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DECISIÓN AMPARO ROL C2385-19</p>
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Entidad pública: Superintendencia de Pensiones (SP).</p>
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Requirente: Javier Morales Valdés.</p>
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Ingreso Consejo: 27.03.2019.</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge el amparo deducido en contra de la Superintendencia de Pensiones, ordenando la entrega de información sobre las denuncias consultadas.</p>
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Lo anterior, por cuanto se trata de información estadística, respecto de la cual no se acreditó suficientemente la causal de reserva de distracción indebida.</p>
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En este sentido, respecto de la información del año 2008 a la fecha del requerimiento, considerando que el órgano tiene entre sus funciones recibir "reclamos", naturalmente, cuando en la solicitud se hace referencia a "denuncias" -definido por la RAE como "Documento en que se da noticia a la autoridad competente de la comisión de un delito o de una falta"-, en el contexto de este requerimiento, se debe entender como sinónimo de "reclamo".</p>
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Luego, establecido que lo solicitado es información sobre "reclamos o denuncias", se descarta la alegación de la Superintendencia en orden a que su sistema de gestión de documentos (SGD) no puede filtrar los ingresos por "denuncias". En efecto, el servicio indicó que en su SGD existe un total de 365 ítems de clasificación, los que tenidos a la vista por este Consejo, se advierte que existen 29 clasificaciones de reclamos que se pueden filtrar para efectos de dar respuesta al requerimiento en análisis.</p>
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Por otra parte, en relación a la información del año 2000 al 2008, teniendo presente que el servicio tiene como función resolver los reclamos recibos, éste debería mantener un orden en sus archivos que le permitan dar con los antecedentes requeridos. A su turno, varias de las actividades que el órgano señala que debería realizar para entregar lo pedido, no son necesarias, por ejemplo: la revisión de cada uno de los documentos, toda vez que sólo debe revisar reclamos; determinación de la AFP, información que no fue requerida; extracción de los datos contenidos en la denuncia, como la edad, nacionalidad, profesión u oficio, ciudad, etc., lo cual no es necesario puesto que se pide información estadística.</p>
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En sesión ordinaria N° 1072 del Consejo Directivo, celebrada el 11 de febrero de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C2385-19.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 10 de marzo de 2019, don Javier Morales Valdés solicitó a la Superintendencia de Pensiones -SP-, la siguiente información:</p>
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"a- Número de sanciones contra cualquier AFP, motivo de la sanción, tipo de sanción, monto de la sanción, nombre de la AFP sancionada desde el año 2000 hasta la fecha, este organismo se creó el 2008 como continuador legal de la entonces superintendencia de AFP.</p>
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b- Número de denuncias de afiliado de AFP, cuantas han sido investigadas, tipo de denuncias y resuelta a favor del afiliado en el mismo periodo que la letra a".</p>
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2) RESPUESTA: Por medio de oficio N° 7480, de 26 de marzo de 2019, el órgano indicó lo siguiente:</p>
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a) Respecto de lo solicitado en la letra a), se precisó un link donde obtener la información.</p>
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b) En cuanto a lo pedido en la letra b), se alegó la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, señalando en síntesis, que entregar lo requerido necesitaría de 10 meses para que un funcionario con dedicación exclusiva realice la recopilación de la información.</p>
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3) AMPARO: El 27 de marzo de 2019, el solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información.</p>
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Al efecto, sostuvo en resumen, que el link indicado no funcionaba. Asimismo, alegó que no le entregaron lo solicitado en la letra b), del requerimiento.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Superintendente de Pensiones, mediante oficio N° E7407, de fecha 31 de mayo de 2019, requiriendo que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de parte de la información solicitada; (2°) señale cómo la entrega de la información solicitada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa; y, (3°) aclare si la información denegada se encuentra en formato digital y/o papel.</p>
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Luego, por medio de oficio N° 13641, de 18 de junio de 2019, el servicio refirió en síntesis, lo siguiente:</p>
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a) Indicó un link para acceder a la información anotada en la letra a), del requerimiento.</p>
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b) Sobre lo solicitado en la letra b), reiteró lo referido en su respuesta, agregando en resumen, lo que sigue:</p>
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i. Al Sistema de Gestión de Documentos (SGD), ingresan una gran cantidad de documentos a los que se asignan diversas denominaciones, no existiendo un acápite o denominación con el concepto "denuncia".</p>
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ii. Existe en el SGD un total de 365 ítems de clasificación para todo documento que ingresa, los cuales se asignan de acuerdo a la materia sobre la que versan, siendo el acápite "otra consulta general", uno de los ítems en el que ingresa todo tipo de requerimiento cuya materia no es precisa para ser clasificada en alguno de los otros acápites. Se adjunta listado con cada una de las 365 materias de las que dispone el SGD para el ingreso de documentos.</p>
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iii. El concepto de denuncia al que hace referencia el solicitante es un concepto ambiguo y poco preciso, ya que no existe un parámetro objetivo para determinar qué se entiende por denuncia respecto a una AFP.</p>
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iv. La mayoría de los procesos sancionatorios que se inician en contra de las AFP, se generan a partir de fiscalizaciones realizadas por la SP.</p>
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v. El requerimiento de información en cuestión tiene carácter genérico, conforme se establece en la letra c) del artículo 7°, del reglamento de la Ley de Transparencia.</p>
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vi. Para entregar lo solicitado, sería necesario procesar y elaborar la información requerida por el requirente. A modo de ejemplo, solo en el periodo comprendido entre el 2008 a la actualidad -se considera el 2008 porque fue el año en que se implementó el SGD en la Superintendencia- han ingresado al servicio un total de 585.474 documentos.</p>
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vii. Enseguida, considerando el número total de ingresos, sería necesario revisar la totalidad de los documentos para determinar cuáles de ellos se enmarcaría en el concepto de "denuncias". Para ello, es menester previamente determinar qué se considera como denuncia, estableciendo un parámetro objetivo para iniciar la búsqueda.</p>
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viii. En el improbable caso que se aplicara 1 minuto por documento, tendríamos un total de 9.758 horas/hombre, lo que implicaría que un funcionario en forma exclusiva se dedicara a recopilar la información solicitada durante 407 días hábiles o 13,5 meses, lo cual se refleja en lo siguiente:</p>
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- Revisión de cada uno de los documentos ingresados para determinar si se refieren a denuncias presentados por afiliados;</p>
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- Revisión de la materia de la denuncia y clasificación según materia;</p>
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- Determinación de la AFP denunciada;</p>
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- Extraer los datos contenidos en la denuncia, respecto a la edad, sexo, nacionalidad, profesión u oficio y ciudad de domicilio del reclamante (en caso que el reclamante haya entregado tales antecedentes, pues usualmente sólo indican nombre y número de cédula de identidad), y año de la misma; y</p>
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- Revisión de las denuncias que dieron origen a fiscalizaciones por parte de este servicio, lo cual requeriría hacer un seguimiento de las divisiones a las que fue remitido el reclamo y las acciones que éstas tomaron.</p>
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ix. El cálculo señalado es sólo para la documentación que se encuentra ingresada en el SGD y que está digitalizada, sin embargo, la información desde el año 2000 hasta parte del 2008, no se encuentra clasificada, estando almacenada en bodegas, por lo que habría que concurrir a estas y revisar físicamente cada documento, debiendo realizar lo ya señalado en el punto VIII anterior.</p>
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5) SOLICITUD DE PRONUNCIAMIENTO: De acuerdo a lo señalado precedentemente, este Consejo solicitó al reclamante, mediante oficio N° E241, de fecha 10 de enero de 2020, pronunciamiento respecto de lo referido por el órgano con ocasión de sus descargos.</p>
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Luego, mediante correo electrónico de 14 de enero de 2020, el requirente sostuvo que desea perseverar sólo respecto de lo pedido en la letra b), del numeral 1°, de lo expositivo.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se circunscribe a la entrega de la información consignada en la letra b), del numeral 1°, de lo expositivo, de conformidad a lo expuesto por el reclamante en su pronunciamiento.</p>
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2) Que, el órgano reclamado denegó la entrega de la información requerida por la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, respecto de la cual, este Consejo estima como elementos para la ponderación de aquella, los siguientes: a) tipo de información, distinguiendo si esta se encuentra en formato digital o físico tradicional; b) disponibilidad de la información de forma permanente al público, tratándose de aquella que debe publicarse en los sitios web de los órganos requeridos, conforme lo establecido en el artículo 7° de la Ley de Transparencia; c) ubicación material de lo solicitado, sea en las dependencias del órgano reclamado, o bien, en lugares especialmente destinados para el archivo y resguardo de la información requerida, circunstancia que debe acreditarse detallada y suficientemente, tanto desde el punto de vista geográfico como de desde la perspectiva del acceso directo e inmediato a dichas dependencias; d) medida de tiempo que comprende la solicitud de información, la que puede referirse a días, semanas, meses o años; e) número de documentos que han sido requeridos, lo que debe ser explicitado suficientemente por el órgano requerido; y f) funcionarios encargados de la búsqueda, recopilación y entrega de la información pedida y horas hombre destinadas especialmente a dichos efectos.</p>
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3) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que esta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado".</p>
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4) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones..., mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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5) Que, a fin de ponderar la causal de reserva invocada, se debe partir por descartar la alegación del órgano, sobre el carácter genérico de la información solicitada, toda vez que, del tenor del requerimiento se aprecia que cuenta con los elementos suficientes y específicos para ser respondido. En efecto, el artículo 7° letra c), inciso 2°, del reglamento de la Ley de Transparencia, dispone que: "Se entiende por requerimientos de carácter genérico, aquellos que carecen de especificidad respecto de las características esenciales de la información solicitada, tales como su materia, fecha de emisión o período de vigencia, autor, origen o destino, soporte, etcétera". Luego, teniendo en cuenta lo anterior, resulta evidente que el requerimiento en análisis especifica su materia -número de denuncias de afiliados de AFP-, fecha de emisión -año 2000 al 10 de marzo de 2019- autor -afiliados-, etc.</p>
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6) Que, seguidamente, respecto de la alegación del órgano referente al concepto ambiguo del término "denuncia", cabe precisar que el requerimiento se debe entender o interpretar a la luz de diversos elementos, entre ellos, recurriendo a los principios consagrados en el artículo 11 de la Ley de Transparencia, como el principio de máxima divulgación, conforme al cual "los órganos de la Administración del Estado deben proporcionar información en los términos más amplios posibles". Sobre dicha base, y a la luz del marco normativo aplicable a la Superintendencia de Pensiones, se ha de tener presente lo siguiente:</p>
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a) El artículo 47, de la ley N° 20.255, que establece la Reforma Previsional, dispone que: "La Superintendencia de Pensiones tendrá especialmente las siguientes funciones y atribuciones: 1. Ejercer aquellas asignadas a la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones en el decreto ley N° 3.500, de 1980, en el decreto con fuerza de ley N° 101, del mismo año, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social y en otras normas legales y reglamentarias vigentes".</p>
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b) Luego, el citado decreto con fuerza de ley N° 101, que establece el estatuto orgánico de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, su organización y atribuciones, establece en su artículo 3°, lo siguiente: "Corresponde a la Superintendencia las siguientes funciones: j) Absolver las consultas, peticiones o reclamos que los afiliados o beneficiarios de las Administradoras, formulen en su contra";</p>
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c) Teniendo en cuenta que el órgano tiene entre sus funciones legales recibir "reclamos", término definido por la RAE como "reclamación", esto es, "oposición a algo considerado injusto", naturalmente, cuando el solicitante hace referencia a "denuncia" -entendido por la RAE como "Documento en que se da noticia a la autoridad competente de la comisión de un delito o de una falta"-, en el contexto de este requerimiento, se debe entender como sinónimo de "reclamo".</p>
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7) Que, establecido que, para los efectos del requerimiento de información en comento, lo que se pide es información sobre "reclamos o denuncias", se debe descartar la alegación de la Superintendencia en orden a que su Sistema de Gestión de Documentos (SGD), no puede filtrar los ingresos por "denuncias". En efecto, el servicio indicó que en su SGD existe un total de 365 ítems de clasificación, los que tenidos a la vista por este Consejo, se advierte que existen diversas clasificaciones de reclamos que puede filtrar el órgano para efectos de dar respuesta al requerimiento en análisis, como por ejemplo: "reclamo afiliación al antiguo sistema de reg.prev. reclamo atención agencias (antig. reg. prev.); reclamo atención agencias seguro cesantía; reclamo bono por hijo (antiguo reg. prev.); reclamo cobranza de cotizaciones (seguro cesantía); reclamo cotizaciones erróneas y/o pagos en exceso; reclamo cotizaciones impagas (antiguo reg. prev.); reclamo cotizaciones impagas (dl 3500); reclamo cotizaciones impagas (seg. cesantía); reclamo cuenta de ahorro voluntario; reclamo de cotizaciones (antiguo reg. prev.); reclamo de cotizaciones (dl 3500); reclamo de cotizaciones (seg. cesantía); reclamo de rezago (dl 3500); reclamo de rezagos (antiguo reg. prev.); reclamo de rezagos (seg. censantía); reclamo por imposiciones regímenes antiguo sistema; reclamo sobre cartola (dl 3500); reclamo sobre cartola (seguro cesantía); reclamo sobre comisiones; reclamo sobre stj; reclamo sobre traspaso de fondos (seguro cesantía); reclamo trabaj. casa particular (retiro de fondos); reclamos pendientes entre las adms; reclamos sobre ahorro previsional voluntario. otro; reclamos sobre cambio de fondos de pensiones; reclamos sobre cuenta de capitalización individual; reclamos sobre cuenta de indemnización; reclamos sobre traspasos de AFP". En este mismo orden de ideas, la Superintendencia tiene a disposición del público, un link en donde se pueden ingresar consultas y "reclamos", como los consultados en este amparo, https://www.spensiones.cl/apps/consultasWEB/formConsulta.php.</p>
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8) Que, en virtud de lo expuesto, y atendido que el sistema de gestión documental que posee la Superintendencia le permite filtrar información para dar respuesta al requerimiento de información en análisis, se desestimarán en consecuencia sus alegaciones en orden a la cantidad de información que debería analizar y horas hombre a invertir para cumplir con lo pedido, por cuanto el supuesto fáctico sobre la cual descasa dicha alegación no se produce en la especie. A su turno, se debe tener presente que dentro de las funciones de la Superintendencia, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 47 N° 8 y 10, de la ley 20.255, se encuentran la de: "Velar para que las instituciones fiscalizadas cumplan con las leyes y reglamentos que las rigen y con las instrucciones que la Superintendencia emita (...)" y "Aplicar sanciones a sus fiscalizados por las infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias que los regulan". De ahí se sigue que, en más de algún reclamo o denuncia, se debió llegar a una sanción, razón por lo cual, se advierte con ello, mayores antecedentes que facilitan la búsqueda y entrega de la información solicitada, resoluciones sancionatorias que además, al tener efectos sobre terceros, constituyen materia de publicación en el banner de transparencia activa del órgano, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 7°, letra g), de la Ley de Transparencia. A mayor abundamiento, si la mayoría de los procedimientos sancionatorios se inician por fiscalizaciones -según lo sostenido por el órgano-, entonces la cantidad de denuncias consultadas no debería ser de una entidad tal que signifique para el órgano una distracción indebida, considerando que lo pedido es información estadística, tales como número, tipo, resultado, etc.</p>
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9) Que, por otra parte, respecto de las denuncias o reclamos formulados entre el año 2000 a 2008, el órgano alegó igualmente la causal antes señalada, por cuanto los antecedentes se encontrarían archivados en bodega, debiendo llevar a cabo igualmente lo señalado en el punto viii, letra b), del numeral 4°, de lo expositivo. Dicha alegación debe ser desestimada, en tanto lo sostenido por el servicio no se condice con sus propias facultades, quien como se dijo, tiene como función, entre otras cosas, resolver los reclamos recibos; por lo tanto, debería mantener un orden en sus archivos que le permitan dar con los antecedentes requeridos. A su turno, varias de las actividades que la Superintendencia sostiene que debería realizar, no son necesarias para cumplir con el requerimiento, por ejemplo: la revisión de cada uno de los documentos ingresados, toda vez que sólo debe revisar reclamos; determinación de la AFP denunciada, información que no fue requerida; extracción de los datos contenidos en la denuncia, como la edad, sexo, nacionalidad, profesión u oficio, ciudad, etc., lo cual no es necesario puesto que se pide información estadística. En definitiva, como se puede apreciar, las alegaciones vertidas por la SP no resultan plausibles, no siendo en consecuencia aplicable en la especie, el tiempo que refiere el órgano para entregar lo solicitado, ni la cantidad de documentos a analizar.</p>
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10) Que, en mérito de lo expuesto en los considerandos precedentes, este Consejo acogerá el presente amparo, ordenando la entrega de la información requerida en la letra b), del numeral 1°, de lo expositivo.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por don Javier Morales Valdés en contra de la Superintendencia de Pensiones, por los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Superintendente de Pensiones, que:</p>
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a) Entregue al solicitante la información requerida en la letra b), del numeral 1°, de lo expositivo, esto es: "Número de denuncias de afiliado de AFP, cuantas han sido investigadas, tipo de denuncias y resuelta a favor del afiliado en el mismo periodo que la letra a".</p>
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b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 40 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Javier Morales Valdés y al Sr. Superintendente de Pensiones.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>