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DECISIÓN AMPARO ROL C2557-19</p>
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Entidad pública: Municipalidad de Talagante.</p>
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Requirente: Pablo González Martínez.</p>
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Ingreso Consejo: 05.04.2019.</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge parcialmente el amparo deducido en contra de la Municipalidad de Talagante, ordenando la entrega de copia de todos los oficios o resoluciones recibidas y/o enviadas entre la Municipalidad de Talagante y el Gobierno Regional y la Intendencia Metropolitana, durante los últimos 12 meses, hasta la fecha de la solicitud que dio origen a este reclamo.</p>
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Lo anterior, por tratarse de información pública que obra en poder del órgano, y por haberse desestimado la concurrencia de la causal de distracción indebida de los funcionarios, por cuanto el órgano se limitó a señalar que la solicitud se refiere a una gran cantidad de antecedentes, en forma general, sin señalar en forma precisa la cantidad de documentos que comprende la petición, ni la cantidad exacta de funcionarios necesarios para recabarla, ni la cantidad de horas o días necesarios para aquello, ni el lugar ni la forma en que dicha información se encuentra almacenada, ni ningún otro fundamento que permita tener por configurada la causal de reserva alegada.</p>
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Se rechaza el amparo respecto de los correos electrónicos requeridos, atendido el período consultado y el número indeterminado de terceros involucrados en dichas comunicaciones, a quienes se debería notificar el requerimiento, y al no constar autorización expresa por parte de sus titulares, se configura las causales de afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano y de los derechos de las personas.</p>
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Hay voto disidente del consejero don Marcelo Drago Aguirre, quien fue partidario de rechazar íntegramente el amparo deducido, por cuanto se configura la causal de reserva invocada por la reclamada para denegar la entrega de la información.</p>
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En sesión ordinaria N° 1071 del Consejo Directivo, celebrada el 11 de febrero de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información, rol C2557-19.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 25 de marzo de 2019, don Pablo González Martínez requirió a la Municipalidad de Talagante, lo siguiente: "solicito copia de todo oficio, resolución, mail o cualquier tipo de comunicación recibida y/o enviada entre la Municipalidad de Talagante y el Gobierno Regional y/o la Intendencia Metropolitana durante el último año (últimos 12 meses a la fecha)".</p>
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2) RESPUESTA: Por medio de Ord. N° 94, de fecha 1 de abril de 2019, la Municipalidad de Talagante denegó la entrega de la información solicitada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, señalando en síntesis, que "habiéndole solicitado mediante Ord. N° 093, que tenga a bien definir claramente el tema específico de su interés y de esta forma responderle en forma precisa a su requerimiento. Que, de acuerdo a la subsanación realizada por usted en el Portal de Transparencia en la cual responde: ‘Se reitera solicitud en los mismos términos realizados originalmente por considerar que la solicitud de información fue realizada acorde con lo establecido en la Ley de Transparencia, su reglamento y la jurisprudencia del Consejo para la Transparencia’. Que su requerimiento implicaría ser derivada a todas las Direcciones y Unidades de nuestro municipio considerando que regularmente está enviándose y recepcionando información de la Intendencia Metropolitana y el Gobierno Regional. Que, al no tener claro el tema de su interés, esto implicaría destinar a un funcionario de cada unidad para la exclusiva recopilación y sistematización de esta labor, dado el incalculable volumen de los documentos a entregar, esto impediría significativamente la labor de las funciones propias de cada unidad, considerando que la información requerida corresponde a los últimos 12 meses a la fecha, impidiendo esto el desarrollo de las principales funciones de cada área".</p>
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3) AMPARO: El 5 de abril de 2019, don Pablo González Martínez dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante oficio N° E7791, de fecha 10 de junio de 2019, confirió traslado al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Talagante, notificando el reclamo y solicitando que formule sus descargos u observaciones.</p>
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Por medio de Ord. N° 219, de 25 de junio de 2019, la Municipalidad evacuó sus descargos, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta, agregó en síntesis, que "Por tratarse de una solicitud genérica, y dado que el Gobierno Regional es un organismo con el que las municipalidades tienen permanente contacto y por múltiples razones, dadas las competencias legales de éste, se le requirió la subsanación precisando el tema de su interés (...) Es así que, como no precisó su requerimiento, especialmente en cuanto a la materia, lo que considerando que la Municipalidad tiene 13 Direcciones y muchos más departamentos que eventualmente podrían tener algún tipo de comunicación con el Gobierno Regional, la imposibilidad de destinar en cada una de ellas un funcionario en forma exclusiva a buscar en los archivos manuales y digitales y correos electrónicos de todos los funcionarios, la multiplicidad de áreas de competencia y la infinidad de tipos de comunicación consultadas, se le denegó la información sobre la base de lo dispuesto en el artículo 21, N°1, letra c) de la Ley 20.285".</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Municipalidad de Talagante a la solicitud del reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a copia de cualquier tipo de comunicación recibida y/o enviada entre el municipio y el Gobierno Regional o Intendencia Metropolitana, incluyendo oficios, resoluciones o mails. Al respecto, el órgano denegó la entrega de dicha información, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en primer lugar, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo, y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otras excepciones legales.</p>
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3) Que, en segundo lugar, el órgano señaló que la entrega de la información distraería a los funcionarios de sus labores habituales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia. Al respecto, dicha norma dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7, N° 1, letra c) del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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4) Que, en virtud de lo expuesto, y según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C1336-16, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dichos órganos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia.</p>
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5) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que esta sólo puede configurarse en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras circunstancias.</p>
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6) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, éste no ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado.</p>
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7) Que, en el presente caso, cabe tener presente que la institución se limitó a señalar que la solicitud se refiere a una gran cantidad de antecedentes, en forma general, y que se debe derivar a todas las Direcciones y Unidades municipales para su recopilación, sin señalar en forma precisa la cantidad de documentos que comprende la petición, ni la cantidad exacta de funcionarios necesarios para recabarla, ni la cantidad de horas o días necesarios para aquello, ni el lugar ni la forma en que dicha información se encuentra almacenada, ni ningún otro fundamento que permita tener por configurada la causal de reserva alegada, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, teniendo en consideración que por tratarse de normas de derecho estricto, su aplicación debe ser excepcional y fundada, motivo por el cual dicha alegación deberá ser desestimada.</p>
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8) Que, en consecuencia, habiéndose desestimado la concurrencia de la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, sólo respecto de copia de los oficios o resoluciones recibidas y/o enviadas entre la Municipalidad de Talagante y el Gobierno Regional y la Intendencia Metropolitana, durante los últimos 12 meses, hasta la fecha de la solicitud que dio origen a este reclamo.</p>
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9) Que, sin perjuicio de lo anterior, respecto de los correos electrónicos requeridos, cabe señalar que éstos, tal como ocurre con las conversaciones telefónicas, cartas u otros medios de comunicación audiovisuales o radiofónicos, son interacciones entre personas individualmente consideradas, pudiendo incluir información, ideas, opiniones o juicios de valor confidenciales o privados. En efecto, se trata de una forma de comunicación que puede abarcar una multiplicidad de situaciones humanas o de hecho, similares a las que se producen a través de las llamadas telefónicas que las personas tienen día a día al interior de los órganos de la administración del Estado y que no tienen la relevancia necesaria para justificar su publicidad en aras del control social. Por su parte, cabe hacer presente que atendido las circunstancias de hecho del presente caso, al existir un número indeterminado de terceros, no existe una manifestación expresa en el sentido de otorgar su consentimiento o de acceder a la entrega de dichos correos.</p>
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10) Que, en efecto, esta Corporación estima que, resultaría impracticable dar traslado a todos los terceros que hubieren enviado o participado en las comunicaciones requeridas, entre la Municipalidad de Talagante, el Gobierno Regional y la Intendencia Metropolitana, durante los últimos 12 meses, para posteriormente, revisar uno por uno el contenido de cada correo electrónico, y asimismo, sus archivos adjuntos, para efectos de separar aquellas comunicaciones que contengan archivos y/o información comercial y/o económica de terceros, de aquellas que no versan sobre dichos asuntos, cuestión que, al tratarse de un número indeterminado de terceros, y una gran cantidad de correos electrónicos, cuestión que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, al tenor de lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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11) Que, en consecuencia, tratándose de comunicaciones intercambiadas durante un año, una gran cantidad de correos electrónicos en dicho período, y que eventualmente contenga información de un número indeterminado de terceros, cuyos titulares no han autorizado expresamente su entrega, esta Corporación estima que su revisión y su entrega implicará distraer indebidamente las funciones del órgano y con ello, afectar con suficiente especificidad el cumplimiento de las funciones de la Municipalidad reclamada, razón por la que se estima que se configura, en la especie, la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1, literal c), y N°2 de la Ley de Transparencia, debiendo rechazar el presente amparo, respecto de esta parte.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Pablo González Martínez en contra de la Municipalidad de Talagante, rechazando respecto de los correos electrónicos requeridos por configurarse la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, por los fundamentos señalados precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Talagante lo siguiente:</p>
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a) Entregar al reclamante copia de todos los oficios o resoluciones recibidas y/o enviadas entre la Municipalidad de Talagante, el Gobierno Regional y la Intendencia Metropolitana, durante los últimos 12 meses, hasta la fecha de la solicitud que dio origen a este reclamo.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en la letra a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Pablo González Martínez y al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Talagante.</p>
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VOTO DISIDENTE</p>
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La presente decisión es acordada con el voto disidente del consejero don Marcelo Drago Aguirre, quien no comparte lo razonado en el presente acuerdo, estimando que el amparo debe ser rechazado, en base a las siguientes consideraciones:</p>
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1) La solicitud de información es genérica, por consiguiente, su satisfacción implica necesariamente afectar el debido cumplimiento del Municipio reclamado.</p>
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2) La Municipalidad acreditó en esta sede los supuestos que exige la causal invocada, precisando, al efecto, la serie de gestiones que deberían efectuarse para recopilar la información y como estas significarían destinar a personal de dicho órgano para a fin satisfacer el requerimiento en el modo planteado.</p>
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3) Por todo lo anterior, corresponde rechazar el amparo en todas sus partes al configurarse la hipótesis de reserva prevista en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>