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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C1265-11</strong></p>
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Entidad pública: Inspección Comunal del Trabajo de Providencia</p>
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Requirente: Mónica Arancibia Mendoza</p>
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Ingreso Consejo: 11.10.2011</p>
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En sesión ordinaria N° 319 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de febrero de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C1265-11.</p>
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VISTOS:</h3>
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Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUDES DE ACCESO: El 27 de septiembre de 2011 doña Mónica Arancibia Mendoza, actuando en representación de la empresa PROMOFIN LTDA., solicitó a la Inspección Comunal del Trabajo de Providencia información respecto a las organizaciones sindicales constituidas en la misma empresa, y, específicamente, los miembros del directorio y personal sindicalizado. Además pidió se le informara si se ha constituido un nuevo sindicato en la empresa, y en tal caso, se le entregue la nómina de los afiliados del nuevo sindicato, quiénes participaron en su constitución y las solicitudes de afiliación, como asimismo copia autorizada de los documentos relacionados con dichas afiliaciones.</p>
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2) RESPUESTA: La Inspección Comunal del Trabajo de Providencia respondió a la antedicha solicitud, mediante el Ordinario N° 1241, de 30 de septiembre de 2011, informando acerca de la existencia de tres sindicatos, respecto de los cuales informó el número de registro R.S.U; fecha de constitución; y el directorio vigente, a saber: (i) Sindicato de Empresa PROMOFIN Ltda.; (ii) Sindicato Interempresa de Trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensión, Bancos, Ingeniería, Comercio y otros del Sector Privado a Nivel Nacional; y (iii) Sindicato N° 2 PROMOFIN Ltda., precisando respecto de éste último que se encuentra en proceso de revisión, conforme a los plazos que el artículo 223 del Código del Trabajo otorga al servicio a efectos de las observaciones de fondo o de forma que, eventualmente, pudiesen formularse respecto al acto constitutivo mismo y/o a sus estatutos.</p>
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Hace presente en su respuesta que, conforme ha resuelto el Consejo para la Transparencia en la decisión de amparo Rol C272-10, no es posible acceder a las nóminas de socios que participan en actos relativos a votaciones sindicales, en cuanto consten el nombre, firma y RUT de los trabajadores, dado su carácter reservado, toda vez que su entrega resulta facultativa para las organizaciones sindicales. Señala, finalmente, que tampoco es posible el otorgamiento de las copias autorizadas de las solicitudes de afiliación requerida, por no contar con dichos documentos, ya que no procede que los mismos sean depositados en las dependencias del servicio.</p>
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3) AMPARO: El 11 de octubre de 2011 doña Mónica Arancibia Mendoza, en representación de la empresa PROMOFIN, cuya personería acreditó suficientemente, dedujo ante este Consejo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Inspección Comunal del Trabajo de Providencia, fundada en que la respuesta que entregó dicho organismo resulta injustificada e incompleta, argumentando en su reclamación lo siguiente:</p>
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a) La empresa PROMOFIN Ltda. a finales del año 2010 inició un proceso de reestructuración y racionalización, lo que implico la desvinculación de un gran número de trabajadores. En este marco y durante este proceso se constituyó un sindicato en la empresa, según registro R.S.U. 13.120889, a lo que la empresa debió adecuarse respetando los fueros sindicales y llevando a cabo un proceso de negociación colectiva. Con posterioridad, se debió continuar con el proceso descrito, respecto del cual los trabajadores estaban consientes, llevándose a cabo nuevas desvinculaciones. Sin embargo, el 26 de septiembre de 2011 se realizó una fiscalización por parte de la Inspección del Trabajo en donde se cito a mediación por el supuesto fuero de trabajadores desvinculados, allanándose la empresa a dicho requerimiento.</p>
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b) En la audiencia de mediación respectiva, la empresa aceptó la reincorporación de los trabajadores, en base a la información aportada por la ministra de fe actuante, esto es, que se había constituido nuevo sindicato y que contaban con fuero los trabajadores desvinculados, no obstante surgieron muchas dudas al respecto, particularmente respecto de los siguientes puntos: i. según información aportada por los trabajadores, el nuevo sindicato fue constituido con personal que ya no pertenecía a la empresa y personal que formaba parte del sindicato anterior y que participó en la negociación colectiva, lo que contraviene el artículo 214, incisos 4° y 5° del Código del Trabajo; ii. como el segundo sindicato constituido en la empresa requería un quórum mínimo de constitución de 25 socios, ello implicaba que el sindicato N° 1, esto es, del Sindicato de PROMOFIN Ltda., R.S.U. 13.12.0889, se quedara sin socios y sólo con sus dirigentes sindicales; iii. quedaron pendientes algunas consultas relativas a la actuación de la Inspección del Trabajo, tales como: si dicho organismo revisó la nueva constitución sindical; al constatar que los trabajadores se desafilaron del sindicato anterior para formar nuevo sindicato qué acciones tomó la Inspección del Trabajo; y si se solicitó al sindicato anterior, que informara y/o entregara a dicha institución la nómina de los socios vigentes.</p>
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c) Es por lo anterior que la empresa en esta parte cree estar en presencia de abuso del derecho a sindicalizarse por parte de los trabajadores. Al mismo tiempo, señala que le causa extrañeza que no se ha realizado actividad sindical alguna del sindicato y ahora del nuevo sindicato, lo que permite inferir que la razón que tuvieron para crear este sindicato no fue más que la de proveerse de fuero para evitar su despido, perturbando además la potestad legal del empleador, respaldada en valores constitucionales, con el objeto de enervar los despidos.</p>
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d) En este contexto fue que se formuló la solicitud ante la Inspección Provincial del Trabajo de Providencia, quien sólo entregó la información relativa a las organizaciones existentes en la empresa, razón por la cual se reclama respecto de los registros o nominas de los participantes de los Sindicatos de Trabajadores de la empresa, R.S.U.13.12.0889 y R.S.U. 13.12.0900, tanto aquellos existentes al momento de su constitución como a la fecha de la solicitud respectiva.</p>
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e) Además, alega que el Código del Trabajo en disposición alguna establece la obligación de mantener en secreto la nómina de los trabajadores miembros de un sindicato, por el contrario, establece varias normas de las que se desprende que el empleador puede conocer esa información, así por ejemplo, sus artículos 225, 261, 262 y 315. Por lo tanto, para entablar una relación laboral sana es necesario que el empleador pueda conocer a los trabajadores sindicalizados.</p>
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f) A mayor abundamiento, no existe una norma expresa que establezca específicamente el secreto del registro de participantes de un sindicato de trabajadores; por el contrario, algunas normas del Código del Trabajo parten del supuesto de su conocimiento para hacer efectivas sus disposiciones. Es así como, a modo ejemplar, es posible destacar el artículo 247, que obliga al empleador a prestar las facilidades necesarias para practicar la elección del directorio y demás votaciones secretas que exija la ley, para lo cual resulta imperativo conocer quiénes son aquellos trabajadores integrantes del sindicato, mismo conocimiento que deberá tener para dar cumplimiento a lo prescrito por el artículo 261 que, en cuanto al pago de la cuota sindical, establece la obligación del empleador de, cuando así se ha acordado, proceder al descuento respectivo y a su depósito en la cuenta corriente o de ahorro de la o las organizaciones de superior grado respectivo, para lo cual se le deberá enviar copia del acta respectiva.</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: En virtud de lo anterior, el Consejo Directivo declaró admisible este amparo, trasladándolo mediante el Oficio N° 2.704, de 18 de noviembre de 2011 al Sr. Inspector Comunal del Trabajo de Providencia, solicitándole remitir los datos de contacto de cada uno de los sindicatos relacionados con la empresa PROMOFIN que se encuentran registrados en el servicio. Por su parte, dicha autoridad a través del Ordinario N° 1402, junto con entregar los antecedentes que le fueron solicitados en el traslado, formuló sus observaciones y descargos en los términos que se indican a continuación:</p>
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a) Los sindicatos son organizaciones autónomas y, en lo pertinente, a la luz de lo dispuesto en la Ley de Transparencia, la documentación y antecedentes solicitados no emanan del servicio, ni es éste depositario de los registros de socios de las organizaciones sindicales existentes en las empresas, por expresa derogación del artículo 301 del Código del Trabajo, operada por el N° 82 del artículo 1° de la Ley N° 19.759. Por otra parte, se trata de documentos que contienen información que pudiere afectar los derechos de terceros, tanto derechos de las organizaciones sindicales, en cuanto dice relación con los antecedentes de sus afiliados, como asimismo derechos de esos últimos, en cuanto personas naturales. Entre otros, podría verse afectado también el derecho a la vida privada, el derecho de propiedad -esto por propietarización de los derechos y por tratarse de documentos que no emanan de este servicio, sino que son copia de documentación del sindicato-, y, fundamentalmente, el derecho al libre desarrollo de actividad sindical.</p>
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b) En este orden de ideas, el legislador resolvió derogar aquellas normas que de algún modo pudieran debilitar el principio de libertad y autonomía de que gozan estas entidades en materia administrativa y patrimonial. Es así como se ha derogado el artículo 265, que otorgaba amplias facultades a la Dirección del Trabajo para acceder a los libros de actas y de contabilidad de los sindicatos. Asimismo, obligaba a la directiva sindical a presentar los antecedentes de carácter económico, financiero, contable o patrimonial que requiriera dicho organismo, bajo apercibimiento de aplicar multas en caso de incumplimiento. Del mismo modo, el legislador ha derogado en su totalidad el Capítulo XI del Código del Trabajo, que otorgaba facultades a la Dirección del Trabajo, para fiscalizar las organizaciones sindicales en todos los ámbitos.</p>
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c) De lo anterior es posible concluir que la intención del legislador ha sido adaptar la actual normativa a lo señalado en el convenio N° 87 de la O.I.T., específicamente en esta materia, al artículo 3°, que al efecto señala: «1(…) Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. 2.- Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal». Por su parte, cita lo prescrito por la Constitución Política de la República, en su artículo 1°, inciso 3°, y en su artículo 19, N° 19, inciso final, en cuanto a que: «La ley contemplará los mecanismos que aseguren la autonomía de estas organizaciones… ».</p>
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d) La información requerida, específicamente las nóminas de personal sindicalizado, como las nóminas de trabajadores que participaron en la constitución de un sindicato, contiene datos de terceros, los que deben ser protegidos, de acuerdo con los artículos 2°, 4°, 7°, 10 y 20 de la Ley N° 19.628 sobre Protección a la Vida Privada. En consecuencia, respecto de aquellos datos personales a que se ha hecho referencia, cabe entender que la publicidad, comunicación o conocimiento de dicha información puede afectar derechos de algunos de los terceros involucrados, en particular tratándose de la esfera de la vida privada y sus derechos de carácter económicos emanados de la relación laboral, lo que se encuentra reforzado por la función de la letra m) del artículo 33 de la Ley de Transparencia encomienda al Consejo para la Transparencia.</p>
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e) Por otra parte, la Dirección del Trabajo, a través de Providencias N° 00288 y N° 0260, de 11 y 26 de Enero del 2011, respectivamente, ha señalado que «las nóminas de socios que participen en actos de votaciones sindicales, donde consten nombres, RUT y firma de los trabajadores, no deberá entregarse a terceros», basándose para ello en las decisiones del Consejo para la Transparencia, recaídas en los amparos Roles C272-10; C492-11 y C532-11, en las cuales se analizan detalladamente las causas legales por las cuales no es procedente entregar la documentación en cuestión.</p>
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f) Explica que la negativa de proporcionar "las solicitudes de afiliación" y copias autorizadas de "los documentos relacionados con dichas afiliaciones", se debió, además, a que el servicio no cuenta con dicha documentación, toda vez que no es de aquella que las organizaciones sindicales deban depositar en las Inspecciones del Trabajo.</p>
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g) Finalmente acompaña copia de tres presentaciones distintas, todas de 28 de octubre de 2011, efectuadas ante la Inspección Comunal del Trabajo de Providencia por los Sindicatos de Empresa N°s 1 y 2 PROMOFIN y el Sindicato Interempresa de Trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensión, Bancos, Ingeniería y otros del Sector Privado a Nivel Nacional, presumiblemente, en respuesta a la notificación que les dirigiera dicho organismo a efectos de comunicarles la solicitud de información, quienes señalaron lo que se indica para cada caso: (i) El Sindicato de Empresa N° 1 PROMOFIN indicó que se ha constituido legalmente y que sus estatutos se encuentran autorizados; (ii) El Sindicato de Empresa N° 2 PROMOFIN, informó que la empresa, con ocasión de la negociación colectiva con el sindicato, cuenta con la información requerida respecto de sus afiliados; (iii) El Sindicato Interempresa de Trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensión, Bancos, Ingeniería y otros del Sector Privado a Nivel Nacional, manifestó su oposición a la entrega de la información requerida, por estimar que se trata de información que sólo compete y pertenece a los socios de la organización, agregando, además, no tener entre sus miembros afiliados que se desempeñen en la empresa PROMOFIN.</p>
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5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS: En conformidad a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, este Consejo, mediante los Oficios N°s 2.979, 2.980 y 2.981, respectivamente, todos de 16 de noviembre de 2011, confirió traslado del presente amparo a los tres Sindicatos ya citados. En atención a que los dos primeros sindicatos no formularon observaciones o descargos dentro del plazo que establece la norma citada, éste Consejo reiteró el traslado vía correo electrónico de 16 de diciembre de 2011, sin que a la fecha dichas organizaciones sindicales hayan evacuado su traslado. Por su parte, el Sindicato Interempresa de Trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensión, Bancos, Ingeniería y otros del Sector Privado a Nivel Nacional formuló sus observaciones o descargos el 5 de diciembre de 2011, reiterando aquello que expuso ante la Inspección del Trabajo el 28 de octubre de 2011.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que atendido su tenor (expuesto en el numeral 3) de la parte expositiva), la presente reclamación se circunscribe a la nómina de los afiliados que participaron en la constitución, y a la de aquéllos que a la fecha de la solicitud figuran como tales respecto de los Sindicatos N°s 1 y 2 de la Empresa PROMOFIN Ltda. Por lo tanto, esta decisión se limitará a resolver si tiene carácter público la afiliación sindical misma en cuanto información concerniente a una persona natural identificada o identificable, y por lo mismo, dato personal conforme a la definición que de estos últimos consagra el artículo 2°, letra f), de la Ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada.</p>
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2) Que, previo a analizar el fondo del asunto, y en base a los antecedentes acompañados por el órgano de la Administración del Estado, es menester observar lo siguiente en torno a la aplicación del procedimiento de oposición contemplado en el artículo 20 de la Ley de Transparencia:</p>
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a) Si bien de los antecedentes acompañados por la Inspección del Trabajo se desprende que ésta comunicó la solicitud a los sindicatos en cuestión – presumiblemente el 25 de octubre de 2011–, no ha podido constatarse, en cambio, que dicha comunicación se haya ajustado a las formalidades que contempla el procedimiento de oposición establecido en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, toda vez que dicho órgano no acompañó a esta sede los antecedentes necesarios para verificar dicho cumplimiento.</p>
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b) Por otra parte, examinado el tenor de las oposiciones deducidas por los sindicatos mencionados en el considerando 1°, ante la Inspección Comunal del Trabajo de Providencia, se concluye que éstas no se ajustaron al estándar fijado por el citado artículo 20 de la Ley de Transparencia, pues dicha norma establece que «la oposición requerirá expresión de causa», Se entenderá que existe expresión de causa cuando, además de la negativa, el tercero indica alguna razón o fundamento que justifique la afectación de un derecho, no siendo suficiente esgrimir la afectación de un simple interés. En otras palabras, supone el desarrollo de una argumentación destinada a evitar la divulgación de la información requerida, producto del daño o afectación que ésta generaría a determinados derechos del opositor. En cambio, dichos terceros se limitaron a señalar, respectivamente, que la organización sindical se ha constituido conforme a derecho, y que la información requerida ya obra en poder de la empresa reclamada. Más aún, debidamente emplazados en esta sede, no formularon descargos dentro del plazo legal.</p>
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3) Que, sin perjuicio de lo anterior, en lo relativo a la materia objeto de controversia –publicidad de la afiliación sindical– este Consejo ha desarrollado ciertos criterios. En efecto, en casos análogos al de la especie, vinculados a solicitudes en que se pedía acceder a la afiliación sindical de un trabajador y, especialmente, en lo relativo a sus respectivas identidades, tras una primera etapa en que se accedió a la entrega de la identidad de los afiliados a un sindicato, salvo que se tratara de organizaciones en formación dentro del período de un año contemplado en el artículo 227 del Código del Trabajo (p. ej., decisiones Roles C108-10, C250-10 y C839-10), el Consejo modificó dicho criterio, a partir de la decisión recaída en el amparo Rol C492-11, ratificada posteriormente por las decisiones recaídas en los amparos roles C532-11, C652-11 y C1053-11, entre otras, reconociendo que la afiliación sindical de una persona constituye un dato personal cuya divulgación afectaría el derecho a la vida privada de las personas que concurren a una elección, en conformidad con el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 7° de la Ley 19.628, sobre protección de la vida privada, toda vez que la nómina de personas que concurren a una elección sindical constituye un registro o base de datos de carácter personal, que ha sido recolectado de una fuente no accesible al público. Siendo así, a su respecto resulta aplicable la regla de secreto contemplada en el citado artículo 7° de la Ley N° 19.628, máxime si en el caso concreto, aplicando el test de daños y de interés público, no es posible vislumbrar que la divulgación pudiera promover o favorecer la realización de intereses o valores de mayor entidad que aquellos que se pretende proteger, o que el beneficio público resultante de conocer la información solicitada sea mayor que el daño que podría causar su revelación.</p>
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4) Que según ha expresado la reclamante, la divulgación de la nómina requerida le permitiría verificar si el nuevo sindicato fue constituido por personas que a ese momento ya no formaban parte de la empresa, y por lo mismo dejar en evidencia un abuso del derecho de constituir sindicatos. Sobre el particular debe precisarse que, si bien conforme al principio de no discriminación consagrado en el artículo 11, literal g) de la Ley de Transparencia, resulta del todo irrelevante la causa o el motivo por el cual se solicita determinada información, se ha atendido a la razón expresada por la reclamante para formular su solicitud a efectos de realizar una ponderación y proyectar la existencia de un eventual interés público en la divulgación de la información requerida, advirtiéndose que la publicidad de la información solicitada sólo puede representar la protección o mayor realización de derechos o intereses particulares, susceptibles de hacerse valer en las instancias competentes, y de los cuales no se desprende, en el caso en análisis, un interés público prevalente capaz de vencer la necesaria reserva de los datos personales solicitados. En razón de lo anterior, este Consejo rechazará el presente amparo.</p>
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5) Que, conviene consignar además, que en la audiencia pública que tuvo lugar ante este Consejo a efectos de resolver el citado amparo Rol C532-11 la Dirección del Trabajo precisó que el proceso de constitución de un sindicato garantiza, a través del ministro de fe actuante, que las personas que concurren a este acto mantienen un vínculo laboral con la empresa respecto de la cual podrá oponerse sus efectos jurídicos, y que existe una vía especial para impugnar tal actuación a través de la acción respectiva ante el tribunal laboral competente, lo que no exige la revelación de los datos personales de las personas, no siendo competencia de este Consejo verificar la calidad de la certificación efectuada.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRAS B) Y M), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Rechazar el amparo interpuesto por doña Mónica Arancibia Mendoza en representación de la empresa PROMOFIN Ltda. en contra de la Inspección Comunal del Trabajo de Providencia, por los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a doña Mónica Arancibia Mendoza, a los representantes de los Sindicatos N°s 1 y 2 de la Empresa PROMOFIN Ltda., del Sindicato Interempresa de Trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensión, Bancos, Ingeniería y otros del Sector Privado a Nivel Nacional, y al Sr. Inspector Comunal del Trabajo de Providencia.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. No procede, en cambio, el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu.</p>