Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C870-19

Volver

Reclamante:	LEONARDO CARDENAS HIDALGO
Reclamado:	SERVICIO NACIONAL DEL CONSUMIDOR
Resumen del caso: Se rechaza el amparo deducido en contra del Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC), respecto de la información consistente en los informes económicos elaborados por don Aldo González y don José Luis Lima. Se sigue lo resuelto sobre los mismos informes, en las decisiones roles C501-17 y C3706-18, en los que se rechazaron los amparos en lo que atañe a los informes económicos requeridos -los que contienen entre otras cosas, la forma en que se determinaron los montos a indemnizar-, los que fueron elaborados con información suministrada voluntariamente por la empresa CMPC, cuya entrega afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, por cuanto inhibiría a los proveedores y a los consumidores que participan en los procesos voluntarios de mediación ante el SERNAC, de acompañar información relevante. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre se abstuvo de intervenir y votar en el presente caso.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	9/10/2019
Consejeros:	-Marcelo Drago Aguirre -Gloria Alejandra de la Fuente González
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C3706-18 C3489-16 C501-17
Jurisprudencia a:
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de acceso a la información >> Plazo del procedimiento >> Otros
Descriptores analíticos:

DECISIÓN AMPARO ROL C870-19 Entidad pública: Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC). Requirente: Leonardo Cárdenas Hidalgo. Ingreso Consejo: 25.01.2019. RESUMEN Se rechaza el amparo deducido en contra del Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC), respecto de la información consistente en los informes económicos elaborados por don Aldo González y don José Luis Lima. Se sigue lo resuelto sobre los mismos informes, en las decisiones roles C501-17 y C3706-18, en los que se rechazaron los amparos en lo que atañe a los informes económicos requeridos -los que contienen entre otras cosas, la forma en que se determinaron los montos a indemnizar-, los que fueron elaborados con información suministrada voluntariamente por la empresa CMPC, cuya entrega afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, por cuanto inhibiría a los proveedores y a los consumidores que participan en los procesos voluntarios de mediación ante el SERNAC, de acompañar información relevante. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre se abstuvo de intervenir y votar en el presente caso. En sesión ordinaria N° 1027 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de agosto de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo rol C870-19. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 1 de diciembre de 2018, don Leonardo Cárdenas Hidalgo solicitó al Servicio Nacional del Consumidor -SERNAC-, la siguiente información: "copia de todo tipo de documentos en formato digital o papel que se enmarca dentro del proceso de conciliación entre el SERNAC, Odecu, Conadecus y CMPC. Incluyo en la petición en particular los tres informes económicos elaborados por Aldo González, José Luis Lima y Robin Noble". 2) PRÓRROGA Y RESPUESTA: Mediante ordinario N° 23.329, de 28 de diciembre de 2018, el órgano notificó al solicitante la decisión de prorrogar el plazo de respuesta en diez días hábiles, en los términos referidos en el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia. Posteriormente, por medio de resolución exenta N° 25, de 15 enero de 2019, el órgano en resumen, accedió parcialmente a lo solicitado, entregando actas de reuniones, oficios, cartas, entre otros documentos. Sin embargo, denegó la entrega de los informes económicos solicitados, por concurrir la causal genérica de reserva del artículo 21 N° 1, N° 1, letra a), y N° 2, de la Ley de Transparencia, por las razones que detalla en su presentación. 3) OPOSICIÓN DE TERCERO INTERESADO: Siendo debidamente notificado, el tercero, esto es, Empresas CMPC S.A. -en adelante CMPC-, se opuso a la entrega de lo solicitado, por la causal de reserva del artículo 21 N° 2, de la Ley de Transparencia, por afectarse los derechos económicos y comerciales de la empresa. 4) AMPARO: El 25 de enero de 2019, el solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información respecto de los estudios económicos realizados por los economistas Aldo González y José Luis Lima. 5) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional del Consumidor, mediante oficio N° E3994, de fecha 29 de marzo de 2019, requiriendo que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; (2°) señale cómo la entrega de la información reclamada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, específicamente, informe en qué medida su acceso iría en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o constituye un antecedente necesario para la defensa jurídica y judicial, explicando cómo dicha documentación está destinada a respaldar la posición del órgano ante una controversia de carácter jurídico; (3°) explique cómo lo solicitado afectaría, asimismo, los derechos de terceros; (4°) acompañe todos los documentos incluidos en el procedimiento de comunicación al tercero, incluyendo copia de la respectiva comunicación, de los documentos que acrediten su notificación, así como los antecedentes que den cuenta de la fecha en que la oposición ingresó ante el órgano que usted representa; (5°) con la finalidad de dar aplicación a los artículos 25 de la Ley de Transparencia y 47 de su Reglamento, informe los datos de contacto -dirección postal, número telefónico y correo electrónico- del tercero que se opuso a la entrega de la información; y,(6°) para una acertada resolución de la controversia planteada, remita copia de los antecedentes solicitados, haciendo presente a usted que, de acuerdo al artículo 26 de la Ley de Transparencia, el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia mantendrá el debido resguardo de los antecedentes que le sean remitidos. Asimismo, si la decisión final del Consejo declara que la información es secreta o reservada tendrán este carácter los escritos, documentos y actuaciones que hayan servido de base para su pronunciamiento. Posteriormente, por medio de ordinario N° 7097, de 12 de abril de 2019, el órgano señaló en resumen, lo siguiente: a) Los informes reclamados, fueron encomendados y financiados por este Servicio, su construcción se basó en información comercial, financiera, económica y contable entregada voluntariamente por CMPC, de la cual esta empresa es su única y exclusiva titular. b) El Servicio determinó que se configuraban las causales de secreto o reserva que a continuación se señalan y que se invocan expresamente: i. Artículo 21 N° 1, genérico: Los informes solicitados, tuvieron como principal fuente de insumo los antecedentes aportados por la empresa CMPC, y que se relacionan con los procesos productivos, estratégicos, comerciales, financieros, y de ganancias actuales y proyectadas, entre otros, estructuras de costos, determinación de precios y de ventas utilizados durante un amplio periodo de tiempo por el citado proveedor, para cada una de sus líneas de productos de papel, en las cuales detallan ingresos, costos, precios y otros aspectos comerciales que, a la fecha, no son conocidos ni por los consumidores ni por los demás oferentes y/o proveedores del mismo mercado. Por lo anterior, su divulgación o conocimiento por terceros no solo se revelaría información de carácter económico y comercial proporcionada por CMPC, sino que, además, afectaría el debido cumplimiento de las funciones de este Servicio, toda vez que la divulgación del contenido de dichos informes econométricos, generaría un riesgo cierto y probable de afectar el desarrollo de actuales y futuros procesos de mediación colectiva y/o procedimiento voluntarios colectivos, que tiene como elemento esencial el carácter voluntario de la participación de los proveedores, es por ello que, revelar la información a terceros generaría necesariamente el efecto de desincentivar futuras participaciones del proveer en eventuales Procesos Voluntarios Colectivos. Así también, inhibiría la participación de otros consumidores, proveedores y otros intervinientes, en futuros Procesos Voluntarios Colectivos seguidos ante este Servicio, afectando con ello el debido cumplimiento de las funciones del Servicio, en los términos del artículo 58 letra f) de la ley 19.496. ii. Artículo 21 N° 2, de la Ley de Transparencia: Los citados informes se basan en información de carácter comercial o económico de la empresa, no conocidos por terceros, oferentes y proveedores del rubro, que se refieren al giro de negocio esencial de CMPC, en especial a sus procesos productivos y de ventas, en cada una de sus líneas de productos de papel, estructuras de costos, determinación de precios, estrategias comerciales y financieras, ganancias actuales y proyectadas, detallándose ingresos, costos, precios y otros aspectos comerciales, comprendidos en un amplio periodo de tiempo (2000 a 2011) y que se encuentran amparados por derechos económicos o comerciales de dicha empresa, por lo que su divulgación atenta contra el artículo 21, numeral 2° de la Ley de Transparencia, por lo que este Servicio la invoca también expresamente en relación con los informes económicos elaborados por los señores González y Lima. iii. Artículo 21 N° 1, letra a), de la Ley de Transparencia: el Servicio procedió a demandar colectivamente al proveedor CMPC y SCA, por el perjuicio y menoscabo causado a los consumidores con ocasión de las prácticas de colusión. Lo anterior, dio inicio a dos juicios colectivos uno seguido ante el 10° Juzgado Civil de Santiago, Rol N°29.214-2015, caratulado "Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios con CMPC Tissue S.A. y otro", y otro seguido ante el Juzgado de letras de Colina caratulado SERNAC contra SCA Tissue S.A., Rol C1374-2016, causa esta que se encuentra acumulada , y de la cual puede tomar conocimiento a través del portal del poder judicial en el siguiente link: https://civil.pjud.cl/ClVILPORWEB/. En este contexto y al estado de tramitación en que se encuentra el proceso judicial citado, es que los antecedentes requeridos, al formar parte de la defensa, estrategia y evidencia en la que el SERNAC sustenta sus alegaciones, las mismas que hará valer en la audiencia de prueba que el tribunal de la causa fije para dicho efecto, no resulta posible, en esta instancia, entregar los antecedentes requeridos, sin que su divulgación afecte el cumplimiento de las funciones del servicio. 6) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL TERCERO INTERESADO: De conformidad a lo prescrito en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, el Consejo Directivo de esta Corporación, acordó dar traslado del amparo al tercero involucrado, esto es, a CMPC S.A., mediante oficio N° E3995, de fecha 29 de marzo de 2019. Posteriormente, el señalado tercero, por medio de presentación ingresada el 12 de abril de 2019, señaló en síntesis, lo siguiente: a) El Consejo para la Transparencia ya ha reservado esta misma información en casos anteriores. b) La divulgación de los informes requeridos configuraría la causal de reserva del artículo 21 N° 1, de la Ley de Transparencia, por las razones que detalla. c) Se configura la causal de reserva del artículo 21 N° 2, de la Ley de Transparencia, por cuanto la información pretendida por el requirente consiste en informes elaborados por economistas, utilizando información comercial y económica sensible de CMPC. La información plasmada en sus informes, así corno sus conclusiones, fue compartida con ocasión del proceso de mediación colectiva, y con el único fin de facilitar al Sernac su proceso de ponderación y determinación de los términos de un acuerdo prejudicial, sin que consintiera su divulgación a otras personas. Para la elaboración de los informes de los señores González y Lima, respectivamente, los informantes se basaron en información comercial, financiera, económica y contable entregada voluntariamente por CMPC, de la cual esta empresa es su única y exclusiva titular. Se trata de información sensible sobre procesos productivos, estructuras de costos, determinación de precios, estrategias comerciales y financieras, ganancias actuales y ganancias proyectadas, etcétera. Toda esta información sensible se utiliza para construir escenarios contractuales, modelando la estructura de precios anterior al hecho anticompetitivo y posterior al mismo, para analizar las posibles consecuencias teóricas del hecho anticompetitivo sancionado. Por lo anterior, esos dos informes reproducen y se construyen sobre la base de información privada y sensible de la empresa, que atañe al núcleo de su actividad y existencia. Si ella cayera en manos de sus competidores, estos adquirían una ventaja ilegítima en el mercado, en perjuicio insalvable para mi representada. Y CONSIDERANDO: 1) Que, para resolver el presente amparo, a modo de contexto, cabe tener presente lo siguiente: a) La Fiscalía Nacional Económica, el día 27 de octubre de 2015, presentó un requerimiento en contra de las empresas CMPC Tissue S.A. y SCA Chile S.A. por infracciones al artículo 3°, inciso primero y segundo letra a), del DL 211, en las que incurrieron en el periodo comprendido entre los años 2000 y 2011, celebrando y ejecutando acuerdos con el objeto de asignarse cuotas de participación de mercado y de fijar precios de venta de sus productos tissue, lo que implicó que los consumidores pagaran un sobreprecio por dichos productos. b) Debido a la afectación producida a los consumidores, SERNAC, con fecha 2 de noviembre de 2015, informó a CMPC la apertura de un proceso de mediación colectiva que buscaba alcanzar un plan de compensaciones. En tal sentido, las partes alcanzaron un acuerdo el día 27 de enero de 2017, el cual consta en acta de reunión, documento en cuya parte I, relativo al "Monto", se precisa lo siguiente: "En el marco de la mediación colectiva que da cuenta la presente acta, las partes acuerdan que, atendidas las acciones de carácter anticompetitivo ejecutadas por CMPC Tissue S.A. en el mercado del papel tissue, ésta pondrá a disposición a los consumidores un monto en dinero que ha sido determinado por todas las partes integrantes de la mesa, considerado los antecedentes incorporados en los informes económicos aportados tanto por SERNAC como por CMPC Tissue S.A. y que buscaron estimar el monto de lo cobrado en exceso, utilizando diferentes modelos, según la siguiente: 1. Informe de Aldo González; Utiliza el modelo empírico antes-durante. 2. Informe de José Luis Lima. Utiliza el modelo empírico Durante-Después y el teórico estructural. 3. Informe de Oxera. Utiliza los modelos empíricos Durante-Después y Antes-Durante-Después. Como resultado de un trabajo conjunto y consensuado entre las partes, quienes discutieron la inclusión de múltiples antecedentes a partir de los informes, con el objetivo de lograr un acercamiento en las posturas para un resultado favorable e inédito para los consumidores, se acuerda devolver un monto global de $97.647.000.000 equivalente a USD 150.000.000. Este monto se obtiene utilizando porcentajes de sobreprecio resultantes de la consideración de las diferentes sensibilizaciones de los modelos utilizados en los informes". 2) Que, teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, de acuerdo a lo anotado en el numeral 4°, de lo expositivo, en este procedimiento se reclama la entrega de los estudios económicos realizados por los economistas Aldo González y José Luis Lima. 3) Que, en un primer orden de ideas, se debe dejar establecido que la información objeto de este amparo constituye información pública. En efecto, el artículo 8° inciso 2°, de la Constitución Política de la República, dispone que: "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen". Teniendo en cuenta lo anterior, los informes económicos solicitados, los que contienen a su vez la forma en que se determinó el monto indemnizatorio, constituyeron los principales fundamentos del acuerdo alcanzado por SERNAC y la empresa CMPC. Además, se debe tener en cuenta que los informes elaborados por don Aldo González y don José Luis Lima, fueron financiados con recursos públicos, lo cual refuerza su carácter de tal en la medida que, siguiendo el inciso 2°, del artículo 5°, de la Ley de Transparencia, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento. Todo lo anterior, sin perjuicio de las causales de reserva que puedan configurarse en la especie. 4) Que, respecto de los informes, los que contienen entre otras cosas, la forma en que se determinaron los montos respectivos, se debe indicar que SERNAC contrató a los economistas don Aldo González Tissinetti y don José Luis Lima, a fin de prestar asesoría técnica y elaborar los informes antes señalados, en el cual se utilizaron antecedentes de carácter comercial y económicos, aportados por CMPC Tissue S.A. Al respecto, se debe indicar que estos informes fueron objeto del amparo Rol N° C501-17, en donde este Consejo ordenó su reserva, entre otras razones, en virtud de la causal genérica del artículo 21 N° 1, de la Ley de Transparencia, expresándose en el considerando 7°, lo siguiente: "(...) el órgano alegó expresamente la concurrencia de la causal genérica de reserva del artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia, señalando que la entrega de los informes pedidos, afectará el debido funcionamiento del órgano, por cuanto inhibiría a los proveedores y a los consumidores, o a los intervinientes en los procesos de mediación ante el SERNAC, de acompañar información relevante para las pretensiones de las partes. La norma aludida establece que se podrá denegar el acceso a la información cuando la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido. Al respecto, resulta plausible concluir que, efectivamente, si se revelare la información que los terceros han aportado al Servicio, en forma voluntaria, dentro de un proceso de mediación colectiva, puedan retraerse de esta actitud, tanto en el procedimiento de mediación colectiva en curso, como en los procesos futuros, lo que afectará el debido cumplimiento de las funciones del órgano. El artículo 58 de la ley N° 19.496 o Ley del Consumidor, dispone que "El Servicio Nacional del Consumidor deberá velar por el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley y demás normas que digan relación con el consumidor, difundir los derechos y deberes del consumidor y realizar acciones de información y educación del consumidor", correspondiéndole, particularmente, "f) Recibir reclamos de consumidores que consideren lesionados sus derechos y dar a conocer al proveedor respectivo el motivo de inconformidad a fin de que voluntariamente pueda concurrir y proponer las alternativas de solución que estime convenientes. Sobre la base de la respuesta del proveedor reclamado, el Servicio Nacional del Consumidor promoverá un entendimiento voluntario entre las partes. El documento en que dicho acuerdo se haga constar tendrá carácter de transacción extrajudicial y extinguirá, una vez cumplidas sus estipulaciones, la acción del reclamante para perseguir la responsabilidad contravencional del proveedor". Luego, en el considerando siguiente, se indicó que: "en virtud de lo expuesto, según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C3489-16, y lo señalado por el propio órgano, el SERNAC carece de las facultades legales para requerir, forzosamente o por medios compulsivos, la entrega de determinados antecedentes, teniendo el proceso de mediación un carácter meramente voluntario y conciliador (...)". Dicho criterio se reiteró, posteriormente, en la decisión amparo rol C3706-18. 5) Que, en mérito de lo razonado en los considerandos precedentes, este Consejo rechazará el presente amparo, por la causal genérica de reserva del artículo 21 N° 1, de la Ley de Transparencia, no analizando el resto de las causales de reserva alegadas por resultar inoficioso. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo interpuesto por don Leonardo Cárdenas Hidalgo en contra del Servicio Nacional del Consumidor -SERNAC-, conforme a los fundamentos señalados precedentemente. II. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional del Consumidor, a don Leonardo Cárdenas Hidalgo y a CMPC S.A., en su calidad de tercero interesado. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y su Consejera doña Gloria de la Fuente. El Consejero don Francisco Leturia Infante no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Se deja constancia que el Consejero don Marcelo Drago Aguirre, sin perjuicio de concurrir para formar quórum, manifestó su voluntad de abstenerse de intervenir y votar en el presente caso, por estimar que podría concurrir a su respecto la causal establecida en el número 6 del artículo 62 del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado y en el numeral 1° del acuerdo de este Consejo sobre tratamiento de los conflictos de intereses, adoptado en su sesión N° 101, de 9 de noviembre de 2009, es decir, existir circunstancias que le restan imparcialidad para conocer y resolver el asunto controvertido; solicitud y voluntad que este Consejo acoge en su integridad. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.