Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C1048-19

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Reclamante:	FRANCISCO CIAFFARONI MORALES
Reclamado:	SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL
Resumen del caso: Se acoge el amparo deducido en contra de la Superintendencia de Seguridad Social, requiriendo la entrega de la base de datos que contienen los cuestionarios SUSESO/ISTAS 21 versión completa, a partir de la fecha en que se comenzó a aplicar aquella en forma online, y sólo respecto de las preguntas y respuestas contenidas en aquel, sin información relativa a la identificación de las empresas o las entidades empleadoras. Lo anterior, debido a que no se acreditó, en esta instancia, que otorgar la información solicitada signifique una distracción indebida de los funcionarios del órgano reclamado en el cumplimiento regular de sus labores habituales. Así como tampoco, que su divulgación afecte los derechos de los trabajadores informados, pues se trata de antecedentes que no permiten su identificación, ni menos aún daría cuenta de datos relativos a su salud. En este último punto, se aplica criterio contenido en las decisiones de los amparos Roles C3926-18, C5613-18 y C5892-18.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	9/17/2019
Consejeros:	-Marcelo Drago Aguirre -Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C3926-18 C5613-18 C5892-18 C377-13
Jurisprudencia a:	C5209-21
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Funcionarios >> Desempeño de sus funciones >> Otros
Descriptores analíticos:

DECISIÓN AMPARO ROL C1048-19   Entidad pública: Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) Requirente: Francisco Ciaffaroni Morales Ingreso Consejo: 01.02.2019 RESUMEN Se acoge el amparo deducido en contra de la Superintendencia de Seguridad Social, requiriendo la entrega de la base de datos que contienen los cuestionarios SUSESO/ISTAS 21 versión completa, a partir de la fecha en que se comenzó a aplicar aquella en forma online, y sólo respecto de las preguntas y respuestas contenidas en aquel, sin información relativa a la identificación de las empresas o las entidades empleadoras. Lo anterior, debido a que no se acreditó, en esta instancia, que otorgar la información solicitada signifique una distracción indebida de los funcionarios del órgano reclamado en el cumplimiento regular de sus labores habituales. Así como tampoco, que su divulgación afecte los derechos de los trabajadores informados, pues se trata de antecedentes que no permiten su identificación, ni menos aún daría cuenta de datos relativos a su salud. En este último punto, se aplica criterio contenido en las decisiones de los amparos Roles C3926-18, C5613-18 y C5892-18. En sesión ordinaria N° 1029 del Consejo Directivo, celebrada el 10 de septiembre de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C1048-19. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 3 de enero de 2019, don Francisco Ciaffaroni Morales solicitó a la Superintendencia de Seguridad Social -en adelante también SUSESO-, "la base de datos de todas las empresas que han aplicado el Cuestionario de evaluación de riesgos psicosociales en el trabajo SUSESO/ISTAS21 versión completa (142 preguntas), SIN los nombres de las empresas, ni datos que la identifiquen, sólo necesito las alternativas seleccionadas por cada trabajador para cada pregunta, desde la fecha en que la SUSESO comenzó a aplicar la versión completa en forma online (...) Para garantizar el anonimato y confidencialidad de las empresas, se solicitan sólo los datos de las preguntas y las respuestas, sin ningún tipo de información que indique razón social, rut o dirección, sólo se necesita el total de encuestas recibidas a la fecha". 2) RESPUESTA: La Superintendencia de Seguridad Social mediante ordinario N° 301, de fecha 9 de enero de 2019, denegó el acceso a la información solicitada por considerar que concurren a su respecto las causales de secreto o reserva establecidas en el artículo 21 N° 1 letra c) y N° 2 de la Ley de Transparencia. Por su parte, señaló que el denominado "Cuestionario SUSESO/ISTAS 21" es un instrumento para identificar y medir el riesgo psicosocial presente en el ámbito laboral en Chile, construido sobre la base de la validación y estandarización del método "ISTAS 21", adaptándolo a la población laboral chilena y que es aplicable a las distintas actividades económicas y productivas del país, tanto de entidades públicas como privadas. De esta forma, estiman importante puntualizar que aquel no mide el estrés individual ni permite hacer un diagnóstico de alguna patología psiquiátrica. El cuestionario en cuestión, cuenta con una versión completa y otra breve, en el primer caso contiene 20 ítems y 91 preguntas, más 49 preguntas de caracterización biodemográfica y de empleo; la que está diseñada para ser aplicada, principalmente, como herramienta de investigación y vigilancia epidemiológica. Además, informan que la aplicación del referido cuestionario se encuentra regulada en el Compendio de Normas del Seguro Social de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales de esa Superintendencia, además del Protocolo de Vigilancia de Riesgos Psicosociales en el Trabajo, establecido por el Ministerio de Salud, referido a los factores psicosociales en el ámbito ocupacional hacen referencia a situaciones y condiciones inherentes al trabajo y relacionadas al tipo de organización, al contenido del trabajo y la ejecución de la tarea, y que tiene la capacidad de afectar, en forma positiva o negativa, el bienestar y la salud (física, psíquica o social) del trabajador y sus condiciones de trabajo. Conforme a lo indicado, consideran que proporcionar la información solicitada implicaría revelar datos sensibles de los trabajadores cuyas entidades empleadoras pudieran registrar un "riesgo alto" en el ámbito psicosocial del trabajo. Lo anterior, significa una intromisión a la vida privada de los titulares de dichos datos, sin que éstos hayan consentido en su utilización para fines diversos que los del otorgamiento de beneficios de seguridad social. En tal contexto, invoca la concurrencia de la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en los artículos 2 letras f) y g) y 10 de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada - en adelante ley N° 19.628-. Agregan, que si bien no se solicita la individualización de los trabajadores, otorgar todas las respuestas efectuadas al cuestionario en cuestión, permitiría caracterizar a aquellos, posibilitando su identificación, especialmente cuando forman parte de entidades empleadoras de pequeño tamaño. En cuanto a la concurrencia de la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, sostienen que para que se le proporcione la totalidad de la información requerida referida a la aplicación del cuestionario SUSESO/ISTAS 21 realizada por todos los organismos administradores de la ley N° 16.744, que establece normas sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales - en adelante ley N° 16.744-, implicaría distraer a sus trabajadores de las funciones establecidas en la ley N° 16.395, que fija el texto refundido de la ley de organización y atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social - en adelante ley N° 16.395-. En efecto, señalan que "preparar y remitir la información solicitada, implica destinar a un conjunto de funcionarios que deben cumplir prioritariamente otras actividades, considerando además que en la actualidad en la Unidad de Medicina del Trabajo de la Intendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo se cuenta solamente con tres funcionarios. Adicionalmente, cabe señalar que preparar y anonimizar la totalidad de los antecedentes solicitados, implicaría destinar alrededor de 300 horas de trabajo (considerando revisar, preparar y remitir la información solicitada, referida a cada uno de los Cuestionarios aplicados e informados hasta la fecha), lo cual resulta imposible de realizar sin afectar gravemente el cumplimiento de las funciones de este Servicio". 3) AMPARO: Con fecha 1° de febrero de 2019, don Francisco Ciaffaroni Morales dedujo amparo a su derecho de acceso en contra de la Superintendencia de Seguridad Social, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo confiriendo traslado al Sr. Superintendente de Seguridad Social mediante oficio N° E4.164, de fecha 31 de marzo de 2019, para que formule sus descargos y observaciones, en especial, solicitó que se refiera a lo siguiente: (1°) las causales de secreto o reserva que harían procedente la denegación de la información solicitada; (2°) cómo la entrega de aquella afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa y los derechos de terceros; y, (3°) se refiera al volumen de lo solicitado, la cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a su recopilación. El órgano reclamado por medio de ordinario N° 2938, de fecha 5 de abril de 2019, reiteró lo señalado en su respuesta, en orden a que respecto de la información solicitada se configuran las causales de secreto o reserva establecidas en el artículo 21 N° 1 letra c) y N° 2 de la Ley de Transparencia. Agregando, en cuanto a ésta última causal, que el artículo 3 de la ley N° 16.395, establece que serán la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión, dentro del ámbito de su competencia. Dicha supervigilancia comprenderá los órdenes médico-social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, así como también la calidad y oportunidad de las prestaciones. Por otro lado, el artículo 30 del texto legal ya citado, establece que el Seguro Social contra Riesgos del Trabajo y Enfermedades Profesionales que se rige por la ley N° 16.744 y sus reglamentos, y la fiscalización de las instituciones que a él se dediquen, corresponderá a la Superintendencia de Seguridad Social. Así, sostienen que ejercen las mencionadas funciones, entre otras cosas, impartiendo instrucciones a través de Circulares, como por ejemplo el Compendio de Normas del Seguro Social de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, el cual regula tanto la aplicación del Cuestionario SUSESO/ISTAS 21 como del Protocolo de Vigilancia de Riesgos Psicosociales en el Trabajo, establecido por el Ministerio de Salud. De esta forma, argumentan que parte fundamental de dicha regulación, fiscalización y control por el correcto otorgamiento de los beneficios establecidos por la ley N° 16.744, en lo que se refiere a los riesgos psicosociales, corresponde a la confianza y la participación de los trabajadores de las entidades empleadoras en la aplicación del Cuestionario SUSESO/ISTAS 21, las cuales se verían indudablemente afectadas en caso de que la base de datos que contiene las respuestas que han proporcionado y que contiene información sensible de dichos trabajadores, se pusiera en conocimiento de terceros para fines diversos al otorgamiento de los beneficios pertinentes y a la implementación del Protocolo de Vigilancia de Riesgos Psicosociales en el Trabajo. Ello resulta particularmente relevante considerando que, para poder evaluar la efectividad de las medidas que aplique la entidad empleadora conforme al Protocolo indicado, para mitigar o eliminar los referidos riesgos psicosociales, corresponde efectuar nuevas aplicaciones del mencionado Cuestionario, por lo que es esencial mantener la reserva de los resultados de su aplicación y de los antecedentes sensibles de los trabajadores a los que se aplica. 5) PRESENTACIÓN DEL RECLAMANTE: Don Francisco Ciaffaroni Morales por medio de correo electrónico, de fecha 27 de junio de 2019, señaló, en lo pertinente, lo siguiente: "Hice seguimiento a un caso similar al mío C5892-18 ALEJANDRA PALLAMAR AZUA SUSESO. En mi caso solicité la encuesta ISTAS 21 versión larga. La SUSESO entregó la misma respuesta que a la colega de arriba. Pero en mi caso, indico de forma explícita que no me interesan los datos de las empresas, ni mucho menos los trabajadores, sino que sólo las respuestas a las preguntas de cada cuestionario. Entregadas en un formato de base de datos legible y trabajable". Y CONSIDERANDO: 1) Que el presente amparo se funda en la respuesta negativa a la solicitud de acceso, al respecto el órgano reclamado argumentó que concurren las casuales de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 letra c) y N° 2 de la Ley de Transparencia, ésta última en relación con lo dispuesto en la ley N° 19.628. 2) Que al órgano reclamado le corresponde "la supervigilancia y fiscalización de los regímenes de seguridad social y de protección social, como asimismo de las instituciones que los administren, dentro de la esfera de su competencia y en conformidad a la ley". (Artículo primero, inciso final, de la ley N° 16.395). Así, en cumplimiento de sus funciones se encarga de la aplicación del instrumento multidimensional denominado "Cuestionario "SUSESO/ISTAS21", el cual contiene escalas de medición de riesgo psicosocial presente en el ámbito laboral del país, y que cuenta con una versión breve y otra completa, esta última mide 19 subdimensiones de riesgo psicosocial y además posee preguntas que permiten caracterizar el empleo y el trabajo, datos sociodemográficos, de salud y licencias médicas. 3) Que la información solicitada dice relación con las preguntas y respuestas del "Cuestionario "SUSESO/ISTAS 21", versión completa, el que es aplicado directamente en una plataforma operada por SUSESO, encontrándose estos datos alojados en sus servidores institucionales. De esta forma, corresponderá su utilización cuando el centro de trabajo haya obtenido riesgo alto en una primera medición con la versión breve, cuando se haya resuelto la existencia de una enfermedad de salud mental de origen profesional, cuando se mantiene un determinado nivel de riesgo en una medición anterior o por iniciativa propia de una entidad empleadora. En los tres primeros casos su aplicación será obligatoria. 4) Que el órgano reclamado deniega el acceso, en primer lugar, por considerar que concurre respecto de lo solicitado la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. En este punto, cabe hacer presente que este Consejo ha establecido que sólo puede configurarse aquella, en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que suponen tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información o el costo de oportunidad, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima que no se han acreditado por el órgano y que tampoco concurren en la especie. 5) Que, en dicho contexto, cabe considerar lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud (de acceso) podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". 6) Que en el presente procedimiento, el órgano reclamado se limitó a señalar que para otorgar acceso a lo solicitado un conjunto de sus funcionarios -que deben cumplir prioritariamente otras actividades- deberá preparar y anonimizar la totalidad de los antecedentes pedidos, lo que implicaría destinar alrededor de 300 horas de trabajo, sin otorgar mayores antecedentes sobre el volumen y formato de lo requerido, así como tampoco de la cantidad de trabajadores que deberá destinar a dichas tareas. De esta forma, este Consejo considera que la SUSESO no logra acreditar, en esta instancia, la concurrencia de la causal de excepción alegada. 7) Que, por otra parte, el órgano reclamado alega que la divulgación de la información solicitada permitiría caracterizar a los trabajadores de las entidades empleadoras informadas, posibilitando de esta forma su identificación, lo que consideran conlleva una eventual estigmatización de aquellos al quedar asociados a una condición de riego psicosocial que por su naturaleza como dato sensible asociado a la salud de los empleados, por lo tanto, sujetos al régimen proteccional establecido en la ley N° 19.628, por lo que, se configura la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21, N° 2 de la Ley de Transparencia. Sin embargo, es la propia SUSESO la que sostiene que el instrumento cuyo contenido se requiere no mide el estrés individual, ni permite hacer un diagnóstico de alguna patología psiquiátrica particular, sino que está referido a los factores psicosociales en el ámbito ocupacional relativo más bien a situaciones y condiciones inherentes al trabajo, a saber, tipo de organización, contenido y ejecución de tareas, que tienen la capacidad de afectar, en forma positiva o negativa, el bienestar y la salud (física, psíquica o social) del trabajador y sus condiciones laborales. 8) Que, de esta forma, el órgano reclamado no logra acreditar, en esta instancia, la forma en que la divulgación de la información solicitada podría afectar los derechos de los trabajadores que realizaron el cuestionario pedido. Así como tampoco, que su publicidad permita la identificación de éstos, ni menos aún revele datos relativos su salud. Además, se debe tener presente que los antecedentes requeridos no incluyen dato alguno relativo a la individualización de las entidades empleadoras en que se desempeñan las personas encuestadas. En consecuencia, se desestimará la hipótesis de reserva invocada por la reclamada para denegar la información solicitada, requiriendo la entrega de la base de datos que contiene las preguntas y respuestas del Cuestionario SUSESO/ISTAS21, versión completa, aplicados desde la fecha en que se comenzó a realizar de forma online. 9) Que, finalmente, cabe hacer presente que este Consejo se pronunció en el mismo sentido en las decisiones de los amparos Roles C3926-18, C5613-18 y C5892-18, referidas a solicitudes sobre información análoga a la analizada en el presente acuerdo. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo interpuesto por don Francisco Ciaffaroni Morales en contra de la Superintendencia de Seguridad Social, por los fundamentos señalados precedentemente. II. Requerir al Sr. Superintendente de Seguridad Social, lo siguiente: a) Entregar al reclamante acceso a la base de datos que contiene las preguntas y respuestas del Cuestionario SUSESO/ISTAS21, versión completa, aplicados desde la fecha en que se comenzó a realizar de forma online. b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma. III. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo a don Francisco Ciaffaroni Morales y al Sr. Superintendente de Seguridad Social. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.