Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C4430-18

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Reclamante:	SEBASTIÁN ZARRICUETA CABIESES
Reclamado:	INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE)
Resumen del caso: Se rechaza el amparo en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, referido a la información que recoge una variable específica de la Encuesta Suplementaria de Ingresos 2017, de forma tal que ésta pueda ser vinculable con cada persona (anonimizada) que se reporta en la versión pública de la Encuesta. Lo anterior, ya que el órgano no cuenta con la información en los términos específicos en que fue requerida, por lo que el conjunto de actividades de procesamiento de los datos para satisfacer este requerimiento en los términos solicitados; la cantidad de recursos humanos que debiera destinar; y, el costo de oportunidad institucional, provoca una distracción indebida al debido cumplimiento de las funciones del órgano.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	3/15/2019
Consejeros:	-Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante
Legislación aplicada:	LOC de Municipalidades
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13
Jurisprudencia a:
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de acceso a la información >> Plazo del procedimiento >> Otros
Descriptores analíticos:

DECISIÓN AMPARO ROL C4430-18 Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas (INE) Requirente: Sebastián Zarricueta Cabieses Ingreso Consejo: 14.09.2018 RESUMEN Se rechaza el amparo en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, referido a la información que recoge una variable específica de la Encuesta Suplementaria de Ingresos 2017, de forma tal que ésta pueda ser vinculable con cada persona (anonimizada) que se reporta en la versión pública de la Encuesta. Lo anterior, ya que el órgano no cuenta con la información en los términos específicos en que fue requerida, por lo que el conjunto de actividades de procesamiento de los datos para satisfacer este requerimiento en los términos solicitados; la cantidad de recursos humanos que debiera destinar; y, el costo de oportunidad institucional, provoca una distracción indebida al debido cumplimiento de las funciones del órgano. En sesión ordinaria N° 974 del Consejo Directivo, celebrada el 12 de marzo de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C4430-18. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 16 de agosto de 2018, don Sebastián Zarricueta Cabieses presentó al Instituto Nacional de Estadísticas (INE) una solicitud requiriendo lo siguiente: "De la Encuesta Suplementaria de Ingresos (ESI) 2017, base personas, solicito la información que recoge la variable i8 ("En su trabajo principal, ¿es usted miembro de...") en la Sección B ("Caracterización de actividad principal") del formulario de dicha encuesta. Requiero la información de forma tal que ésta pueda ser emparejada con cada persona que se reporta en la versión pública de la ESI 2017 publicada por el Instituto". El solicitante indica que esta variable no aparece en la base de datos pública. 2) RESPUESTA: Mediante Resolución Exenta N° 2.786, el INE denegó el acceso a la información, por aplicación de las causales de reserva legal contempladas en el artículo 21 N° 1, N° 2 y N° 5 de la Ley de Transparencia, esta última en relación a lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley N° 17.374. En síntesis expone: a) El INE es el encargado de las estadísticas y censos oficiales de la República, por tanto, debe efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de las estadísticas oficiales, y entre otras atribuciones le corresponde confeccionar un registro de las personas naturales o jurídicas que constituyen "Fuente de Información Estadística". b) En ese contexto, la Encuesta Suplementaria de Ingresos (en adelante ESI) corresponde a un módulo complementario que se aplica al interior de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE). Se levanta una vez al año durante el trimestre octubre-diciembre en todas las regiones de Chile, tanto en zonas urbanas como rurales, según el precio de octubre de cada año. Su objetivo principal es caracterizar los ingresos laborales de las personas que son clasificadas como ocupadas en la ENE y otras fuentes de ingresos de los hogares. c) Así, la información que se obtenga permitirá conocer en detalle la realidad de los ingresos laborales y de otras fuentes de personas residentes en viviendas particulares, a lo largo de todo el país, lo que se relaciona directamente con su calidad de vida y la de sus familias. La información se obtiene a través de la entrevista a aproximadamente 35.000 personas en todo el país (12.000 viviendas), y es confidencial, su uso es exclusivo para el estudio. Además, los ingresos de la ocupación que son capturados por la ESI se refieren a los ingresos netos (que excluyen los descuentos legales e impuestos). Los ingresos de los ocupados con los que se calculan los estimadores principales (ingreso medio, ingreso mediano, y eventualmente ingreso por hora) incluyen los ingresos del trabajo principal, y excluyen los ingresos por otros trabajos y otras fuentes (variables ING_ T_P de la base de datos). d) Dado que la ESI corresponde a una encuesta suplementaria de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE), hace presente que la información solicitada se encuentra en estado de desarrollo preliminar sujeta al proceso de producción estadística asociado a la preparación de los nuevos datos que la institución pondrá a disposición de la ciudadanía. Se recuerda que el objetivo principal de la ESI corresponde a caracterizar los ingresos laborales de las personas que son clasificadas como ocupados en la ENE y otras fuentes de ingresos de los hogares. e) Por lo anterior, en relación a la variable i8 (pregunta: "En su trabajo principal, ¿es usted miembro de: ([... ]) de la Sección B ("Caracterización de actividad principal"), al no tener una relación directa con el objetivo de la Encuesta ESI, el Servicio recién ha comenzado el proceso de validación de calidad y contraste interno, requisito esencial para poder otorgarle el carácter de información oficial. La información está siendo procesada y depurada, por lo que aún no se encuentra disponible la versión definitiva de los datos, ya que éstos podrían depurarse en los procesos de control de calidad internos. f) A su vez, esta información tiene por objeto tener una caracterización anual y estructural del fenómeno, por tanto, se dará a conocer la información completamente depurada y procesada cuando se cuente con un año calendario para analizar su comportamiento agregado y la incorporará en las publicaciones de carácter oficial. g) Si bien no es posible hacer entrega de la información solicitada en estos momentos, el lNE se encuentra realizando todos los preparativos en el ámbito técnico y operativo para poner esta información a disposición de los usuarios, por tanto, espera difundir los indicadores y productos asociados, es decir; separata técnica, set de tabulados, nota estadística y bases de datos, en los próximos meses. Recuerda que el solicitante requiere la información "de forma tal que esto pueda ser emparejada con cada persona que se reporta en la versión pública de la ESI 2017 publicada por el INE". h) Con todo, señala que toda otra información respecto de la encuesta ESI se publica comúnmente en julio de cada año, con resultados del cuarto trimestre del año anterior. Por ejemplo, la octava entrega de resultados se publicó el 18 de julio de 2018, con información correspondiente al trimestre octubre-diciembre de 2017. En el link http://www.ine.cl/estadisticas/ingresos-y-gastos/esi/ es posible acceder a las bases de datos innominadas, el cuestionario utilizado y una serie de documentación anexa entre la que se cuenta la metodología, nota estadística, síntesis de resultados, síntesis regionales, gráficos, publicaciones, y Bases de datos (documentos; manuales, etc.). i) Causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con lo prescrito en el inciso 1° del artículo 29 de su ley Orgánica N° 17.374: El INE se encuentra obligado a respetar las normas establecidas por su Ley Orgánica, dentro de las cuales se contempla la estricta observancia del Secreto Estadístico, consagrado en los artículos 29° y 30° de la citada Ley N° 17.374, de 1970. Así, no está permitido entregar la información de forma tal que ésta pueda ser emparejada con cada persona que se reporta en la versión pública del ESI 2017. Lo anterior permitiría la determinación exacta de aquellos informantes que pertenecen a alguna organización sindical. j) Causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia: Conforme lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley N° 17.374, le corresponde al INE, entre otras funciones específicas: "Artículo 2°: a) Efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnico, análisis y publicación de las estadísticas oficiales (...); l) Confeccionar un registro de los personas naturales o jurídicas que constituyan fuente de información estadística". k) El INE solamente está mandatado por la ley para entregar y dar a conocer estadísticas y datos oficiales, que no vulneren el Secreto Estadístico; luego, si se impone al órgano la obligación de entregar la información en términos tales que se pueda determinar y emparejar con las personas reportadas en la versión pública, se le pone en situación de abierto incumplimiento de su deber de reserva consagrado en la normativa orgánica que lo regula. l) En este contexto, las consecuencias de la divulgación de la información requerida, genera un daño para la Administración, daño que cruza la vulneración de las diversas jerarquías normativas que conforman el ordenamiento jurídico nacional: - En el ámbito constitucional, se vulnerarían los principios de legalidad y competencia previstos en los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental; así como garantías fundamentales previstas en el artículo 19 de la misma, especialmente la igualdad ante la ley, el respeto y protección a la vida privada y a la honra, etc. Todo lo anterior importa, en definitiva, vulnerar las bases de la institucionalidad, el principio de promoción del Bien Común y de servicio del Estado a la persona. Cumple indicar que, la vulneración de estas garantías abre un riesgo de judicialización por eventuales reclamaciones de los informantes que estimaren vulnerados sus derechos constitucionales, a través de las acciones constitucionales previstas al efecto. - En el ámbito legal, se vulnera no sólo el Secreto Estadístico, y consecuentemente con ello se incurre por parte de quienes concretaron los actos destinados a la entrega de información, en el tipo penal previsto y sancionado en el artículo 247 del Código Penal; sino que además se vulneran las normas que regulan el actuar de la administración en el ejercicio de la función pública contenidas en la Ley N° 18.575, tales como los principios de legalidad, competencia y -muy especialmente- abre un espectro de riesgo asociado al principio de responsabilidad establecido en el artículo 4° de la norma citada. ll) Así, ante la posibilidad de daños causados a un informante, como los indicados, pareciera indiscutible plantear el riesgo de la alegación de responsabilidad extracontractual del Estado; con las consecuencias que ello conlleva y que se traducen en condenas indemnizatorias que revestirían un desmedro en el patrimonio público, o como ya ha ocurrido, la negativa de los informantes a entregar la información requerida, aun a sabiendas de que con ello se incumple una obligación legal de suministrar la información requerida por eI INE. m) Se destaca la potencialidad de daño a nivel del Sistema Estadístico Nacional y la comunidad estadística internacional. En efecto, los informantes entregan al INE información sensible, con la certeza de que éste la resguardará y la utilizará solamente con fines estadísticos. La violación de esa confianza llevaría a un escenario donde las personas y empresas se negarían a entregar información para prevenir el riesgo de que sea filtrada al público. Una situación como la descrita, dañaría no solo los principios de certeza jurídica y la fe pública comprometida en cada acto de entrega de insumos para la actividad estadística, sino que debilitaría la imagen país en el contexto internacional y muy especialmente frente a la comunidad estadística internacional. n) El lNE ha sido objeto en el último período -no con poca frecuencia- de negativas y cuestionamientos a la entrega de información por parte de sus informantes aduciendo que, en razón de la Ley de Transparencia y de los pronunciamientos emanados desde el propio Consejo para la Transparencia, así como de los tribunales de justicia, la reserva legal que constituye el "Secreto Estadístico", se ha visto debilitada. ñ) Así, en caso en caso de acceder a la entrega de la información en los términos requeridos, significaría un quebrantamiento a la confianza que los particulares han depositado en la institucionalidad estadística, afectando la relación que el INE mantiene con sus informantes y consecuentemente con ello, la calidad de la información estadística oficial que se entrega al país. o) Causal del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia: la entrega de la información en términos que pueda ser emparejada con cada persona que se reporta en la versión pública de la ESI 2017, permitiría determinar e individualizar a todas las personas que se encuentran ocupadas de acuerdo a la encuesta, y saber cuáles de ellas pertenecen a alguna organización sindical. p) En razón de ello, de procederse a la entrega de lo requerido, al contener datos de la naturaleza descrita, afectaría la esfera de la vida privada de los sujetos cuya información es contenida en ella, toda vez que esto implica una interferencia en el ámbito que legítimamente ha decidido mantener fuera del conocimiento público, más aún cuando dicha información entregada aún no ha sido validada ni procesada por el INE, para la obtención de un dato estadístico. q) En síntesis, por una parte, la entrega de toda la base de datos que permita determinar aquellas personas que pertenecen a un organismo sindical implica una afectación al derecho de su titular, al manejo y control de sus datos; y por otra parte señala, que la única finalidad con la que dichos datos fueron requeridos, era para la elaboración de la Encuesta Nacional de Empleo y su complemento ESI, no pudiendo en consecuencia ser utilizados con un fin distinto (artículos 9°, 10 y 20 de la Ley N° 19.628). r) De esta forma, al ejercer esta función pública, el INE realiza tratamiento de datos referido a los informantes, encontrándose obligado adicionalmente al "Secreto Estadístico"; esto es, a la no divulgación (estricto mantenimiento de esta reserva) de los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas o determinables, de que haya tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades en la recogida de dicha información; la cual no admite excepciones de ningún tipo. s) El INE, al ser el órgano técnico encargado de las estadísticas y censos oficiales de la República, como tal, tiene la facultad de determinar el alcance técnico del Secreto Estadístico, estableciendo que "la información que se entregue, no debe permitir bajo ninguna circunstancia la identificación de los informantes, así como tampoco la determinación de algún hecho relativo a aquellos". En este proceso de análisis técnico, el INE ha debido necesariamente incorporar procedimientos para resguardar el Secreto Estadístico, a fin de que la información tenga - en definitiva- las características de ser innominada, indeterminada e indeterminable; condiciones imprescindibles para la adecuada cautela de la información estadística y de los derechos de las personas asociadas a ésta. 3) AMPARO: El 14 de septiembre de 2018, don Sebastián Zarricueta Cabieses dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que se otorgó respuesta negativa a su solicitud. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, mediante Oficio N° E8346, de 25 de octubre de 2018. Se solicitó especialmente que al formular sus descargos: (1°) se refiera, específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; (2°) señale cómo la entrega de la información reclamada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, precisando, en qué medida lo solicitado serviría de antecedente para la adopción de una medida o política futura; detallando las implicancias de dicha medida, y explicitando las características particulares de lo solicitado que, a juicio del órgano que usted representa, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación; (3°) informe el estado del proceso sobre el que recae la información denegada y fecha aproximada del término del mismo; y, (4°) aclare cómo lo solicitado afectaría los derechos de los terceros. Se hace presente que, mediante correo de 14 de noviembre de 2018, el INE solicitó prórroga de plazo para evacuar sus descargos, a la cual este Consejo accedió por correo de misma fecha. Mediante ORD. N° 1.840, de 21 de noviembre de 2018, el órgano presentó sus descargos u observaciones, reiterando lo expuesto en su respuesta al solicitante y agregando, en síntesis, lo siguiente: a) Respecto de la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el inciso 1° del artículo 29 de la Ley N° 17.374, Orgánica del INE: La forma en que fue solicitada la información hace inferir que la entrega debe contener un set de variables que permitan enlazar cada valor entregado con cada línea publicada en la base de datos. Esto podría ser contraproducente pues se le entregaría información para la construcción de un identificador único que serviría para reconocer una misma persona en otras bases publicadas por el resto de las encuestas que utilizan la ENE como marco muestral, por lo que podría ser utilizado para completar información del hogar o de una persona en particular, incrementando en demasía la información publicada de los informantes. Si bien, la creación de un identificador único, podría llevarlo a cabo cualquier investigador, estima que no es aconsejable que lo haga explícitamente el INE. Por otro lado, y respecto al resguardo del secreto estadístico o la identificación de un informante, la ley obliga a los organismos productores de estadísticas estatales a resguardar el secreto estadístico de los informantes para evitar su identificación, tanto directa como indirecta. Para ello es necesario llevar a cabo un análisis técnico que permita evaluar si la inclusión de la variable solicitada en la base generará un incremento en la vulnerabilidad de la información entregada de los informantes (tanto de manera individual como en complementación con otras variables que ya están siendo publicadas por la encuesta, como por ejemplo ingresos) para luego llevar a cabo, si es necesario, un proceso técnico de indeterminación e innominización, para evitar que los informantes puedan ser identificados tanto directa como indirectamente. De este modo, no está permitido entregar la información en los términos requeridos por el solicitante, de modo tal que ésta pueda ser emparejada con cada persona que se reporta en la versión pública de la ESI 2017. Lo anterior implica exponer información sensible, y por tanto cubierta por secreto estadístico, de cada informante de la ESI, relacionada a la pertenencia de éstos a algún sindicato, asociación de funcionarios, asociación gremial, colegio profesional, u otro ente de representación laboral. Por tanto, de proceder a su entrega se afectaría el cumplimiento de las medidas tomadas por el INE en aras de asegurar lo dispuesto por las normas de "secreto estadístico". De proceder a la entrega de la información solicitada de modo tal que se permita que ésta pueda ser emparejada con cada persona que se reporta en la versión pública de la ESI 2017, publicado por el INE, permitiría la identificación de los informantes, (dado que se generaría un riesgo cierto de que combinaciones de atributos poco frecuentes revelen la identidad de ciertos informantes, vulnerándose así la indeterminabilidad exigida para dar cumplimiento a la normativa sobre Secreto Estadístico. b) Causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia: El Departamento de Estadísticas de Hogares órgano técnico competente sobre la materia, ha informado que actualmente, las variables de la pregunta "i8" (variable requerida) están en bruto, no se han depurado, por lo que su estándar de calidad no es el mismo del resto de la ENE. La razón de esta decisión fue porque no se publica en la base externa, por lo que se decidió priorizar el trabajo con otras preguntas que requieren de mayor atención por su impacto en las cifras oficiales mensuales. Se definió un calendario de trabajo para depurar la información de la pregunta "i8", pero para después de enero 2019; los equipos involucrados en la ENE han priorizado otras tareas de alto impacto en el producto, como es el cambio de factores de expansión (y la actualización de más de 100 bases de datos publicadas a la fecha), la generación de tabulaciones para la nueva región del Ñuble y modificaciones en el tamaño muestral de algunas regiones. Respecto de la información solicitada, de acuerdo a lo recabado en por el Departamento técnico, informa que, para dar cumplimiento a lo señalado, se consideró que el trabajo con "i8" es un trabajo no previsto, suponiendo que deba ser depurada, lo que tomaría un tiempo considerable, pues abarca 12 periodos desde el trimestre julio-agosto-septiembre 2017 a la fecha. Esto implica que la productividad debe ser calculada para todo el período y no sólo para un trimestre móvil en particular. Esto significa lo siguiente: a. Identificación de datos inconsistentes y propuesta de mejora: dos horas por trimestre móvil, un profesional SDO. b. Edición y depuración de datos: tres horas por trimestre móvil, un informático SDO. c. Procesamiento de información en sistema con información histórica: dos horas, un informático SDO, más una hora de revisión posterior. d. Generación de variables nuevas en cubo de empleo: dos horas, un informático SDO, más una hora informático TIC. e. Visación operativa: dos horas, un profesional SDO. De esta forma, el trabajo requerido totaliza 13 horas sólo para un trimestre y 156 horas para la totalidad del período con la variable i8, con tres profesionales involucrados de manera exclusiva. No se incluye tiempo de Subdirección Técnica en esta estimación inicial. Por su parte, el Departamento de Estudios Laborales informa que, debido a que las variables están siendo sometidas a todos los procesos de validación de calidad y contraste interno, requisito esencial para que el INE brinde la información a los usuarios, los antecedentes solicitados no pueden ser entregados en el corto plazo, pues adelantar el tiempo establecido para el proceso de depuración, consistencia y validación implicaría interferir y comprometer las tareas y funciones habituales que realizan los equipos encargados tanto del área técnica como el área operativa. Específicamente, los tiempos dedicados a la producción y publicación de los productos coyunturales. En términos técnicos, y de manera inicial, el análisis y procesamiento de la base de datos solicitada, implica que dos funcionarios del equipo técnico se dediquen de forma exclusiva por tres días (54 horas hombre) para efectuar la tarea; y adicionalmente, un funcionario destine un día en validar el proceso (9 horas hombre), para después entregar los insumos resultantes al área operativa donde analistas e informáticos darán curso a la etapa siguiente. Una vez finalizada la revisión del equipo operativo, se debe considerar la dedicación exclusiva de un día de dos profesionales del área técnica (9 horas hombre cada uno) para resolver eventuales replicas y diferencias en los resultados del proceso. Al finalizar esta etapa, y tras el acuerdo en las definiciones anteriores, el equipo técnico debe proceder a validar la base final, asegurándose que está cumpla con los resultados del proceso (54 horas hombre). De esta forma, el proceso anterior considera solo las tareas desarrolladas por el equipo técnico, lo que equivale a 135 horas hombre, y la dedicación exclusiva de 2 funcionarios del equipo técnico del Departamento de Estudios Laborales. Adicionalmente, es necesario considerar que dicha estimación no contempla las tareas cotidianas que los equipos tienen asignadas en razón de sus funciones permanentes, las que implican la realización de actividades críticas desde los últimos 15 días hábiles de cada mes, por lo que dedicar el tiempo estimado sin una planificación que considere este punto, interferirá con el correcto funcionamiento de la institución y en la entrega de datos producidos por el INE, y comprometidos como los resultados de la próxima Encuesta Nacional de Empleo y los productos asociados. c) Causal del artículo 21 N° 1 literal b) de la Ley de Transparencia: El INE es "es un organismo técnico que tiene como función elaborar las estadísticas y censos oficiales de la República", según lo establecido en el artículo 1° de la Ley N° 17.374. En este orden de ideas, la producción estadística del INE está contenida en el "Plan Anual de Recopilación Estadística", el cual contiene un listado de todos los productos estadísticos elaborados por el sector público, con especificación, entre otras, de la periodicidad, fecha y medio de publicación. Dentro de los productos estadísticos del INE se encuentran las "Estadísticas de Informalidad Laboral" (en adelante ESI), cuyo objetivo general es elaborar estadísticas sobre el empleo informal y el empleo en el sector informal, como parte del desarrollo de un sistema de 3stadísticas del trabajo acorde con las necesidades del país y en línea con los marcos conceptuales de medición promovidos actualmente tanto por la OIT como por la OCDE, mejorando de manera integral el seguimiento del mercado laboral y aportando información para el sistema de cuentas nacionales que tiene actualmente el país. Dentro de las etapas del procesamiento de datos se contemplan los siguientes: a. Digitación: Comprende desde el ingreso mismo de los datos al sistema de información, hasta la última validación informática, previa al procesamiento de la información. b. Validación: En la producción de la encuesta se consideran dos etapas de validación. - La primera es manual y corresponde a la etapa de revisión/codificación. - la otra corresponde al sistema de ingreso de datos, con validaciones Batch y en línea. c. Depuración: la base es depurada en relación a preguntas abiertas que deben ser codificadas. Este proceso busca que exista correspondencia entre la codificación uniforme (especialmente de ocupación y rama de actividad económica) y los textos de las glosas de las preguntas. d. Tabulación: Generación de cruces estadísticos para publicación y análisis interno. Hace presente que el INE no sólo tiene la atribución para decidir cuáles son los productos estadísticos que elaborará, sino que también cuáles son los estándares y metodologías que deben cumplirse para tener el carácter de oficiales y ser publicados. Las decisiones sobre la metodología aplicables a los productos estadísticos se caracterizan por un alto componente técnico. Por eso es indudable que la potestad entregada al INE para la producción y difusión de las estadísticas oficiales tiene un fuerte carácter discrecional. En la medida que la Ley N° 17.374 encomienda al INE la publicación de las estadísticas oficiales (artículo 2 letra a) y absolver las consultas que se le hagan sobre materias estadísticas (artículo 2 letra f), queda de manifiesto lo problemático que resulta que el Consejo para la Transparencia interfiera en dichas competencias determinando, conforme al régimen general (carente de las características técnicas que configuran al INE), cuándo el INE debe hacer públicos los datos estadísticos que ha obtenido en el ejercicio de sus atribuciones. En definitiva, el carácter específico de las competencias del INE en esta materia excluye a la intervención de otros organismos públicos en el ámbito de decisión que la ley le confía. Pero, además, el carácter técnico que ampara las decisiones sobre los medios de difusión de las estadísticas oficiales dificulta su revisión por parte de los tribunales o, a fortiori, de organismos de control no jurisdiccionales. La información requerida tiene por objeto tener una caracterización anual y estructural del fenómeno del empleo, en este caso relacionado a la afiliación o no, de los informante a algún organismo de representación sindical, gremial o de otra índole, por tanto se hace forzoso concluir que la información no cumple con los parámetros técnicos requeridos para que sea considerada oficial, en el sentido que no es posible consignar que sea "de comprobada utilidad pública". Ello, en tanto no cumple con estándares internacionales de pertinencia, imparcialidad y certeza, de manera que exista seguridad indubitada sobre su veracidad técnica, requisitos que únicamente se cumplirían a cabalidad una vez que se encuentre completo el proceso de validación y contraste interno, requisito esencial para que este instituto le otorgue el carácter de oficial a la información. En la medida que la información requerida, no reviste el carácter de Información Oficial, su entrega total o parcial, implicaría la ejecución de un acto por parte de la autoridad, que excede el ámbito de las atribuciones que le ha fijado el ordenamiento jurídico. Ello, por cuanto la información requerida, en tanto dato estadístico, debe difundirse siempre y cuando cumpla con los patrones técnicos de imparcialidad, objetividad y fiabilidad que la definen como total y que constituyen un elemento de su esencia; de manera que ésta sea fiel, exacta y coherente con la realidad, condiciones que la información solicitada - por las razones ya indicadas- no posee. Así, es necesario tener especialmente presente que no revistiendo la información requerida, las exigencias técnicas y científicas, su divulgación implicaría - tal como ya se señaló en los razonamientos precedentes- una acción que atenta directamente contra la función del INE, en tanto ésta no se enmarca en el concepto técnico de "información oficial" y por ende, susceptible de publicación y/o divulgación. Sólo en sentido figurado puede asignarse carácter "deliberativo" a las operaciones estadísticas. Este análisis depende de consideraciones técnicas y no de la ponderación de factores políticos o sociales. El análisis estadístico implica un procedimiento técnico, no un auténtico procedimiento administrativo (se trata más de una actividad material que de una actividad jurídica). En ese sentido, mientras la evaluación de la información recogida está en curso, el procedimiento está pendiente y los resultados no existen. El planteamiento hasta ahora esgrimido por el INE muestra más bien una razón distinta para oponerse a la información: la información solicitada no existe o no está disponible. Con todo, el análisis de las operaciones estadísticas en tanto procedimientos muestra que la elaboración de las estadísticas puede constar de diversas etapas: cada una de las cuales puede conducir a la elaboración de productos parciales (por ejemplo, la afinación de la base de datos), los cuales materialmente podrían ser divulgados. El privilegio deliberativo se justifica en el perjuicio que podría conllevar para la toma de decisiones la divulgación de los antecedentes que integran el procedimiento. Según muestra la experiencia, el perjuicio para el debido cumplimiento de las funciones del Servicio depende de cada caso en particular. Con todo, la jurisprudencia del Consejo reconoce un perjuicio al desempeño del órgano cuando la divulgación de la información que sirve de base a la toma de decisiones es susceptible de frustrar la decisión que se adopte o más ampliamente las misiones del organismo, si la divulgación tiene el riesgo de introducir incertidumbre en la toma de decisiones. Al respecto de los párrafos precedentes se sigue la necesidad de distinguir dos grandes grupos de antecedentes. Por una parte, los datos recogidos por el INE para la elaboración de productos estadísticos, y por otra, los productos en sí mismos, que son resultado de análisis por parte del servicio. Sin duda los elementos recogidos por el INE corresponden, en general, a información elaborada con presupuesto público, o en cualquier caso a información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento. Dada la amplitud de los términos en que la Ley de Transparencia concibe la información pública, es inequívoco que los datos recogidos por el INE para la elaboración de productos estadísticos caben dentro de esta categoría conceptual. Sin embargo, no ocurre lo mismo con los productos estadísticos, que son los que elabora el servicio en aplicación de los estándares metodológicos y técnicos definidos en general y para cada caso. A su respecto, en la medida que estos antecedentes están definidos por su carácter oficial, mientras los procedimientos no se encuentran afinados, cabe sostener que no tienen materialidad; no sólo no cuentan como información pública, sino incluso puede discutirse que sean información. Esta conclusión se ve reafirmada por las potestades del INE en materia de publicación de los resultados estadísticos que rechazan la publicidad de estadísticas no oficiales. Así, frente a solicitudes de información relativas a productos estadísticos no afinados, con mayor motivo de productos estadísticos que el INE no contempla elaborar con arreglo al Plan Nacional, cabe oponer como primera objeción la imposibilidad de divulgar una información que no existe como tal Como se advierte, la Ley N° 17.374 asigna al INE el cometido de dar publicidad a las estadísticas y de los censos oficiales. La ley no define la oportunidad de entrega de cada producto estadístico, materia cuya determinación incumbe precisamente al Servicio. Ahora bien, la elaboración de las estadísticas y censos de la República importa la ejecución de una actividad material que depende de procedimientos técnicos; no corresponde exactamente a un procedimiento administrativo, cuyos antecedentes puedan entenderse disponibles para efectos de información pública. En verdad, en forma previa a su publicación oficial si los hechos muestran que la información que sirve de base a la elaboración datos estadísticos o censales no está disponible de una manera agregada e inteligible, podría alegarse la imposibilidad de entregarla al público. d) Respecto del estado del proceso sobre el que recae la información denegada: La información solicitada se encuentra en estado de desarrollo preliminar sujeta al proceso de producción estadística asociado a la preparación de los nuevos datos que la institución pondrá a disposición de la ciudadanía. En ese contexto, la información está siendo sometida a todos los procesos de validación de calidad y contraste interno, requisito esencial para que el INE le otorgue el carácter de información oficial. La información está siendo procesada y depurada, por lo que aún no se encuentra disponible la versión definitiva de los datos, ya que estos podrían depurarse en los procesos de control de calidad internos (revisión de valores atípicos, corrección de inconsistencias con el hogar, etc.). A su vez, esta información tiene por objetivo tener una caracterización anual y estructural del fenómeno, por tanto, la institución dará a conocer la información completamente depurada y procesada cuando se cuente con un año calendario para analizar su comportamiento agregado e incorporar dicha información en las publicaciones oficiales. Si bien no es posible actualmente hacer entrega de la información solicitada en estos momentos, el INE se encuentra realizando todos los preparativos en el ámbito técnico y operativo para poner esta información a disposición de los usuarios, por tanto, espera difundir los indicadores y productos asociados, es decir; separata técnica, set de tabulados, nota estadística y bases de datos, en los próximos meses. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo se funda en la denegación de la información requerida por configurarse las causales de reserva prescritas en los artículos 21 N° 1, 21 N° 1 literales b) y c), N° 2 y N° 5 de la Ley de Transparencia, esta última, en relación con los artículos 29 y 30 de la Ley N° 17.374, de 1970, que Fija Nuevo Texto Refundido, Coordinado y Actualizado del D.F.L. N° 313 de 1960, que Aprobara la Ley Orgánica de Dirección Estadística y Censos y Crea el Instituto Nacional de Estadísticas. 2) Que, a modo de contexto se debe indicar que la Encuesta Suplementaria de Ingresos (ESI) es un módulo complementario de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE). Se levanta cada año en el trimestre octubre-diciembre, con el objetivo de caracterizar nacional y regionalmente los ingresos laborales de las personas que son clasificadas como ocupadas en la ENE, así como los ingresos de otras fuentes de los hogares. La unidad de análisis de la encuesta corresponde a personas y hogares. La población de referencia a la que se aplica la encuesta es aquella que habita los hogares de las viviendas particulares seleccionadas en las manzanas (o secciones) elegidas del marco muestral (excluye hogares colectivos). Se incluye a menores de edad que puedan haber percibido ingresos, imputándose estos datos a la línea del jefe o jefa del hogar. El tamaño de la muestra asciende a 33.859 hogares muestrales y una población muestral de 102.220. Por último, se hace presente que la encuesta contiene 311 variables . 3) Que, lo requerido corresponde al dato recogido por una variable específica de la encuesta aplicada, relativa a las Bases de Datos de "Personas", vinculada a información de caracterización de la actividad principal del encuestado. En particular, lo solicitado corresponde al dato que recoge la encuesta a la pregunta sobre la afiliación del encuestado a algún tipo de organización en su trabajo principal (sindicato, asociación de funcionarios, asociación gremial, colegio profesional u otro) (identificada con código i8 en la Encuesta). Se debe prevenir que en la solicitud el reclamante explicitó que la información requerida debe ser entregada " (...) de forma tal que ésta pueda ser emparejada con cada persona que se reporta en la versión pública de la ESI 2017 publicada por el Instituto". 4) Que, sin perjuicio de lo expuesto latamente por el Servicio en su respuesta al solicitante, con ocasión de sus descargos presentados en esta sede, el órgano ha explicado que se configuraría en este caso específico, atendida la forma en que fuere requerida la información, la hipótesis de reserva descrita en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia. 5) Que, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que esta causal sólo puede configurarse en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados, respecto del tiempo y recursos humanos que debiera destinar para este caso específico al INE para entregar la información en los términos específicos que fuere requerida por el solicitante. 6) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud de acceso podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". 7) Que, a fin de ponderar en concreto la causal de reserva expuesta, resulta procedente atender -especialmente- a la naturaleza, el origen y volumen de la información solicitada. Sobre este punto, respecto a la naturaleza y origen de la información, se hace presente que lo requerido corresponde al dato recogido por una variable específica de una encuesta aplicada por parte del INE. Al efecto, el órgano ha expuesto que para este caso se debe distinguir entre los datos recogidos por el INE para la elaboración de productos estadísticos, y por otra, los productos estadísticos en sí mismos, que son resultado de análisis por parte del servicio. Respecto del primer grupo de datos, esto es, tratándose del "dato bruto", aquel que es recogido por el órgano y que éste utiliza de insumo para la elaboración de productos estadísticos, cabe concluir que se trata de información que obra en poder del Servicio, independiente de su procesamiento, por lo que se trataría de información pública en los términos expresados en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia. 8) Que, a su turno, respecto de aquellos datos que configuran "productos estadísticos", el INE ha explicado que se trata de aquellos que el órgano elabora en aplicación de determinados estándares metodológicos y técnicos definidos. Por lo anterior, atendido que el proceso de producción estadística (que implica entre otros, la depuración y procesamiento de los datos recogidos) se encontraba en desarrollo a la fecha de la solicitud, el órgano ha sostenido que éstos no tienen materialidad, es decir, se trataría de información que no existe como tal. 9) Que, para el análisis concreto de este caso, se debe tener especialmente presente que si bien, en principio, el solicitante requiere aquella información que es recogida por el órgano respecto de la variable ya individualizada (en otros términos, el "dato bruto"), el propio requirente precisa la forma en que el Servicio debe entregar lo pedido, esto es: "requiere la información de forma tal que ésta pueda ser emparejada con cada persona que se reporta en la versión pública de la ESI 2017 publicada por el Instituto". 10) Que, el INE ha explicado pormenorizadamente el procedimiento, tiempo y recursos humanos que tomaría para el órgano sistematizar la información en bruto, para su posterior entrega en la forma particular que fuere requerida por el solicitante. Así, el Departamento de Estadísticas de Hogares, órgano técnico competente sobre la materia, ha informado que actualmente, las variables de la pregunta "i8" (variable específicamente requerida) están en bruto y no se han depurado. Agrega que se definió un calendario de trabajo para depurar la información esta pregunta, posterior a enero 2019 y los equipos involucrados en la Encuesta han priorizado -de acuerdo a las directrices de trabajo interno del Servicio- otras tareas de alto impacto en el producto estadístico final, que detalla en su presentación. En ese contexto, y atendido que lo solicitado es la entrega de una variable de forma tal que ésta pueda ser emparejada con cada persona reportada en la versión pública de la encuesta ESI 2017, se requiere realizar una serie de acciones respecto de los datos recogidos, que considera una extensión de tiempo de 12 periodos desde el trimestre julio-agosto-septiembre 2017 a la fecha. Esto implica que la productividad debe ser calculada para todo el período y no sólo para un trimestre móvil en particular. En concreto se detallan las siguientes acciones: a. Identificar datos inconsistentes y propuesta de mejora: calcula dos horas por trimestre móvil y un profesional de la Subdirección de Operaciones. b. Editar y depurar los datos: calcula tres horas por trimestre móvil de un informático de dicha Subdirección. c. Procesar información en sistema con información histórica: dos horas, por parte de un informático de esa Subdirección, más una hora de revisión posterior. d. Generar variables nuevas en cubo de empleo: dos horas, un informático de la Subdirección, más una hora informático TIC. e. Visación operativa: dos horas, por parte de un profesional de la Subdirección. De esta forma, el trabajo requerido totaliza 13 horas sólo para un trimestre y 156 horas para la totalidad del período (12 períodos) con la variable i8, con tres profesionales involucrados de manera exclusiva. No se incluye tiempo de Subdirección Técnica en esta estimación. 11) Que, adicionalmente, el Departamento de Estudios Laborales informa que, debido a que las variables están siendo sometidas a todos los procesos de validación de calidad y contraste interno, requisito esencial para que el INE brinde la información a los usuarios, los antecedentes solicitados no pueden ser entregados en el corto plazo, pues adelantar el tiempo establecido para el proceso de depuración, consistencia y validación implicaría interferir y comprometer las tareas y funciones habituales que realizan los equipos encargados tanto del área técnica como el área operativa. Esta área, también con competencia sobre la materia, explicita las acciones, tiempo y recursos humanos que deberá destinar, exclusivamente al presente requerimiento, de modo de entregar los datos en el modo y para la finalidad que ha expuesto el propio requirente. 12) Que así, el INE -a través de dicho departamento específico- precisa que el análisis y procesamiento de la base de datos solicitada, implica que dos funcionarios del equipo técnico se dediquen de forma exclusiva por tres días (54 horas hombre) para efectuar la tarea; y adicionalmente, un funcionario destine un día en validar el proceso (9 horas hombre), para después entregar los insumos resultantes al área operativa donde analistas e informáticos darán curso a la etapa siguiente. Una vez finalizada la revisión del equipo operativo, se debe considerar la dedicación exclusiva de un día de dos profesionales del área técnica (9 horas hombre cada uno) para resolver eventuales replicas y diferencias en los resultados del proceso. Al finalizar esta etapa, y tras el acuerdo en las definiciones anteriores, el equipo técnico debe proceder a validar la base final, asegurándose que está cumpla con los resultados del proceso (54 horas hombre). De esta forma, informa que dicho proceso considera sólo las tareas desarrolladas por este equipo técnico, lo que equivale a 135 horas hombre, y la dedicación exclusiva de 2 funcionarios del equipo técnico del Departamento de Estudios Laborales. A mayor abundamiento, expone que dicha estimación no considera las tareas cotidianas que los equipos tienen asignadas en razón de sus funciones permanentes, las que implican la realización de actividades críticas desde los últimos 15 días hábiles de cada mes, por lo que dedicar el tiempo estimado sin una planificación que considere este punto, interferirá con el correcto funcionamiento de la institución y en la entrega de datos producidos por el INE, y comprometidos como los resultados de la próxima Encuesta Nacional de Empleo y los productos asociados. 13) Que, asimismo, el órgano ha explicitado las atribuciones precisas que la entrega de la información le entorpecería de cumplir debidamente, de atenderse este requerimiento de información en los términos que fuere expuesto, especialmente, las funciones específicas, tanto del Departamento de Estadísticas de Hogares, como del Departamento de Estudios Laborales, establecidas en el numeral 1.3 y 2.7, respectivamente, de la parte resolutiva segunda, de la Resolución Exenta N° 1.188, de 2018, del INE. 14) Que, además, según se desprende de los antecedentes, el dato recogido por la variable -a la fecha de la solicitud- se encontraba en bruto, requiriéndose todas las acciones de tratamiento de datos descritas en los considerandos precedentes, para efectos de que la información requerida pudiere entregarse de forma tal que ésta pueda ser vinculada con cada persona reportada en la versión pública de la encuesta, por lo que cabe concluir que -a la fecha- el proceso de producción estadística asociado al efecto, se encuentra en pleno desarrollo. Al efecto, el órgano ha informado que se encuentra realizando todos los preparativos técnicos y operativos para poner esta información a disposición de los usuarios, por lo que espera difundir los indicadores y productos asociados, es decir; separata técnica, set de tabulados, nota estadística y bases de datos, en los próximos meses, de acuerdo a las planificaciones internas del Servicio. 15) Que, por lo anteriormente expuesto, este Consejo estima que, el conjunto de actividades descritas por el Servicio, que implica el trabajo de profesionales específicos de dos áreas del Servicio, dedicados a las acciones de tratamiento de datos individualizadas en los considerandos 10) a 12) del presente acuerdo, con el costo de oportunidad para el INE que se ha descrito, cuestión necesaria para efectos de satisfacer el requerimiento del reclamante, toda vez que el órgano requiere preparar la base de datos requerida para efectos de que ésta sea vinculable con aquella información contenida en la base de datos sobre "Personas" de la Encuesta Suplementaria de Ingresos (ESI) 2017, es de una entidad tal que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, ya que la atención del requerimiento -en los términos que fue expuesto por el requirente- implicaría para los funcionarios del Servicio la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales (especialmente recursos humanos) que deberían destinarse, razonable y prudencialmente, a la atención de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, dentro del plazo legal para ello, razones por las que se rechazará el presente amparo por configurarse en la especie la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1, literal c), de la Ley de Transparencia. 16) Que, atendida la configuración de la causal de reserva prevista en el considerando anterior, resulta inoficioso pronunciarse respecto de las restantes causales de reserva alegadas por el órgano con ocasión de su respuesta y descargos presentados en esta sede. 17) Que, finalmente, atendido que en este caso la distracción de funciones del órgano es esencialmente temporal, y sin perjuicio de lo resuelto precedentemente, esta Corporación hace presente que, una vez que el dato recogido por la variable i8 de ESI 2017 se encuentre debidamente procesado por parte del INE, de modo que éste pueda ser vinculable con aquella información contenida en la base de datos sobre "Personas" de la misma encuesta, el reclamante podrá solicitar dicha información en los términos previstos en la Ley de Transparencia. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Sebastián Zarricueta Cabieses, en contra del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Sebastián Zarricueta Cabieses, y al Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas. En contra de la presente decisión, procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado, no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Ricardo Sanhueza Acosta.