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DECISIÓN AMPAROS ROL C1618-19</p>
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Entidad pública: Municipalidad de Macul.</p>
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Requirente: Patricio Álvarez Salamanca Moroso.</p>
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Ingreso Consejo: 21.02.2019.</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo deducido en contra de la Municipalidad de Macul, relativo al acceso a copia de todos los informes mensuales de gestión emitidos de los colaboradores o funcionarios contratados a honorarios por el municipio, entre 6 de diciembre de 2016 y 15 de enero de 2019 -26 meses-, como asimismo copia de sus respectivos contratos de prestación de servicios.</p>
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Lo anterior, por configurarse la causal de reserva de distracción indebida de los funcionarios del órgano, atendida la cantidad de tiempo y recursos humanos que plausiblemente han de dedicarse a la recopilación, depuración y reproducción de la información pedida, esta alcanza, según lo razonado en el presente acuerdo, aproximadamente a 2.250 horas hombre de trabajo.</p>
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Se recomienda a la Municipalidad de Macul adoptar las medidas necesarias y ajustes pertinentes, de forma tal de disponer de un mecanismo de gestión documental que facilite la búsqueda y sistematización de los antecedentes pedidos, de modo tal de hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso a información pública.</p>
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Hay voto disidente del Consejero don Francisco Leturia Infante, quien fue partidario de acoger el amparo, por cuanto estima que respecto de la información pedida no concurre la causal de reserva de distracción indebida, pues tratándose de un requerimiento que tiene por objeto el acceso a información esencialmente pública, vinculada con el uso de recursos públicos, en una materia específica, como sería antecedentes que justifican el pago de los servicios contratados bajo la modalidad a honorarios, y que abarca un periodo de tiempo relativamente reciente, no resulta plausible que aquella que no obre en poder de la reclamada de una forma suficientemente ordenada y clasificada.</p>
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En sesión ordinaria N° 1028 del Consejo Directivo, celebrada el 05 de septiembre de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de las solicitud de amparo al derecho de acceso a la información rol C1618-19.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 15 de enero de 2019, don Patricio Álvarez Salamanca Moroso, solicitó a la Municipalidad de Macul, lo siguiente: "Para los trabajadores a honorarios, es condición para recibir el pago, la emisión de boleta de honorarios, además de un informe que da cuenta de la realización del cometido, objeto del contrato, la que además debe ser visada por la unidad técnica encargada del contrato. Solicito copia de todos los informes mensuales desde el 6 de diciembre de 2016 a la fecha, de todos y cada uno de los trabajadores a honorarios, que han sido contratados por la I. Municipalidad de Macul, acompañando junto a los informes, sus respectivos contratos".</p>
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2) PRÓRROGA DE PLAZO Y RESPUESTA: El 12 de febrero de 2019, la Municipalidad de Macul comunicó al solicitante la necesidad de prorrogar del plazo de respuesta a la solicitud de acceso, conforme al inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia</p>
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Posteriormente, con fecha 20 de febrero de 2019, el órgano requerido dio respuesta a la solicitud, denegando la entrega de la información pedida, por resultar aplicable la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia. Lo anterior, toda vez que aquella se refiere a informes mensuales correspondientes a entre 350 a 400 prestadores de servicios -dependiendo el mes-, lo que conllevaría, recopilar, digitalizar, editar datos personales y hacer entrega en un formato que soporte al menos 4.800 informes de gestión, además de los contratos requeridos. Así las cosas, los esfuerzos que suponen dichas acciones, son desproporcionados atentando en contra de las funciones permanentes del organismo.</p>
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3) AMPARO: El 21 de febrero de 2019, el solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su requerimiento.</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación el amparo, confiriendo traslado al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Macul, mediante Oficio N° E5509, de 25 de abril de 2019.</p>
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El órgano reclamado presentó sus descargos u observaciones del caso, por medio de Ord. N° 40, de 09 de mayo de 2019, reiterando lo señalado con ocasión de su respuesta a la solicitud, en orden a que la recopilación, clasificación, depuración y reproducción de la información pedida, atendida su envergadura, afecta el debido cumplimiento de las funciones habituales de los funcionarios que trabajan en la Dirección afectada. Agrega, en resumen, que el tratamiento de los informes requeridos es, mediante formato físico, dado que éstos deben ser firmados por el prestador, visados por las jefaturas directas y aprobadas por la Unidad Técnica para proceder con el documento de pago. Por tanto, dado que el procedimiento administrativo no amerita la digitalización de los documentos, los informes son archivados en formato físico.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte del Municipalidad de Macul a la solicitud de información del reclamante dirigido a obtener copia de todos los informes mensuales de gestión emitidos de los colaboradores o funcionarios contratados a honorarios por el municipio, entre 6 de diciembre de 2016 y 15 de enero de 2019 (esto es, por un periodo de 26 meses), como asimismo copia de sus respectivos contratos de prestación de servicios. Por su parte, el órgano requerido denegó el acceso a la información fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia, dada la gran cantidad de documentos que alanza el requerimiento, toda vez que comprende los informes mensuales de gestión y contratos de entre 350 a 400 funcionarios, por mes, los que obran en su poder en formato físico, razón por la cual el esfuerzo que le significa la recopilación, clasificación, depuración y reproducción de la información pedida, afecta el debido cumplimiento de las funciones habituales de los funcionarios que trabajan en la Dirección afectada.</p>
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2) Que, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por otra parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otras excepciones legales.</p>
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3) Que, la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7 N° 1, letra c), del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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4) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que esta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras circunstancias.</p>
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5) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud (de acceso) podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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6) Que, en virtud de lo expuesto, y según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C1336-16, entre otras, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dichos órganos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia.</p>
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7) Que, en tal orden de ideas, este Consejo estima que la causal de reserva o secreto establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia concurre en el presente caso, toda vez que revisado el sitio web de Transparencia Activa de la Municipalidad de Macul, fue posible verificar que, efectivamente, la reclamada informan como personas naturales contratadas a honorarios, entre diciembre de 2016 a enero de 2019, mensualmente, entre 250 a 380 personas, cuyos contratos se extienden, por un mes, tres meses, seis meses o un año, según sea el caso. De esta forma, el conjunto de actividades que plausiblemente deben ser realizadas para la recolección de la información pedida respecto de un promedio de 300 funcionarios, por el periodo consultado -26 meses-, se traducen en a lo menos 7.800 informes mensuales de gestión, más los respectivos contratos de honorarios, son de una entidad tal que afectan el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, puesto poner a disposición del reclamante los antecedentes solicitados implicaría la utilización de un tiempo o recurso humano excesivo, sobre todo si se considera el formato en que estos se encuentran (soporte papel), puesto que el o los funcionarios destinados a la búsqueda de la información tendrían necesariamente que fotocopiar primero la información para luego desplegar acciones tendientes a tarjar cualquier dato personal que puedan estar allí contenidos conforme lo dispuesto en el artículo 2 de la ley N° 19.628. En efecto, si hipotéticamente estimáramos que la acción de buscar, fotocopiar, tarjar datos personales y escanear un documento de 2 a 4 páginas toma 15 minutos por cada uno, efectuar dichas actuaciones respecto de, por ejemplo, únicamente los 7.800 informes de gestión pedidos, se traducen en 1.950 horas hombre de trabajo, lo que distribuido en una jornada laboral de 8 horas diarias, implicaría destinar a lo menos 10 personas con dedicación exclusiva a dicha función durante aproximadamente 24 días. Luego, dicha misma actividad debería replicarse a efecto de buscar, fotocopiar, tarjar datos personales y escanear los contratos de honorarios que sean pertinentes, los que atendido el periodo consultado y la naturaleza transitoria de los mismos, han de corresponder a un número cercano a los 1.200 documentos, lo que se traduciría en aproximadamente 300 horas adicionales de trabajo.</p>
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8) Que, en virtud de lo expuesto precedentemente, se rechazará el amparo en análisis, por configurarse en la especie, a criterio de este Consejo, la causal de reserva contenida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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9) Que, sin perjuicio de lo señalado precedentemente, atendida la naturaleza de los antecedentes pedidos, este Consejo recomendará al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Macul, en lo resolutivo de la presente decisión, adoptar las medidas necesarias y ajustes pertinentes, de forma tal de disponer de un mecanismo de gestión documental que facilite la búsqueda y sistematización de dichos antecedentes. Lo anterior, con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información de naturaleza pública que obre en su poder.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, POR LA MAYORIA DE SUS MIEMBROS ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Patricio Álvarez Salamanca Moroso en contra de la Municipalidad de Macul, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Recomendar al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Macul, adoptar las medidas necesarias y ajustes pertinentes, de forma tal de disponer de un mecanismo de gestión documental que facilite la búsqueda y sistematización de la información requerida. Lo anterior, con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información de naturaleza pública que obre en su poder.</p>
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III. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Patricio Álvarez Salamanca Moroso y al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Macul.</p>
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VOTO DISIDENTE</p>
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La presente decisión es acordada con el voto disidente del Consejero don Francisco Leturia Infante, quien no comparte lo razonado por este Consejo en los considerandos 7° a 9°, y fue partidario de acoger el amparo de acceso a la información interpuesto, por las siguientes razones:</p>
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1) Que, a diferencia del voto mayoritario, este Consejero estima que los dichos de la reclamada carecen de la plausibilidad necesaria para configurar la causal de secreto contemplada en la Ley de Transparencia, en su artículo 21 N° 1, letra c). Lo anterior, toda vez que tratándose de un requerimiento que tiene por objeto el acceso a información esencialmente pública, vinculada con el uso de recursos públicos, en una materia específica, como sería antecedentes que justifican el pago de los servicios contratados bajo la modalidad a honorarios, y que abarca un periodo de tiempo relativamente reciente (6 de diciembre de 2016 y 15 de enero de 2019), no resulta plausible que aquella que no obre en su poder de una forma suficientemente ordenada y clasificada.</p>
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2) Que, a mayor abundamiento, a juicio de este Consejero, aún en el evento de efectivamente la información correspondiente a los informes de cumplimientos y contratos de honorarios requeridos, no obren en su poder de forma sistematizada, el despliegue de actividades que implicaría su búsqueda, digitalización y depuración de datos, a fin de disponerla a favor del reclamante y de todo otro ciudadano que quiera ejercer un control social sobre la misma, implica una distracción debida y necesaria de las funciones de transparencia del Municipio.</p>
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3) Que, en consecuencia, este disidente estima que se debe acoger el amparo respecto a la información requerida, esto es, aquella relativa a todos los informes mensuales de gestión emitidos de los colaboradores o funcionarios contratados a honorarios por la Municipalidad de Macul, entre 6 de diciembre de 2016 y 15 de enero de 2019, así como sus respectivos contratos de prestación de servicios, requiriendo, en definitiva, su entrega al reclamante, desestimando la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>
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