Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C1174-11

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Reclamante:	CRISTIAN MALDONADO OLIVARES
Reclamado:	SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS
Resumen del caso: Se deduce amparo en contra de Servicio de Impuestos Internos por haber denegado información relativa a variables que cruza el SII, respecto al F22 con todas las DDJJ [declaraciones juradas] que se le entregan, y como se relacionan entre ellas; 2) la descripción detallada de los códigos de errores y que variables del F22 y DDJJ está cruzando. El Consejo acoge parcialmente el amparo considerando que concurre una causal de secreto o reserva respecto a mayoría de información solicitada.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	3/1/2012
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C734-10 C669-10
Jurisprudencia a:	C327-14
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:
Descriptores analíticos:	Economía y Finanzas

DECISIÓN AMPARO ROL C1174-11 Entidad pública: Servicio de Impuestos Internos ––SII–– Requirente: Cristián Maldonado Olivares Ingreso Consejo: 21.09.2011 En sesión ordinaria N° 319 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de febrero de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C1174-11. <h3> VISTOS:</h3> Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. <h3> TENIENDO PRESENTE:</h3> 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 5 de agosto de 2011 don Cristián Maldonado Olivares solicitó al Servicio de Impuestos Internos (en adelante indistintamente SII) que le informara lo siguiente: «Las variables que cruza el SII, respecto al F22 con todas las DDJJ [declaraciones juradas] que se le entregan, y como se relacionan entre ellas; 2) la descripción detallada de los códigos de errores y que variables del F22 y DDJJ está cruzando. Lo anterior me permitirá no cometer errores de inconsistencia en las declaraciones, velar por el derecho a ser informado y saber porque me cita el SII». 2) RESPUESTA: El SII respondió a la antedicha solicitud mediante la Resolución Exenta N° 3365, de 2 de septiembre de 2011, en la cual denegó la información solicitada en virtud de la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, respecto de lo cual argumentó, en resumen, que: a) El SII tiene como fines, de acuerdo al artículo 1° de su Ley Orgánica, la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos, por lo que lo relativo a los cruces de información tributaria que efectúa permanentemente y los específicos que está realizando en el marco de la Operación Renta 2011, se relacionan directamente con la realización de ese cometido, cuyo cumplimiento se vería afectado por la divulgación de la información solicitada, toda vez que se generaría un daño probable y específico a la tarea de fiscalización que debe realizar el organismo en cumplimiento de un mandato legal. b) Tal como lo ha señalado el Consejo para la Transparencia, aunque en algunos casos la publicidad favorece el debido funcionamiento del SII, en casos como éste ocurre más bien lo contrario, pues la reserva puede servir mejor al interés público al permitir que el SII pueda ejercer su función fiscalizadora en materia de tributos con mayor eficiencia y eficacia. En efecto, la publicidad de la información solicitada relativa a los cruces de información tributaria que se efectúan, supondría revelar el modo y criterios de evaluación utilizados por este SII, los que, de ser conocidos previamente por los fiscalizados, les facilitaría eludir la acción fiscalizadora. c) Sin perjuicio de lo anterior, informa al solicitante que puede acceder a la información sobre declaraciones juradas (materias, obligados, plazos, etc.), en el sitio web del SII: www.sii.cl, en el banner "Declaraciones Juradas” y específicamente para el año tributario 2011, en la dirección: www.sii.cl/declaraciones_juradas/suplemento/2011/indice2011htm. Además, señala que se encuentra permanentemente a disposición del público en la misma página web institucional, el Formulario N° 22, sobre declaración anual de impuesto a la renta año tributario 2011, en el link: www.sii.cl/formularios/imagen/F22.pdf. 3) AMPARO: El 21 de septiembre de 2011 don Cristián Maldonado Olivares dedujo ante este Consejo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del SII fundado en haber recibido una respuesta negativa a su solicitud de información, argumentando en la reclamación lo siguiente: a) Que los cruces de información tributaria realizados por el SII, dicen relación con aquellos antecedentes que por no encontrarse en poder de los contribuyentes generan inconsistencias en las declaraciones anuales de impuesto a la renta, generando falta de eficacia en la relación entre el servicio y el contribuyente a costa de este últimos, quienes deben esperar ser llamados para concurrir a dicho organismo a solucionar las diferencias generadas en las declaraciones de renta, por cruces desconocidos, que no siempre son entregadas en su totalidad y que se resuelven paulatinamente llegando a tomar hasta 5 o más meses, desde el cierre de la operación renta, para poder obtener su devolución y/o aceptación de la declaración de renta. b) El no revelar el modo y criterio de evaluación utilizados por el SII en los cruces de información que efectúa, llevan a aumentar la probabilidad de reflejar un error en las declaraciones anuales de renta y adicionales, que implica que dicho organismo parta de la base que el contribuyente quiere eludir la acción fiscalizadora, atentando directamente contra la libertad de información del contribuyente y el interés público, más aún si se trata de devolución de impuestos y/o de la aceptación de la o las declaración(es) formulada(s), lo que implican un tiempo y costo de oportunidad de disponer de los fondos de la devolución a tiempo. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: En virtud de lo anterior, el Consejo Directivo admitió a tramitación este amparo, trasladándolo mediante el Oficio N° 2.518, de 28 de septiembre de 2011 al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos, quien, el 24 de octubre de 2011, contestó formulando sus observaciones y descargos en los términos que se indican a continuación: a) Expresa que el SII realiza básicamente dos tipos de fiscalizaciones, una de tipo informática y otra de campo. La primera se realiza sobre el universo de las declaraciones impositivas que presentan los contribuyentes, constituida básicamente por un cruce de información entre las declaraciones impositivas y la información externa que el SII está autorizado por la ley a recabar de diversos agentes económicos que se relacionan con los declarantes. Esta contrastación de información arroja coincidencias y discrepancias entre lo que declara el contribuyente y la información que proporcionan los terceros que se han relacionado con él en materias con incidencia tributaria. Las discrepancias, que pueden ser formales, de cuadratura o de consistencia tributaria, determinan a su vez subconjuntos de contribuyentes que, dependiendo de la naturaleza, montos, impacto en el resultado impositivo en la recaudación y otros factores, puedan ser convocados al órgano fiscalizador para el esclarecimiento de las diferencias determinadas y eventualmente, para una revisión más profunda o de campo. En consecuencia, la confrontación de información, constituye el eje y punto de partida de la fiscalización masiva, sin la cual no sería posible el control de todas las declaraciones impositivas que se presentan y, por otro lado, constituye el sustrato sobre el cual se diseñan los programas y planes de fiscalización, a la vez que un medio indispensable para la ejecución de éstos. b) Señala que la eventual entrega de información sobre los cruces de información afectaría el cumplimiento de los fines propios del SII, que de acuerdo a lo señalado en el artículo 1° de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, D.F.L. N°1/1980, del Ministerio de Hacienda, y artículo 1° del Código Tributario, D.F.L N° 830 son la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos, actualmente establecidos o que se establecieren, fiscales o de otro carácter, en que tenga interés el fisco y cuyo control no esté especialmente encomendado por la ley a una autoridad diferente. c) Precisa al efecto que las competencias que la ley entrega al SII se manifiestan en la práctica a través del despliegue de una serie de acciones, entre las que se encuentran los procedimientos de auditorías tributarias y el ejercicio de medios de fiscalización, para el resguardo del debido cumplimiento de la ley, encontrándose dentro de estos medios de fiscalización, la contrastación de la información que plasman los contribuyentes en sus declaraciones de impuestos con la que proporcionan otros contribuyentes que se relacionan con los primeros como sus contrapartes económicas, agentes retenedores de impuestos, pagadores de rentas, etc., a través de declaraciones juradas de información. d) Para correlacionar todas estas fuentes de información, en cada año tributario el SII debe determinar variables específicas a relacionar en los formularios de declaración anual de impuesto a la renta (F-22) y las declaraciones juradas de información, por lo que estas variables de correlación constituyen parte fundamental del know how de la fiscalización. Por lo mismo, la develación de los métodos para efectuar la confrontación de datos, si se cotejan todos entre sí o sólo entre algunos de ellos; los límites de los montos a fiscalizar por esta vía; las hipótesis de fiscalización que se utilizan para determinar qué datos comparar; etc., causaría un menoscabo a la eficacia de la fiscalización, toda vez que posibilitaría una utilización indebida, a través del diseño de un comportamiento tributario que permita eludir el control que esta fiscalización implica. e) Por otro lado, no es dable concluir que, necesariamente, las inconsistencias o errores en las declaraciones impositivas de los contribuyentes se deban a que éstos ignoran qué cruces de información tributaria realiza este órgano fiscalizador. En efecto, el SII pone a disposición de los contribuyentes la información sobre el tipo de antecedentes tributarios externos que en cada año tributario contrastará con sus declaraciones impositivas, informa las prioridades o énfasis de la fiscalización, las glosas de las validaciones de las distintas declaraciones, la forma en que los contribuyentes pueden subsanar las observaciones que derivan de las inconsistencias de datos y a cada contribuyente en particular, en la página institucional, link "MiSII", previa autenticación con su RUT y clave, acerca de los datos entregados por sus agentes retenedores o informantes (empresas, bancos, AFP u otras instituciones). Sin embargo, para evitar los errores en las declaraciones basta el sencillo remedio de ser veraz en la exposición de las operaciones gravadas, individualizándolas por su respectiva fecha, montos y partes involucradas. En este sentido precisa que información sobre la materia puede encontrarse en las siguientes fuentes: i) http://www.sii.cl/declaraciones_juradas/suplemento/2011/indice2011.htm y/o Circular N° 07 del 2 de febrero de 2011, que actualiza instrucciones sobre emisión de certificados y declaraciones juradas que deben presentar los contribuyentes al Servicio de Impuestos Internos en el año tributario 2011; ii) Noticias del SII: «La operación renta 2011 amplía las facilidades para cumplir ágil, segura y oportunamente» - link: http://www.sii.cl/pagina/actualizada/noticias/2011/300311noti01ae.htm; iii) www.sii.cl, link declaraciones juradas, opción declaraciones juradas de renta, ayudas, código de mensaje de error y link renta, opción ayuda para corregir observaciones. f) Tampoco es efectivo que la ignorancia de dicha información por parte de los contribuyentes, cauce demora en la citación para que aclaren o corrijan sus declaraciones impositivas o la solución definitiva de las objeciones, dado que la fiscalización tiene por objeto revisar si los contribuyentes han declarado correctamente todos los impuestos que los gravan, por lo que aún en el caso que aquéllos lograran hacer coincidir aritméticamente sus declaraciones, el Servicio no podría dejar de hacer otras verificaciones para determinar el nivel de cumplimiento de sus obligaciones tributarias. En este sentido indica que no debe olvidarse que para este organismo fiscalizador la contrastación de datos es un medio de fiscalización, no un fin en sí mismo. g) Expresa que el SII tiene la más firme convicción de que sirve mejor al interés público el no divulgar la manera en que se confronta la información de las distintas fuentes señaladas, porque el hacerla pública pondría en manos de los contribuyentes interesados en eludir este tipo de control, el conocimiento para hacerla, agregando que ésta es precisamente la prevención que el legislador tuvo en consideración al establecer la causal de reserva del N°1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia y del artículo 8° de la Constitución Política de la República. h) Finalmente, solicita tener a la vista para resolver la presente reclamación, el amparo Rol 96-09, deducido por don Adolfo Ortega Aichele en contra del SII, dado que el presente procedimiento se refiere a materias propias de los programas de fiscalización; asimismo, ofrece toda la prueba necesaria para acreditar sus dichos. <h3> Y CONSIDERANDO:</h3> 1) Que, en forma previa, cabe consignar que el Formulario N° 22 del Servicio de Impuestos Internos constituye un medio que este organismo pone a disposición de los contribuyentes (personas naturales y empresas) para que éstos efectúen la declaración de sus rentas anuales, en el marco de la operación renta respectiva, y que deben presentar ante dicho organismo a efectos de cumplir con las obligaciones tributarias que establece la Ley sobre impuesto a la Renta. Tal formulario contiene campos que permiten a los contribuyentes efectuar una descripción detallada de los distintos tipos de rentas percibidas durante el periodo anual respectivo. 2) Que, atendido el tenor de la solicitud, lo requerido en la especie dice relación con la información que cruza el Servicio de impuestos Internos a efectos de evaluar la exactitud de declaraciones de renta presentadas por los contribuyentes en el marco de la operación anual respectiva, y específicamente, qué variables del formulario N° 22 y de otras declaraciones juradas que entregan los contribuyentes son objeto de ese cruce, además de los códigos de errores asociados a las declaraciones. 3) Que, si bien el reclamante ha señalado en su solicitud que la información solicitada le permitirá no cometer errores de inconsistencia en sus declaraciones futuras, no refiere la solicitud al caso de su declaración en particular, ni alude a un periodo anual u operación renta específica, por lo que ha de entenderse –en virtud del principio de máxima divulgación, previsto en el artículo 11, letra d) de la Ley de Transparencia– que se ha querido referir a aquéllos cruces que, en general y respecto de todos los contribuyentes, efectúa dicho organismo para determinar el impuesto a la renta a solucionar por éstos. 4) Que, al argumentar en sus descargos en torno a la procedencia de la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia ––en que fundó la denegación de la información requerida–– el SII ha explicado, en síntesis, que: a) Para controlar la exactitud de las declaraciones relativas al impuesto a la renta efectúa una fiscalización informática y otra de campo, recayendo la primera en el universo de las declaraciones efectuadas por los contribuyentes, y consistiendo en un cruce de información entre las mismas declaraciones y aquélla información externa que el SII está autorizado para recabar de diversos agentes económicos que se relacionan con los declarantes, lo cual puede arrojar como resultado coincidencias o discrepancias entre lo que declara el contribuyente y la información que proporcionan los demás agentes. b) En caso de existir discrepancias se forman subconjuntos de contribuyentes que en atención a factores como la naturaleza, montos, impacto en el resultado impositivo en la recaudación y otros, pueden ser convocados al órgano fiscalizador para el esclarecimiento de las diferencias determinadas y eventualmente, para una revisión más profunda o de campo como segunda etapa de fiscalización. c) En cada año tributario el SII determina variables específicas a relacionar en los formularios de declaración anual de impuesto a la renta (F-22) y las declaraciones juradas de información, en base a un método que permite, precisamente, efectuar la confrontación de datos y decidir sobre si se cotejan todos los datos entre sí o sólo entre algunos de ellos; los límites de los montos a fiscalizar por esta vía; las hipótesis de fiscalización que se utilizan para determinar qué datos comparar, entre otros aspectos. 5) Que lo señalado por el SII permite concluir, primero, que los cruces de información objeto de la solicitud constituyen mecanismos de fiscalización que utiliza dicho organismo a efectos verificar la exactitud y completitud de las declaraciones de impuesto a la renta efectuadas por los contribuyentes, en lo que hace a las fuentes y montos de las rentas percibidas en un ejercicio anual determinado, enmarcado en la operación renta anual respectiva; y por otra parte, que la forma en que se llevan a cabo dichos cruces, y en particular, los tópicos o campos del formulario 22 y de las declaraciones juradas de que dispone el SII respecto de un contribuyente, que serán objeto de esos cruces son determinados según la metodología que se determine anualmente a efectos de llevar a cabo la fiscalización tributaria en el marco de la operación renta respectiva. 6) Que, por otra parte, en virtud de lo señalado en el considerando 3) precedente, es claro que para satisfacer el requerimiento de la especie sería necesario que el SII entregara información relativa a los cruces que ha efectuado para los distintos periodos anuales, o en su caso, proporcionara un resumen de los cruces que ha efectuado para los diversos años, lo que implicaría conocer no sólo los criterios de evaluación utilizados por el SII en los cruces de información que efectúa, sino sobre todo la metodología de evaluación que lleva a cabo y las estrategias que desarrollará dicho organismo para cumplir con la principal misión que le ha encomendado el legislador en el artículo 1° de la Ley Orgánica del SII, aprobada por el D.F.L. N° 7/1980, del M. de Hacienda, y el artículo 6° del D.L. N° 830/1974, que aprueba el Código Tributario, consistente en la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos, por lo que el programa de fiscalización se relaciona directamente con la realización de ese cometido aplicado a una actividad e impuesto en particular. 7) Que, por su parte, este Consejo ha señalado que en razón de lo dispuesto en los artículos 10, 16 y 21 de la Ley de Transparencia, para determinar la afectación a los bienes jurídicos protegidos por las causales de reserva o secreto de la información, es necesario, en primer lugar, no sólo que la información de que se trate concierna a las materias sobre las que éstos versan, sino que además debe dañarlos o afectarlos negativamente en alguna magnitud y con alguna especificidad que habrá de ser determinada en concreto, de modo que no cabe presumir tal afectación, sino que deberá ser acreditada por los órganos administrativos que tiene alguna probabilidad de ocurrir y, en segundo lugar, deberá existir proporcionalidad entre los daños que la publicidad provoca a alguno de los bienes jurídicos protegidos por las causales de secreto reserva y el perjuicio que el secreto causa al libre acceso a la información y al principio de publicidad (decisiones Roles A1-09, A39-09, A45-09, C669-10 y C734-10, entre otras). 8) Que, en particular, en la decisión recaída sobre amparo Rol A96-09, en contra del mismo Servicio de Impuestos Internos, este Consejo estimó que la divulgación de la información requerida –que en dicho caso consistía en copia del programa de fiscalización “Síndicos I”– afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, sólo en cuanto la reserva de dicho programa de fiscalización puede servir mejor al interés público al permitir que el Servicio pueda ejercer su función fiscalizadora con mayor eficacia y eficiencia, ya que «la publicidad del programa de fiscalización solicitado supondría revelar el modo y criterios de evaluación utilizados por este servicio que, de ser conocidos previamente por los fiscalizados les facilitarían eludir la acción del fiscalizador». 9) Que, en tal contexto, este Consejo estima, por las razones precedentemente explicadas, que el revelar la información específica relativa a los cruces de información que efectúa el SII con ocasión de las declaraciones de impuestos a la renta que le son presentadas generaría un riesgo cierto, probable y específico de afectar la tarea de fiscalización que el legislador ha encargado a dicho organismo como su principal función, por lo que se resolverá, en definitiva, rechazar el amparo en esta parte y resguardar dicha información. 10) Que, por otra parte, y aún cuando el motivo por el cual se solicita determinada información resulta del todo irrelevante para resolver en torno a su publicidad o reserva, en razón del principio de discriminación consagrado en el artículo 11 g) de la Ley de Transparencia, lo cierto es que el reclamante ha sostenido que el no revelar el modo y criterio de evaluación utilizados por el SII en los cruces de información que efectúa, llevan a aumentar la probabilidad de reflejar un error en las declaraciones anuales de renta y adicionales, que implica que dicho organismo parta de la base que el contribuyente quiere eludir la acción fiscalizadora. Sin embargo, el SII ha explicado en sus descargos que no es posible concluir que las inconsistencias o errores en las declaraciones impositivas de los contribuyentes se deban a que éstos ignoran qué cruces de información tributaria realiza dicho órgano y tampoco que la ignorancia de dicha información por parte de los contribuyentes cauce demora en la citación para que aclaren o corrijan sus declaraciones impositivas o la solución definitiva de las objeciones, dado que la fiscalización tiene por objeto revisar si los contribuyentes han declarado correctamente todos los impuestos que los gravan, por lo que aún en el caso que aquéllos lograran hacer coincidir aritméticamente sus declaraciones, el SII no podría dejar de hacer otras verificaciones para determinar el nivel de cumplimiento de sus obligaciones tributarias. 11) Que, por otra parte, en lo que respecta al detalle de los códigos de errores, cabe señalar que en la página web del SII, ítem “declaraciones juradas”, opción “declaraciones juradas de renta”, subitem “ayudas”, tópico “código de mensaje de error” (link: http://www.sii.cl/declaraciones_juradas/codigos_error_dj.pdf) existe disponible el documento titulado «Tabla Código-Glosa Observación», que contiene una tabla que incluye una descripción detallada de distintos códigos de errores asociados a declaraciones vinculadas al impuesto a la renta (identificados con las letras R, V o H y el número que le sigue y que identifica a la validación), acompañados de una glosa observación que explica la significación del código (nombrando o haciendo referencia al estado en que se encuentra la declaración jurada respectiva en razón del código). De este modo ha de tenerse por cumplida la obligación de informar sobre este punto en conformidad a lo prescrito en el artículo 15 de la Ley de Transparencia que establece: «Cuando la información solicitada esté permanentemente a disposición del público, o lo esté en medios impresos tales como libros, compendios, folletos, archivos públicos de la Administración, así como también en formatos electrónicos disponibles en internet o en cualquier otro medio, se comunicará al solicitante la fuente, el lugar y la forma en que puede tener acceso a dicha información, con lo cual se entenderá que la Administración ha cumplido con su obligación de informa». Por este motivo, si bien se acogerá el amparo en esta parte, se tendrá por cumplida la obligación de informar sobre este punto en virtud de la notificación de la presente decisión. <h3> EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRAS B) Y M), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3> I. Acoger parcialmente el amparo interpuesto por don Cristián Maldonado Olivares en contra del Servicio de Impuestos Internos, sólo en cuanto a la solicitud de la descripción detallada de los códigos de errores, no obstante tener por entregada dicha información, en virtud de lo razonado en el considerando 11) precedente. II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a don Cristián Maldonado Olivares y al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos. En contra de la presente decisión procede sólo de parte del reclamante, la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. No procede, en cambio, el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu.