legal, y en consecuencia, acreditar fehacientemente los hechos que la configuran.</p>
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5) Que, en cuanto a la concurrencia de la primera hipótesis de reserva invocada por la reclamada, a partir de las decisiones de los amparos roles C12-09, C79-09 y C3014-15, entre otras, este Consejo ha sostenido reiteradamente que, para que se configure la causal de secreto del artículo 21 N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia, exige demostrar esencialmente, y de forma copulativa, las siguientes circunstancias: a) que lo solicitado esté constituido por antecedentes o deliberaciones previas que la autoridad respectiva tenga en cuenta para adoptar una determinada decisión, medida o política. Este requisito supone, a su vez, la concurrencia de los siguientes presupuestos: i. que el proceso deliberativo sea realmente tal, es decir, que se trate efectivamente de un proceso que se encuentra pendiente de decisión por parte de la autoridad que invoca la causal en examen; y, ii. que exista certidumbre en la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial. Esto no apunta a conocer el momento preciso en que se tomará la decisión, sino que a la existencia de una causalidad clara entre los antecedentes que se quiere reservar y la adopción de una decisión sobre la base de aquéllos, de manera que ésta última se vaya a producir y no sea solamente una posibilidad cuya probabilidad de concreción sea incierta; y, b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de los antecedentes o deliberaciones previas vayan en desmedro del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido.</p>
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6) Que, respecto al primero de los requisitos señalados precedentemente, la reclamada no invocó la existencia de ningún proceso cuya deliberación se encontrase pendiente al momento de la solicitud de acceso. Por su parte, respecto del segundo requisito señalado en el considerando anterior, esta Corporación no detenta antecedentes que justifiquen o haga presumible que la entrega de los actos de administración objeto de análisis, afecten el debido cumplimiento de las funciones del órgano, toda vez que las alegaciones efectuadas por la reclamada relativas a que su divulgación podría afectar sus labores de fiscalización de prevención de actuaciones irregulares y de pesquisa temprana de situaciones de riesgo de incumplimientos e irregularidades tributarias, constituyen apreciaciones generales sobre riegos inciertos o remotos que no permiten configurar una afectación presente o probable y con suficiente especificidad del bien jurídico que la causal de reserva invocada cautela (debido cumplimiento de las funciones del órgano). En efecto, este Consejo tuvo a la vista el Oficio Circular N° 7, y analizado el mismo no se advierte de qué forma su entrega tenga el mérito de entorpecer las funciones del órgano, en la medida que lo pedido corresponden a actos administrativos dictados por la autoridad dotada de poder de decisión, dirigida a sus subalternos, destinada a instruir y regular el ejercicio de sus funciones en una materia en específico como son plazos en que deben ser emitidos y notificados los giros de impuestos y cuáles son las unidades responsables de dichas gestiones, máxime si se considera que tal como indicó el órgano en su respuesta, la información pedida se vincula con las instrucciones contenidas en la Circular N° 73, de 2001, que imparte instrucciones relativas a la aplicación de las normas de prescripción en el ejercicio de las acciones y facultades del servicio de impuestos internos, norma que el SII declara mantiene a disposición del público de manera permanente en su sitio web institucional, que no obstante lo anterior, no puede darse por entregada de acuerdo al artículo 15 de la Ley de Transparencia, toda vez que se no informó al peticionario fuente, el lugar y la forma en que puede tener acceso a dicha información.</p>
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7) Que, en consecuencia, no habiéndose acreditado en la especie la concurrencia copulativa de los requisitos exigidos para la configuración de las causales de reservas consagradas en el artículo 21 N° 1 y 21 N° 1, literal b), de la Ley de Transparencia, se desestima la alegación.</p>
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8) Que, igualmente, respecto de la alegación del SII, referida a que por los mismos argumentos se podría eventualmente configurar la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra a) de la Ley de Transparencia, aquella será también desestimada. Lo anterior, toda vez que el criterio sostenido reiteradamente por este Consejo (desde las decisiones de amparos Roles C68-09, C293-09 y C380-09, entre otras) ha establecido que la causal alegada por el órgano debe interpretarse de manera estricta, debiendo concluirse que la sola existencia de un juicio pendiente en que sea parte el órgano requerido, no transforma en secretos los documentos relacionados con éste. Para que ello ocurra, debe existir una relación directa entre los documentos o información que se solicita y el litigio que se sustancia, debiendo verificarse, además, una afectación al debido funcionamiento del órgano en caso de revelarse aquéllos. Con todo, en el presente caso, el SII no señaló detallada y fundadamente, ni ha demostrado en grado alguno, la forma en que la entrega del documento o antecedente requerido, pudiera afectar la estrategia jurídica o la defensa judicial del órgano en una instancia judicial pendiente. Por el contrario, el órgano no invocó la existencia de ninguna controversia judicial concreta que pueda verse afectada por la divulgación del antecedente pedido.</p>
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9) Que, a mayor abundamiento, este Consejo no puede sino manifestar su desacuerdo con las alegaciones realizadas por el SII en esta sede, toda vez que no es posible se admita tutela jurídica de la pretensión de un órgano estatal de aprovechar en juicio, las asimetrías de acceso a información relevante respecto de los contribuyentes o "a cualquier tercero extraño o ajeno a la Administración" como los denomina el órgano, pues ello no es compatible con el "debido" cumplimiento de sus funciones. El carácter normativo de lo "debido" se debe asociar, más bien, a la "igualdad de armas" frente a estrados y no a la desigualdad conseguida mediante la negación de información de carácter público, como la que se refiere el acto de la especie.</p>
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10) Que, en relación a la tercera causal de reserva invocada por el Servicio de Impuestos Internos, esto es, la contemplada en el artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia, en virtud de la cual se justificaría la denegación de la informacion pedida, pues si divulgación afectaría el interés nacional, en especial, los intereses económicos del país, igualmente será desestimada. Lo anterior, toda vez que la reclamada, aparte de enunciar la causal de reserva alegada, no ha aportado antecedentes que permitan entender cómo, en concreto, la divulgación del Oficio Circular pedido afectaría la recaudación tributaria del Estado, y de esa forma los intereses económicos del país.</p>
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11) Que, en consecuencia, se acogerá el presente amparo, ordenándose al SII entregar al reclamante copia del Oficio Circular N° 07, de 21 de febrero de 2018, que instruye sobre plazos y responsables para emitir y notificar giros asociados a liquidaciones en las situaciones que indican y Circular N° 73, de 2001, que imparte instrucciones relativas a la aplicación de las normas de prescripción en el ejercicio de las acciones y facultades del servicio de impuestos internos.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por don Claudio Barahona Gallardo, en contra del Servicio de Impuestos Internos; en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos:</p>
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a) Entregar al reclamante copia del Oficio Circular N° 07, de 21 de febrero de 2018, que instruye sobre plazos y responsables para emitir y notificar giros asociados a liquidaciones en las situaciones que indican y Circular N° 73, de 2001, que imparte instrucciones relativas a la aplicación de las normas de prescripción en el ejercicio de las acciones y facultades del servicio de impuestos internos.</p>
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b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Claudio Barahona Gallardo y la Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Pablo Contreras Vásquez.</p>
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