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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C1179-11</strong></p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Hacienda y Dirección de Presupuestos</p>
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Requirente: Carlos Insunza Rojas</p>
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Ingreso Consejo: 23.09.2011</p>
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En sesión ordinaria Nº 313 del Consejo Directivo, celebrada el 25 de enero de 2011, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1179-11.</p>
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VISTOS:</h3>
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Los artículos 5º, inc. 2º, 8º y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes Nº 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L. Nº 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575; la Ley N° 19.880, sobre procedimientos administrativos; y los D.S. Nº 13/2009 y Nº 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley Nº 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 11 de julio de 2011 don Carlos Insunza Rojas solicitó al Servicio de Impuestos Internos (en adelante SII):</p>
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a) Documentación completa del Proyecto “SII del Bicentenario”, también denominado PACFIS (Plan de Alta Calidad de Fiscalización, Información y Servicio al Contribuyente), elaborado por la Administración de Ricardo Escobar y presentado al Ministerio de Hacienda en dicho período; y,</p>
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b) Los informes sobre el mismo plan realizados por la Dirección de Presupuestos (DIPRES) y el Ministerio de Hacienda.</p>
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2) DERIVACIÓN: El 8 de agosto pasado el Subdirector Jurídico del SII, a través de sus Oficios N°s 1.810 y 1.811, derivó la solicitud descrita en el literal b) de la presentación precitada al Ministerio de Hacienda y a la Dirección de Presupuestos (DIPRES), de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Transparencia. Además, hizo presente que el Servicio ya dio respuesta a la solicitud descrita en el literal a) precedente.</p>
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3) RESPUESTA: El 5 y 6 de septiembre de 2011 el Subsecretario de Hacienda y la Directora de Presupuestos, mediante Oficios N°s 1163 y 1.142, respectivamente, informaron al reclamante que carecen de la documentación requerida, toda vez que en los registros internos no consta la generación de información alguna sobre la materia. En particular, la Directora de Presupuestos hizo presente que no posee los antecedentes requeridos, aún cuando medió la aclaración del solicitante. En dicha aclaración éste informó que el proyecto consultado fue elaborado en la administración del Sr. Ricardo Escobar, y presentado a la DIPRES para su estudio y evaluación financiera y de gestión. Dicho proceso debió efectuarse entre los años 2006 y 2008. Además, el conocimiento de la DIPRES de estos antecedentes habría constado en la Mesa de Negociación instalada entre 2008 y 2009 entre la Asociación de Funcionarios y la Dirección del SII.</p>
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4) AMPARO: El 23 de septiembre de 2011 el solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la denegación de la información solicitada, por la supuesta inexistencia de la misma. Además, el reclamante hizo presente que el SII le entregó la versión original del proyecto PACFIS, que sirvió de base para la dictación de la Ley Nº 20.431 –solicitud contenida en el literal a) del numeral 1° anterior–, y habiendo sido consultado un antiguo asesor del Ministerio de Hacienda sobre el particular, éste confirmó la existencia de minutas de análisis que habrían sido entregadas en el proceso de cambio de administración. Por lo tanto, no resultaría verosímil que ninguno de los dos organismos tenga información respecto de dicho proyecto, cuando éste fue evaluado por ellos.</p>
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5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DE LA DIRECCIÓN DE PRESUPUESTOS: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo a la Directora de Presupuestos, mediante Oficio N° 2.521, de 29 de septiembre de 2011. Dicha comunicación fue contestada por la Directora de Presupuestos (DIPRES), a través de su Oficio N° 1341, de 24 de octubre pasado, formulando los siguientes descargos u observaciones:</p>
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a) Reitera que no consta la existencia de los antecedentes solicitados por el requirente en los archivos y registros de la Dirección de Presupuestos, lo cual ha sido corroborado mediante la búsqueda exhaustiva en las dependencias donde se pudiera hallar, lo que ha sido certificado por los funcionarios correspondientes.</p>
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b) Hace presente que no hubo entrega de documentación de parte de las autoridades salientes a las nuevas autoridades de la Dirección de Presupuestos, en razón del cambio de administración, ni existen minutas de análisis u otra documentación relacionada con el Proyecto “SIl del Bicentenario” o “PACFIS”, ni tampoco se entregó información verbal.</p>
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c) Sostiene que, de conformidad con el artículo 5° de la Ley de Transparencia, la obligación de entregar información supone necesariamente que el órgano requerido posea la información solicitada, condición indispensable que no se da en este caso. Afirma que la jurisprudencia de este Consejo ha reconocido que inexistencia de la información exime a los órganos de su entrega.</p>
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d) Acompaña copia de correos electrónicos enviados entre diversos funcionarios del Servicio y el encargado de su Unidad de Transparencia, en los que se indica no contar con la información requerida.</p>
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6) DESCARGOS U OBSERVACIONES DE LA SUBSECRETARÍA DE HACIENDA:</p>
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Mediante Oficio N° 2.521, de 29 de septiembre de 2011, se confirió traslado del presente amparo a la Subsecretaría de Hacienda; la que fue contestada por el Subsecretario de Hacienda, a través de su Oficio N° 1395, de 24 de octubre pasado, formulando los siguientes descargos u observaciones:</p>
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a) Reitera que la Subsecretaría no posee informe alguno sobre el plan consultado, de lo que da cuenta el resultado de su búsqueda en sus registros. Agrega que revisada la documentación de traspaso de gobierno realizada en marzo de 2010 a las nuevas autoridades, no consta información alguna respecto al “proyecto PACFIS” o “SII Bicentenario”. Al efecto, adjunta la “Programación Gubernamental</p>
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2009”, entregada por la Administración anterior, durante el traspaso de gobierno año 2010, en el que no consta el programa consultado por el reclamante.</p>
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b) Informa que se consultó a quien se desempeñó como Coordinador Legislativo de la Subsecretaría de Hacienda desde abril de 2010 a julio de 2011, quién informó no haber recibido ninguna documentación sobre el particular durante el traspaso de la administración; lo que fue confirmado por otros asesores relacionados con la materia.</p>
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c) Sostiene que la Subsecretaría no se encuentra obligada a emitir informes sobre proyectos de otros servicios, cuando el servicio competente no lo ha solicitado, como ocurrió en los hechos.</p>
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d) Adjunta un acta firmada por la Jefa del Departamento Administrativo de la Subsecretaría de Hacienda, en la que deja constancia de que se procedió a la búsqueda de la documentación solicitada en el sistema computacional que administra su “Libro de Correspondencia Interna”, los criterios de búsqueda empleados.</p>
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e) Adjunta correos electrónicos del Coordinador Legislativo de la Subsecretaría de Hacienda entre abril 2010 y julio 2011, un asesor Subsecretaría de Hacienda en asuntos tributarios y la Jefa de Gabinete del Subsecretario, todos los cuales indican no tener conocimiento alguno sobre la documentación solicitada.</p>
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f) Hace presente la jurisprudencia de este Consejo en materia de inexistencia de información.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que, la Dirección de Presupuestos es un servicio dependiente del Ministerio de Hacienda, cuya función principal es la elaboración del Presupuesto de la Nación y la aplicación de la política presupuestaria en el contexto de los planes de desarrollo social y económico y demás objetivos nacionales (art. 1° del D.F.L. N° 106/1960, del Ministerio de Hacienda).</p>
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2) Que, por su parte, a la Subsecretaría de Hacienda le corresponde estudiar y proponer todas aquellas medidas que incidan en materias relacionadas con la política económico-financiera del Estado y en las demás que le encomienda la ley. Especialmente le corresponde intervenir en las siguientes materias: (a) Presentación al Congreso de los proyectos de contribuciones y financiamiento de aquéllos que signifiquen gastos para el Estado; y (c) Dirección de la política tributaria tanto interna como aduanera (art. 1° del Reglamento Orgánico de la Secretaria y Administración General del Ministerio de Hacienda, aprobado por el D.S. N° 4.727/1957, del Ministerio de Hacienda). Al respecto, cabe agregar que el SII es un servicio público descentralizado, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda, pues, si bien el art. 2º del D.F.L. N° 7/1980, del Ministerio de Hacienda, lo califica como servicio dependiente, el posterior D.L. Nº 3.628/1981 cambió esta naturaleza al aplicarle el art. 19 del D.L. Nº 3.551/1980.</p>
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3) Que lo solicitado es el conjunto de informes elaborados por la Dirección de Presupuestos y el Ministerio de Hacienda con ocasión del proyecto “SII del Bicentenario”, también denominado “Plan de Alta Calidad de Fiscalización, Información y Servicio al Contribuyente” (PACFIS), que habrían servido de base para la dictación de la Ley Nº 20.431, de 2010.</p>
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4) Que, según informa el SII en sus cuentas públicas correspondientes a los años 2007 y 2008 [en línea: http://www.sii.cl/cuenta_publica/], así como en su sitio electrónico [en línea: http://www.sii.cl/pagina/actualizada/noticias/2008/270308noti01ym.htm; http://www.sii.cl/pagina/actualizada/noticias/2009/190309noti01rv.htm], el “Plan de Alta Calidad, Fiscalización y Servicios” corresponde a la creación del modelo de negocios y lineamiento estratégicos desarrollado por el SII durante esos años, conforme a su plan de modernización, denominado “SII Bicentenario”. En ese contexto, su cuenta pública 2008 informa sobre la creación de un sistema de evaluación de la calidad del servicio, por parte de los usuarios, a través de un índice de satisfacción.</p>
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5) Que el “Balance de Gestión Integral año 2008” remitido por el SII a la Dirección de Presupuestos, informó el plan de modernización del Servicio, haciendo presente que las iniciativas involucradas en dicho plan de modernización se agrupan bajo la denominación de “SII Bicentenario” [en línea: http://www.dipres.gob.cl/574/articles- 45214_doc_pdf.pdf]. Por su parte, el “Balance de Gestión Integral año 2009” [en línea: http://www.dipres.gob.cl/574/articles-60648_doc_pdf.pdf] hace expresa mención al “Plan de Alta Calidad de Fiscalización, Información y Servicios al Contribuyente (PACFIS)”, expone latamente su objetivos y logros alcanzados, y precisa que éste fue posteriormente denominado “Plan de Modernización del SII”.</p>
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Además, al identificar los aspectos relevantes contenidos en la Ley de Presupuestos año 2009, el citado documento señala lo siguiente: “En el presupuesto 2009 se entregan recursos para financiar el Plan de Alta Calidad de Fiscalización, Información y Servicios al Contribuyente (PACFIS) del S.I.I.: se destinan recursos para apoyar los proyectos de Segmentación de Contribuyentes, Nueva Justicia Tributaria, Integración Normativa, Modernización de Recursos Humanos, Reforzamiento del Área de Estudios Económicos y Avaluaciones” (anexo N° 1). Por último, al referirse a los</p>
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recursos financieros respectivos, en particular, al informar el cumplimiento de compromisos programáticos, identifica bajo la denominación de dicho programa</p>
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(PACFIS) la ejecución de “aspectos relevantes contenidos en el presupuesto 2009” (anexo N° 3). En similares términos se pronuncian los Anexos N° 1 y 3 del “Balance de Gestión Integral año 2010” que el SII envió a DIPRES [en línea: http://www.dipres.gob.cl/574/articles-75264_doc_pdf.pdf].</p>
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6) Que, según informa la DIPRES en su sitio electrónico, el Balance de Gestión Integral (BGI) tiene como propósito informar acerca de los objetivos, metas y resultados de la gestión de los servicios en forma de cuenta pública al Congreso Nacional. Adicionalmente, “…la Dirección de Presupuestos lo utiliza en sus procesos internos de trabajo. Debido a esto es necesario que la calidad de la información presentada posibilite efectivamente disponer de información de los resultados globales de gestión de las instituciones públicas y permita retroalimentar otros procesos de análisis y evaluación institucional” [en línea: http://www.dipres.gob.cl/572/article-36293.html].</p>
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7) Que, por su parte, la Ley Nº 20.431 –invocada por el reclamante como resultado de los proyectos sobre los que versa su consulta– fue promulgada el 21 de abril de 2010 y publicada en el Diario Oficial el día 30 del mismo mes y año, y su tramitación legislativa se inició mediante mensaje presidencial de 31 de abril de 2009. Dicho cuerpo normativo establece para el personal de planta y a contrata del SII, a contar del 1° de enero de 2010, una bonificación anual ligada a la calidad del servicio prestado a usuarios y contribuyentes (art. 1°). La concesión de dicha bonificación, se encuentra sujeta a un índice de satisfacción determinado a través de una encuesta a los usuarios del servicio, el que será desarrollado por una empresa externa, contratada por la Subsecretaría de Hacienda (art. 3°).</p>
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8) Que, en el presente caso, los órganos requeridos han denegado la información requerida –informes elaborados por dichos órganos respecto del “Plan de Alta</p>
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Calidad de Fiscalización, Información y Servicio al Contribuyente” (PACFIS) o “SII Bicentenario”–, fundados en su inexistencia.</p>
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9) Que, al respecto, debe consignarse que la inexistencia de la documentación requerida constituye una circunstancia de hecho cuya sola invocación no exime a los órganos de la Administración de la obligación de su entrega. Por el contrario, conforme a la jurisprudencia de este Consejo, así como lo indicado en su Instrucción General N° 10, sobre el procedimiento de acceso a la información –pronta a entrar en vigencia–, y a efectos de justificar la no entrega de información en la inexistencia de la misma, este Consejo ha adoptado los siguientes criterios orientadores:</p>
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a) Si el órgano administrativo ha destruido o expurgado la documentación, en los términos señalados por la Circular N° 28.704, de 1981, de la Contraloría General de República, que regula la eliminación de documentos en la Administración Pública, aquel deberá comunicar esta circunstancia al solicitante, y entregarle copia del acto administrativo que dispuso la destrucción de los documentos solicitados y el acta respectiva (decisiones Roles A181-09, C382-09, C492-09, C3-11 e Instrucción General N° 10, numeral 2.3).</p>
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b) De no existir un acto administrativo que haya dispuesto la expurgación de los documentos pedidos, el órgano administrativo deberá agotar todos los medios a su disposición para encontrar la información solicitada, disponiendo la instrucción de sumarios administrativos y la aplicación de medidas disciplinarias, en caso que hubiera mérito para ello (Instrucción General N° 10, numeral 2.3).</p>
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c) El órgano administrativo requerido deberá realizar una búsqueda exhaustiva de la información solicitada, lo que deberá quedar debidamente acreditado por aquél en un acta elaborada al efecto (decisiones recaídas en los amparos Roles C52-10 y C804-10). Ello, sin perjuicio de su obligación de derivar la solicitud al órgano administrativo competente o que posea la información requerida, de conformidad con lo ordenado por el artículo 13 de la Ley de Transparencia (decisiones de amparos Roles A312-09 y C804-10).</p>
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d) La alegación del órgano administrativo en torno a la inexistencia de información debe ser expuesta por éste de forma expresa, clara y específica (decisiones de amparos Roles A138-11 y C182-11), indicando el motivo específico por el cual la información no obra en su poder (decisiones de amparos Roles C2-10 y C50-11), sea en razón de que no se ha generado la información, o que la misma se encuentra en proceso de elaboración o se ignora si otro órgano de la Administración del Estado posee dichos antecedentes.</p>
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e) Un elemento que exime de la obligación del órgano administrativo de fundamentar rigurosamente la falta de los antecedentes requeridos por un particular, es la ausencia de obligación de poseer la documentación solicitada, de conformidad con su competencia y el ordenamiento jurídico (decisión Rol A280-09, C804-10).</p>
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10) Que, en el presente caso, en aplicación de los criterios precedentemente expuestos debe necesariamente concluirse que la Subsecretaría de Hacienda y la Dirección de Presupuestos son los órganos competentes para conocer la solicitud del reclamante, toda vez que se ha requerido información sobre un proyecto que, aunque desarrollado por el SII, ha sido informado a la DIPRES y ha servido de antecedente de un proyecto de Ley de Presupuestos, en el contexto de la modernización de un servicio público de su dependencia. Asimismo, si bien los organismos requeridos han efectuado gestiones para hallar la información requerida, éstas no satisfacen los criterios antes indicados, pues se restringen a la formulación de consultas informales a funcionarios del organismo –de las que dan cuenta los correos electrónicos remitidos a este Consejo– y a la búsqueda de información en uno de sus sistemas de archivo (Libro de Correspondencia Interna).</p>
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11) Que, en cuanto a la transferencia de información durante el traspaso de mando, de 2010, cabe recordar que Consejo entregó directrices sobre esta materia mediante su recomendación remitida a los órganos administrativos mediante su Oficio N° 90, de 25 de enero de 2010. En dicha recomendación, particularmente en su numeral 2°, se señaló que, con el fin de no entorpecer el ejercicio del derecho de acceso a la información de los ciudadanos, “[…] toda la documentación que pueda ser objeto de una solicitud de acceso a la información […] deberá quedar en los archivos del respectivo organismo, en soporte papel o electrónico, de manera que esté a disposición de las futuras autoridades y de los ciudadanos que los requieran, mediante un procedimiento que asegure tanto su integridad y completitud como una búsqueda expedita”.</p>
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12) Que, en conclusión, este Consejo estima que lo informado por los organismos requeridos no da cuenta de una búsqueda exhaustiva de la documentación solicitada, que asegure que se hayan agotado todos los medios a su disposición para encontrar la información requerida, tales como:</p>
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a) Dejar constancia de la búsqueda de la información en sus diferentes sistemas de registro de las unidades administrativas que tengan o puedan tener la información (v.gr., los que mantiene su oficina de partes, su sistema de soporte informático o su archivo material). Además, identificar las características de estos sistemas de registro (v.gr., data de los registros comprendidos en él y su cobertura temática);</p>
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b) Certificar o levantar acta de las diligencias desplegadas con el fin de efectuar las búsquedas de dicha información, detallando las mismas, el protocolo observado, criterios de búsqueda empleados y sus resultados;</p>
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c) Desarrollar gestiones de coordinación con otros servicios dependientes para facilitar la búsqueda de la información propia;</p>
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d) Fundamentar la exclusión de la información, explicando las normas legales o reglamentarias que hacen improbables que el organismo cuente con la información requerida, así como las particularidades fácticas que permiten arribar a la misma conclusión.</p>
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13) Que atendido lo anterior, en aplicación de los criterios descritos en los considerandos 9° y 12° precedentes, se acogerá el presente amparo, por no encontrarse debidamente acreditada la búsqueda exhaustiva de la información solicitada.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Acoger el amparo deducido por don Carlos Insunza Rojas en contra de la Subsecretaría de Hacienda y de la Dirección de Presupuestos, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Subsecretario de Hacienda y a la Directora de Presupuestos:</p>
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a) Hacer entrega al reclamante de los informes elaborados por sus respectivos organismos respecto del proyecto de modernización del SII, denominados “SII del Bicentenario” o “Plan de Alta Calidad de Fiscalización, Información y Servicio al Contribuyente” (PACFIS), en tanto éstos obren en poder de la institución y, en caso contrario, indicarlo expresamente al reclamante, previa búsqueda exhaustiva de los documentos, de lo que deberá dar cuenta mediante acta de búsqueda, elaborada de conformidad con los criterios indicados en el considerando 12° de esta decisión.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a don Carlos Insunza Rojas, al Sr. Subsecretario de Hacienda y a la Sra. Directora de Presupuestos, y remitir una copia de misma decisión al Sr. Director del Servicio de Impuestos Internos.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. No procede, en cambio, el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. Se deja constancia que la Consejera doña Vivianne Blanlot Soza no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Certifica el Director General (S) del Consejo para la Transparencia, don Enrique Rajevic Mosler.</p>
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