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DECISIÓN AMPARO ROL C2854-19</p>
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Entidad pública: Instituto de Previsión Social (IPS)</p>
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Requirente: Carlos Manuel Roa Oppliger</p>
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Ingreso Consejo: 17.04.2019</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo interpuesto en contra del Instituto de Previsión Social, relativo a la entrega de los ordinarios del Departamento de Apoyo Legal de ese Instituto, de las 3302 Desafiliaciones negadas con Alternativa de Cálculo 9, y las 10914, con Alternativa de Cálculo 3.</p>
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Lo anterior, por configurarse la causal de reserva invocada de distracción indebida de los funcionarios del órgano reclamado, atendido el volumen y naturaleza de la información solicitada, los que hacen razonable concluir la necesidad de destinar un número considerable de horas de trabajo de los funcionarios en las labores de identificación de los documentos requeridos. A su vez, al contener los documentos datos de carácter personal, su debido resguardo a través del tarjado o del traslado a terceros, para una eventual entrega, hace aún más gravosa la distracción alegada.</p>
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Sin perjuicio de lo anterior, se hace presente al reclamante que nada obsta que pueda formular nuevas solicitudes de acceso al Instituto de Previsión Social que abarquen un universo más acotado de antecedentes, de forma que su satisfacción no entorpezca las funciones habituales del referido organismo. Asimismo, se recomienda al órgano reclamado implementar las mejoras necesarias en sus procesos que le permitan proporcionar antecedentes como los requeridos sin distraer indebidamente a sus funcionarios, ello, en virtud de los principios de máxima divulgación y facilitación, consagrados en la Ley de Transparencia.</p>
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En sesión ordinaria N° 1073 del Consejo Directivo, celebrada el 12 de febrero de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2854-19.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 21 de marzo de 2019, don Carlos Manuel Roa Oppliger solicitó al Instituto de Previsión Social, la siguiente información: "los Ord. del Dpto. de Apoyo Legal, 3302 Desafiliaciones negadas con Alternativa de Cálculo 9 y las 10914, con Alternativa de Cálculo 3, esto informado por su entidad en mail de fecha 12/03/2019 (...) Solicito me indique la Ley, desde que fecha no se emiten Bonos en alternativa de cálculo 9".</p>
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2) RESPUESTA: El 16 de abril de 2019, el Instituto de Previsión Social respondió al requerimiento de información indicando, en resumen, que: "en correo electrónico por usted referido, relativo a las solicitudes de desafiliación rechazadas, se informó: que el Bono de Reconocimiento es a petición de los interesados, según el Compendio de Normas de la Superintendencia de Pensiones, la persona debe concurrir a la AFP que se encuentra afiliado y completar una Solicitud de Cálculo y Emisión Bono de Reconocimiento, el promedio mensual de solicitudes que se reciben en el IPS es de 850 aproximadamente". Es decir, no se emitirá Bono de Reconocimiento a quienes no hagan la solicitud del mismo ante la AFP, como tampoco se emitirá a aquellas personas que realizando dicho trámite, no cumplan con los siguientes requisitos: 1) Tener al menos doce cotizaciones mensuales en alguna ex Caja de Previsión, entre el 1° de noviembre de 1975 y el 31 de octubre de 1980. 2) Si no cumplen el requisito anterior debe registrar, a lo menos una cotización en alguna ex Caja de Previsión, entre el 1° de julio de 1979 y el mes anterior a la fecha de afiliación al sistema de AFP". Junto con lo anterior, debe tenerse presente que cada solicitud de desafiliación, y cada rechazo, forma parte de un expediente particular, motivo por el cual el trabajo que debiese realizarse para llevar a cabo su solicitud, resultaría una distracción indebida a las labores de los funcionarios de este Instituto, y una afectación a la funciones propias de este Servicio Público. A este respecto, se adjunta oficio ordinario N° 500-297-2019, de 21.02.2019, de la jefa del Subdepartamento Bono de Reconocimiento y Desafiliaciones (04 fojas), por medio del cual se fundamenta la necesidad de denegar lo por usted solicitado, en atención a lo dispuesto en el artículo 21 N° letra c) de la Ley N° 20.285. Asimismo, es preciso denegar excepcionalmente el acceso a la información pública, de acuerdo a la causal de secreto o reserva a que se refiere el N° 2 del artículo 21, toda vez que se vulneraría la privacidad de los titulares de la información previsional contenida en cada expediente de bono de reconocimiento. Finalmente, cabe agregar que, sumada la presente solicitud a las 57 Solicitudes de Acceso a la Información Pública presentadas por usted en menos de 4 meses, llevar a cabo la presente, impediría responder el resto de sus requerimientos como el de los demás ciudadanos, afectándose así el Derecho de Acceso a la Información".</p>
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El mencionado oficio, en síntesis, señala que se requiere aplicar la causal de reserva o secreto del artículo 21, N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, puesto que se trata de un requerimiento referido a un elevado número de actos administrativos, que exigen distraer indebidamente a los funcionarios del Instituto del cumplimiento regular de sus funciones. Específicamente, indica que al atender el requerimiento, dejaría de analizar 63.750 solicitudes, si se considera a sólo un funcionario para generar la respuesta. Agrega, que el Subdepartamento de Gestión de Archivos, del Departamento Secretaría General y Transparencia, dejaría de realizar 34.132 despachos de solicitudes de expedientes a diversas áreas de la institución.</p>
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Señala que, para dar respuesta a la solicitud, se requiere: Solicitar 34.132 expedientes con solicitud de rechazo de desafiliación, a través de su sistema informático, con un tiempo estimado de solicitud de cada expediente de 4 minutos, totalizando 2.275 horas, tardando 284 días sólo en solicitar expedientes (considerando 8 horas diarias); Recepcionar la solicitud de expediente por sistema informático, buscar, extraer y despachar, estimando un tiempo de 7 minutos por expediente, se totaliza un número de 3.982 horas, equivalentes a 494 días (estimando 8 horas laborales); Analizar el expediente para extraer el ordinario solicitado, fotocopiarlo y guardar el original, considerando un tiempo aproximado de 5 minutos por expediente, completando un tiempo de 2.844 horas que equivalen a 355 días, considerando 8 horas laborales; Devolver los expedientes por sistema informático, con los tiempos descritos en la primera actividad; y, Recepcionar los expedientes, con los tiempos de gestión descritos en la segunda de las actividades.</p>
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3) AMPARO: El 17 de abril de 2019, don Carlos Manuel Roa Oppliger dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la recepción de respuesta negativa a la solicitud y en la entrega de antecedentes que no corresponden a los solicitados. Además, el reclamante hizo presente que: "Solo solicito los ordinarios en los cuales le informaron a la Superintendencia de Pensiones que no procede desafiliación al igual como el de mi persona".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del Instituto de Previsión Social, mediante Oficio E8350 de 21 de junio de 2019, solicitando que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información solicitada; (2°) señale cómo la entrega de la información solicitada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa y los derechos de terceros; (3°) aclare si la información denegada se encuentra en formato digital y/o papel; y,(4°) se refiera al volumen de la información solicitada, la cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a recopilar la información requerida.</p>
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Mediante Oficio Ordinario N° AL005T-0007154, el órgano presentó sus descargos, en los que, junto con reiterar lo expresado en su respuesta, agrega, en síntesis, que las causales de secreto o reserva que se invocan para el presente caso son las referidas en el número 1°, letra c), y 2° del artículo 21 de la Ley N° 20.285. En el primer caso, señala que el volumen de información requerida, y la enorme cantidad de horas hombre que se necesitan para disponer de ella, importan una distracción indebida de los funcionarios, que afectaría el propósito y la misión del Servicio. La segunda causal, es aplicable al caso toda vez que los titulares de la información previsional que se ha requerido son distintos del requirente, motivo por el cual es deber del Instituto, resguardar los datos personales y datos sensibles que ésta contenga, de conformidad con lo prescrito en la Ley N° 19.628, en tanto cada expediente identifica a un solo imponente, y contiene datos sensibles de estos (información relativa a los periodos trabajados, periodos de imposiciones, identificación de empleadores, tipo de bono, monto liquidable del mismo, etc.).</p>
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Sostiene que los ordinarios solicitados están contenidos en los respectivos expedientes de cada imponente los que se hallan en un lugar físico, y una comuna distinta de aquella en la que están los analistas de Bonos de Reconocimiento, motivo por el cual, el sólo pedir los más de 3.300 expedientes, por medio del Sistema de Control de Expedientes Previsionales, para obtener los ordinarios solicitados, tarda un tiempo que supera el plazo a que se refiere la Ley N° 20.285, en su artículo 14. A mayor abundamiento, indica que la custodia de los expedientes corresponde al Subdepartamento Gestión de Archivos dependiente del Departamento Secretaría General y Transparencia, mientras que el análisis y pronunciamiento de fondo sobre lo solicitado corresponde al Subdepartamento Bono de Reconocimiento y Desafiliaciones, dependiente del Departamento Gestión de Información Previsional, motivo por el cual serían estas dos áreas las principalmente afectadas, dado que debiesen distraerse de sus labores habituales, afectando indirectamente a otros usuarios y ciudadanos, como asimismo afectando la responsabilidad de cumplir ante requerimientos externos como los de Contraloría General de la República o la Superintendencia de Pensiones. Es decir, los y las Analistas de Bono de Reconocimiento, debiesen dejar de atender las solicitudes a que se refiere el mencionado Oficio Ord. N° 500-297-2019. Por su parte, explica que los Analistas de Gestión de Archivos, debiesen dejar de atender los requerimientos de expedientes provenientes de las distintas áreas de trabajo del Servicio, afectando así las respuestas y necesidades de los ciudadanos.</p>
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Afirma que tan sólo requerir los más de 3.300 expedientes previsionales de Bono de Reconocimiento al Subdepartamento Gestión de Archivos, tardaría más de 28 días. Este lapso no considera el hecho de que en un vehículo institucional no cabe la cantidad de 3.300 expedientes, motivo por el cual se debiese realizar más de un viaje, lo cual significaría a su vez, infringir el instructivo presidencial relativo al uso de vehículos fiscales. Asimismo, menciona que el Subdepartamento Bono de Reconocimiento no cuenta con un lugar físico que pueda albergar 3.300 expedientes previsionales.</p>
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Posteriormente, el trabajo que ha de realizarse para buscar, analizar y extraer tan sólo un oficio ordinario de su respectivo expediente, debe efectuarse con el debido cuidado que merece el tratamiento de los documentos que forman parte aquél, dado que la mayoría de las veces corresponde a documentación de antigua data. Por lo anterior, es que la recopilación, copiado, y reincorporación de cada ordinario solicitado, puede tardar en el mejor de los casos, 7 minutos, motivo por el cual se demorarían 48 días, ello bajo un escenario ideal en donde se trabaje jornada laboral completa y de corrido.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la falta de entrega de la información solicitada, negativa que, a juicio del órgano, se sustenta en que la búsqueda de la información configuraría la causal de secreto o reserva del artículo 21, N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, y su entrega al solicitante, la causal del N° 2 de la misma norma.</p>
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2) Que, respecto de la concurrencia de la causal de secreto o reserva de distracción indebida de los funcionarios del órgano, este Consejo ha establecido que sólo puede configurarse, en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que suponen tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información o el costo de oportunidad, relación entre funcionarios y tareas.</p>
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3) Que, en dicho contexto, cabe considerar lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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4) Que, para fundamentar la causal alegada, el órgano reclamado ha informado, en lo medular, que el sólo pedir los más de 3.300 expedientes, correspondientes a la alternativa de cálculo 9, por medio del Sistema de Control de Expedientes Previsionales, para obtener los ordinarios solicitados, tardaría más de 28 días, considerando además las complejidades que el transporte y almacenamiento provisorio de los expedientes generarían. Luego, destaca que el trabajo que ha de realizarse para buscar, analizar y extraer tan sólo un oficio ordinario de su respectivo expediente, debe efectuarse con el cuidado propio a documentación de antigua data, por lo que la recopilación, copiado y reincorporación de cada ordinario solicitado, puede tardar en el mejor de los casos, 7 minutos, motivo por el cual se demorarían 48 días, considerando la jornada laboral completa y en horario continuado. Estos antecedentes, sumados al hecho de que la solicitud se extiende además a 10.914 oficios referidos a bonos calculados en alternativa 3, a juicio de este Consejo, hacen razonable concluir que, en efecto, ordenar la búsqueda y entrega de la información solicitada, conllevaría la distracción desproporcionada de las funciones del órgano, que permite tener por perfeccionada la causal alegada por el IPS. Razón por la cual, se rechazará el amparo, por configurarse la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21, N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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5) Que, sin perjuicio de lo anterior, y tratándose de la causal de reserva o secreto del artículo 21, número 2, de la Ley de Transparencia, comparte este Consejo la conclusión referida al carácter personal de parte de la información requerida, ya que la misma contiene antecedentes que constituyen datos personales, en los términos establecidos en el artículo 2, letra f), de la ley N° 19.628, respecto de los cuales cabe hacer presente que por medio de la ley N° 21.096, que establece el derecho a la protección de los datos personales, se consagró a nivel constitucional dicho derecho, incorporándolo en el texto del artículo 19, N° 4, de la Constitución Política de la República, condición que debe ser contemplada al ponderar la aplicación del derecho de acceso a la información pública. Esto cobra especial relevancia a efectos de elevar el estándar exigido para limitar o restringir el ejercicio de un derecho fundamental. En este sentido, si bien en virtud del principio de divisibilidad podrían resguardarse los derechos de terceros tarjando los datos sensibles contenidos en los documentos solicitados, ello, como argumenta el órgano, exigiría aún mayor dedicación de horas de trabajo de sus funcionarios, haciendo más gravosa la distracción indebida alegada. En este mismo sentido, se debe tener presente que la eventual afectación de derechos de terceros exige que a aquellos se les comunique, mediante carta certificada, la facultad que les asiste para oponerse a la entrega de los documentos solicitados. Luego, atendido el elevado número de terceros potencialmente afectados, así como la acotada extensión del plazo que el artículo 20 de la Ley de Transparencia contempla para dicha gestión, a juicio de este Consejo, respecto de la eventual realización de dicho trámite esencial se agravaría igualmente la causal de reserva de distracción indebida alegada.</p>
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6) Que, no obstante lo resuelto precedentemente, se hace presente al reclamante que nada obsta que pueda formular nuevas solicitudes de acceso al Instituto de Previsión Social que abarquen un universo más acotado de antecedentes, de forma que su satisfacción no entorpezca las funciones habituales del referido organismo. De igual modo, por aplicación de los principios de máxima divulgación y facilitación consagrados en el artículo 11, literales d) y f), respectivamente, de la Ley de Transparencia, y atendida la facultad de formular recomendaciones que otorga a este Consejo el artículo 33 letra e) de este mismo cuerpo legal, se recomienda al Instituto trabajar en la implementación de las mejoras correspondientes en sus procesos y sistemas de tratamiento de la información, que le permitan identificar y extraer registros como los requeridos en la solicitud que dio origen al presente amparo.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Carlos Manuel Roa Oppliger en contra del Instituto de Previsión Social, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Recomendar al Sr. Director Nacional del Instituto de Previsión Social avanzar en la adopción de medidas tendientes a ajustar sus sistemas informáticos en materia de gestión documental y herramientas tecnológicas, que permitan la entrega de información pública de forma expedita y gratuita, facilitado así el ejercicio del derecho de acceso en favor de los ciudadanos respecto de aquellos antecedentes que obran en su poder.</p>
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III. Encomendar al Director General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Carlos Manuel Roa Oppliger y al Sr. Director Nacional del Instituto de Previsión Social.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>
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