Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C6378-18

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Reclamante:	EDGARDO CERDA ESPINOZA
Reclamado:	INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE)
Resumen del caso: Se acoge el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, ordenando la entrega de información tabulada relativa al Total de ocupados y ocupadas; Total de ocupados y ocupadas dependientes por duración del contrato (fijo o indefinido) para las ramas de actividad económica asociadas a acuicultura, que indica, desde el año 2010 en adelante. Lo anterior, por tratarse de información que obra en poder del órgano reclamado, y por haberse desestimado las alegaciones de afectación al debido funcionamiento del órgano y de distracción indebida de sus funcionarios.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	5/28/2019
Consejeros:	-Marcelo Drago Aguirre -Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13
Jurisprudencia a:	C2992-21
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Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Requisitos de la presentación >> Otros
Descriptores analíticos:

DECISIÓN AMPARO ROL C6378-18 Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Requirente: Edgardo Cerda Espinoza. Ingreso Consejo: 17.12.2018 RESUMEN Se acoge el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, ordenando la entrega de información tabulada relativa al Total de ocupados y ocupadas; Total de ocupados y ocupadas dependientes por duración del contrato (fijo o indefinido) para las ramas de actividad económica asociadas a acuicultura, que indica, desde el año 2010 en adelante. Lo anterior, por tratarse de información que obra en poder del órgano reclamado, y por haberse desestimado las alegaciones de afectación al debido funcionamiento del órgano y de distracción indebida de sus funcionarios. En sesión ordinaria N° 994 del Consejo Directivo, celebrada el 23 de mayo de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información rol C6378-18. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 23 de noviembre de 2018, don Edgardo Cerda Espinoza solicitó al Instituto Nacional de Estadísticas (INE), con relación a antecedentes estadísticos relativos a trabajadores ocupados en los sectores económicos que indica, la siguiente información: "solicito información (tabulados) de: - Total de ocupados y ocupadas; - Total de ocupados y ocupadas dependientes por duración del contrato (fijo o indefinido) Para las ramas de actividad económica (desagregadas) asociadas a acuicultura, entre los años 2000-2010 (antigua ENE) y 2010-2018 (nueva ENE). Esto corresponde a las divisiones, grupos, clases y subclases (por favor adjuntar información de cada uno de los siguientes códigos): - Para el período 2013-2018, según el clasificador CIIU rev4 cl 2012 según CAENES: 032 Acuicultura. 0321 Acuicultura marina. 03211 Cultivo y crianza de peces marinos. 03212 Cultivo, reproducción y manejo de algas marinas. 03213 Reproducción y cría de moluscos, crustáceos y gusanos marinos. 03214 Servicios relacionados con la acuicultura marina. 0322 Acuicultura de agua dulce. - Para el período 2010-2016, según el clasificador CIIU rev3.1: 05 Pesca, acuicultura y actividades de servicios relacionadas con la pesca. 050 Pesca, acuicultura y actividades de servicios relacionadas con la pesca. 0502 Acuicultura. - Para el período 2000-2010, según el clasificador CIIU rev3: 05 Pesca, explotación de criaderos de peces y granjas piscícolas; actividades de tipo servicio relacionadas conexas". 2) RESPUESTA: Mediante Resolución Exenta N° 3969, de fecha 13 de diciembre de 2018, el órgano dio respuesta a la solicitud, señalando en síntesis, las funciones del Departamento de Estudios Laborales del INE, y la finalidad de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE), agregando que "(DEF 2000 - DEF 2010) Respecto a la antigua ENE, no se cuenta con la información requerida (tabulados del total de ocupados y ocupados dependientes por duración de contrato; según el clasificador CIIU rev3 a tres dígitos), dado que a esa fecha aún no se había implementado el clasificador CIIU rev3 en la encuesta. Igualmente, en consideración al principio de máxima transparencia, se adjunta en el presente envío las únicas bases de datos disponibles de la antigua ENE, para que el usuario pueda trabajarlas según estime conveniente". Acto seguido, con relación a la actual Encuesta de Empleo (EFM 2010 en adelante), indicó que "no es posible hacer entrega de los tabulados del total de ocupados y ocupados dependientes por duración de contrato; según el clasificador CIIU rev3 (2010-2016) y de acuerdo a CIIU4.cl 2012 según CAENES (2013-2018); acorde a la desagregación de dígitos solicitada por el usuario (mayor a un dígito). Lo anterior, vinculado al alto costo de procesamiento de lo requerido en términos de horas persona, lo cual implicaría ‘distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales’", de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia y artículo 7, letra c), del Reglamento de dicha ley, haciendo mención a los principios de legalidad y competencia consagrados en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, y lo expuesto en la ley N° 17.374, detallando que "Para responder el requerimiento del usuario en lo que concierne a la vigente Encuesta de Empleo, se implicaría la dedicación exclusiva de un profesional por un tiempo por al menos 20 días hábiles (176 horas), derivando en una disminución considerable de la capacidad laboral de la unidad técnica responsable de la ENE en 33,3%, dado el número de profesionales que conforman el equipo actualmente y perjudicando de esta manera la realización de las funciones habituales de la unidad, además de la próxima publicación oficial de actualización de cifras con las nuevas proyecciones de crecimiento poblacional". Finalmente, informó que "no obstante lo anterior, se la informa (...) se tiene previsto realizar el procesamiento bases de datos tratadas de los trimestres calendario de la vigente ENE, sin la inclusión de variables sensibles que permitan la identificación de un individuo en la base (...) Sin embargo, dichas bases no tienen fecha de entrega definida en el corto plazo dada la capacidad de procesamiento del equipo técnico encargado, en el marco de las mejoras estructurales que se están realizando en la encuesta y las labores habituales propias de los profesionales del área". 3) AMPARO: El 17 de diciembre de 2018, don Edgardo Cerda Espinoza dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información. Asimismo, agregó que "denegaron parcialmente la información que solicité argumentando que requeriría dedicación exclusiva de un profesional durante 20 días hábiles (176 horas). Sin embargo, la información solicitada ya se encuentra digitalizada y a disposición del departamento respectivo (Departamento de Estudios Laborales), y sé de primera mano (porque trabajé ahí), que responder la solicitud no tomaría más de 1 hora, como máximo. Esto significa que la respuesta entregada es falsa". 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo y, mediante oficio N° E1648, de 7 de febrero de 2019, confirió traslado al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos u observaciones. Mediante Ord. N° 248, de fecha 26 de febrero de 2019, el órgano evacuó sus descargos, y junto con reiterar lo expuesto en la respuesta, reiteró su denegación respecto de la información correspondiente al año 2010 en adelante, fundada en la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, señalando en síntesis, que "se hace referencia, en aquella parte en que ha sido denegada, a requerimientos de carácter genérico referidos a un elevado número de documentos, en este caso, al reprocesamiento de más de 100 bases de datos, lo que implica destinar exclusivamente, a funcionarios expertos del Departamento de Estudios Laborales, dejando de lado su función habitual, para la que específicamente han sido contratados. A su vez, la causal invocada resulta coherente con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 8 de la Constitución Política de la República, y más aún de la manera en que ha sido aplicada en el acto administrativo que es objeto del presente amparo, ya que en él ha sido denegada su entrega porque la distracción indebida de los funcionarios del INE en el cumplimiento de sus labores habituales, significa una afectación al interés nacional, ya que desatiende no sólo la función estadística del INE, sino también la función estadística general que implica, entre otras cosas, la generación periódica de índices y productos estadísticos, de interés para la Nación toda", haciendo mención a lo resuelto por este Consejo en diversas decisiones, relativas a la causal alegada. Acto seguido, indica las funciones del INE, del Departamento de Estudios Laborales y del Subdepartamento de Demografía y Estadísticas Vitales, especificando que "le corresponde la tarea de desarrollar estudios e investigaciones sobre los fenómenos y la dinámica del mercado laboral, lo que es en la actualidad el mayor desafío del equipo ENE, por lo mismo la totalidad del equipo (4 profesionales) está enfocado exclusivamente en la publicación de datos y documentos metodológicos respecto de la actualización de factores de expansión con las nuevas proyecciones de crecimiento poblacional (2014), cuya publicación oficial se realizó a fines de enero de 2019, las labores implicó al menos 528 horas de carga laboral por mes". Luego, y en la especie, el órgano informó que "Para responder el requerimiento del usuario en lo que concierne a la vigente Encuesta de Empleo, se implicaría la dedicación exclusiva de un profesional por un tiempo por al menos veinte días hábiles (176 horas), derivando en una disminución considerable de la capacidad laboral de la unidad técnica responsable de la ENE en 33,3%", agregando que para su entrega la información debe pasar por controles de calidad, garantizar la indeterminación de las personas, entre otros. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte del Instituto Nacional de Estadísticas, a la solicitud de información del reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a diversos antecedentes relativos a la Encuesta Nacional de Empleo (ENE), según el detalle que indica. Al respecto, en su respuesta, el órgano entregó una parte de la información solicitada, indicó que otra no existía, y denegó la entregó de los antecedentes correspondientes al año 2010 en adelante, fundado en la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia. 2) Que, del tenor de la solicitud, del contenido de la respuesta entregada por el órgano, y de lo señalado por el solicitante en su amparo, la presente decisión se circunscribe a lo requerido por don Edgardo Cerda Espinoza respecto de la información correspondiente al período 2010 en adelante, denegado por el órgano. 3) Que, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia. 4) Que, el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7, N° 1, letra c) del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales". 5) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras circunstancias. 6) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, éste no ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado. 7) Que, en la especie, cabe tener presente lo señalado por el Instituto, en el sentido de que, para acceder a la entrega de la información solicitada, debería destinar a un profesional con dedicación exclusiva, durante un período de 176 horas hábiles, para procesar la información, y revisar 100 bases de datos aproximadamente, lo cual afectaría el normal desempeño de las funciones de la Unidad, al distraer indebidamente a sus funcionarios y al generar un alto costo no previsto en su presupuesto, alegaciones que no resultan suficientes para configurar la causal de reserva, por cuanto si bien el INE indicó la cantidad de funcionarios y jornada de trabajo necesarios para aquello, y la cantidad aproximada de bases de datos que verificar, no señaló la cantidad específica de documentos, archivos o carpetas que comprende la información solicitada; ni la cantidad de datos que debieran ser revisadas, ni la forma o lugar en que dicha información se encuentra almacenada, lo que no permite tener por acreditada, de manera fehaciente e indubitada, la concurrencia de la causal de reserva de distracción indebida, teniendo presente que por tratarse de normas de derecho estricto, dichas causales de secreto deben aplicarse en forma restrictiva, por lo que este Consejo estima que las alegaciones del órgano no revisten una magnitud tal que permitan tener por acreditada la hipótesis prevista en la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. 8) Que, a mayor abundamiento, vale tener en consideración que en la página web https://www.ine.cl/estadisticas/laborales/ene, el INE publica una gran cantidad de información estadística relativa a la encuesta nacional de empleo, particularmente, la relativa a ocupados por rama de actividad, desde el año 2010 en adelante, por lo que la entrega de la información solicitada, en el formato requerido, no generará la distracción alegada por el órgano. A mayor abundamiento, cabe tener presente el evidente interés público que conlleva la información relativa a las cifras de empleo y desempleo, ocupación, generación de puestos de trabajo, fuerza de trabajo, entre otras, por lo que resulta del todo plausible sostener la importancia y el rol que cumple el Instituto Nacional de Estadísticas, en estas materias. 9) Que, en consecuencia, tratándose de información pública que obra en poder del órgano reclamado, y habiéndose desestimado la concurrencia de la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, ordenando la entrega de la información solicitada. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo deducido por don Edgardo Cerda Espinoza en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas lo siguiente: a) Entregar al reclamante información tabulada relativa al Total de ocupados y ocupadas; Total de ocupados y ocupadas dependientes por duración del contrato (fijo o indefinido) para las ramas de actividad económica asociadas a acuicultura, que indica, desde el año 2010 en adelante. b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 15 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma. III. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Edgardo Cerda Espinoza y al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don Ricardo Sanhueza Acosta.