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DECISIÓN AMPARO ROL C2985-19</p>
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Entidad pública: Agencia de Calidad de la Educación.</p>
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Requirente: Yazmín Saavedra.</p>
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Ingreso Consejo: 24.04.2019</p>
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RESUMEN</p>
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Por decisión de mayoría de los miembros del Consejo Directivo, se acoge el amparo deducido en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, ordenando la entrega de copia del cuadernillo de la prueba SIMCE de inglés efectuada el año 2017.</p>
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Lo anterior, ya que no se acreditó ni se configuró la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado.</p>
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Aplica criterio contenido en la decisión de amparo Rol C2901-18.</p>
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Hay voto disidente del Consejero don Marcelo Drago Aguirre, quien fue partidario de rechazar el amparo de acceso a la información interpuesto, por cuanto a diferencia del voto mayoritario, estima que respecto de la información reclamada concurre la causal de reserva de afectación del debido funcionamiento de la Agencia de Calidad de la Educación, la que se encarga de evaluar el aprendizaje de los estudiantes, utilizando entre otras herramientas, la aplicación de las pruebas SIMCE.</p>
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En sesión ordinaria N° 1028 del Consejo Directivo, celebrada el 5 de septiembre de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2985-19.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 4 y 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia, y la ley N° 20.529, que crea el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media y su fiscalización.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 1 de abril de 2019, doña Yazmín Saavedra solicitó a la Agencia de Calidad de la Educación, la siguiente información: "necesito saber año del último SIMCE de inglés, presupuesto asignado para este ítem (del último año aplicado), puntajes por región, comuna y tipo de establecimiento", agregando en sus observaciones: "Adjuntar el cuadernillo de la última prueba".</p>
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2) RESPUESTA: El 23 de abril de 2019, mediante Carta N° 276, la Agencia de Calidad de la Educación respondió a dicho requerimiento, señalando, en síntesis, el último año de aplicación del SIMCE de inglés, su presupuesto asignado, y 2 tablas con información sobre los puntajes, tanto por región como por tipo de establecimiento, agregando que no existen resultados por comuna.</p>
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Acto seguido, con relación a la solicitud de copia de cuadernillo de la última prueba, denegó la entrega de la información pedida por concurrir la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, agregando que "ello afectaría el debido cumplimiento de las funciones de este servicio. Lo anterior, por cuanto, la Agencia tiene dentro de éstas la de evaluar los logros de aprendizaje de los alumnos, lo que implica el diseñar, implementar y aplicar un sistema que los mida a través de instrumentos y procedimientos estandarizados, válidos y confiables. En concordancia con lo anterior, el Plan Nacional de Evaluaciones Nacionales e Internacionales período 2016-2020, aprobado por el Decreto N° 182, de 2016, del Ministerio de Educación -en donde se establece que existen evaluaciones censales como las pruebas Simce y estudios nacionales de carácter muestral, como es el caso del Estudio Nacional de Inglés-, dispone, cuando se refiere al aseguramiento de la calidad técnica de las pruebas, que la Agencia, en su rol de asegurar la calidad técnica de los instrumentos utilizados para la evaluación de los aprendizajes de los estudiantes, implementa procedimientos para perfeccionar continuamente la calidad técnica de las pruebas, considerando los estándares de calidad internacionales (Standars for Educational and Psychological Testing, AERA, APA, NMCE del 2014) que versan sobre la validez, confiabilidad e imparcialidad de las evaluaciones, y, al mismo tiempo, sobre la protección rigurosa de los instrumentos", informando que hace entrega de una prueba modelo con las mismas características del cuadernillo utilizado el año 2017.</p>
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3) AMPARO: El 24 de abril de 2019, doña Yazmín Saavedra dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información. Asimismo, alegó que "En esta respuesta no se establece ningún motivo que fundamente la negación del cuadernillo 2017. De nada sirve conocer la tabla de puntajes sino se puede observar el cuadernillo original con la cantidad de preguntas reales de listening y Reading. Necesito ver el cuadernillo 2017 y conocer puntuación de cada pregunta y cantidad de preguntas de la prueba, para cada área".</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo admitió a tramitación el presente amparo, y mediante oficio N° E8679, de fecha 27 de junio de 2019, confirió traslado al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación, notificando el reclamo y solicitando que presente sus descargos u observaciones.</p>
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Mediante oficio N° 202, de fecha 15 de julio de 2019, el órgano presentó sus descargos, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta, agregó en síntesis, que la Agencia de Calidad de la Educación, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N° 20.529 sobre Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, Ley SAC, tiene por objeto evaluar y orientar el sistema educativo para que este propenda al mejoramiento de la calidad y equidad de las oportunidades educativas, considerando las particularidades de los distintos niveles y modalidades educativas, y que para el cumplimiento integral de este, tiene, dentro de sus funciones, la evaluación de los logros de aprendizaje de los alumnos de acuerdo al grado de cumplimiento de los estándares, referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares por medio de instrumentos y procedimientos de medición estandarizados y externos a los establecimientos educacionales. Asimismo, añade, debe evaluar el grado de cumplimiento de los otros indicadores de calidad educativa.</p>
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Acto seguido, agregó que "En concordancia con lo anteriormente expuesto, en el Plan Nacional de Evaluaciones Nacionales e Internacionales período 2016-2020 (...) se dispuso, cuando se refiera al aseguramiento de la calidad técnica de las pruebas, que la validación de los instrumentos es un proceso de suma importancia para los sistemas de evaluación, por lo que distintos organismos internacionales, tales como el consorcio de AERA, APA y NCME y la International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA), han diseñado y publicado estándares de calidad internacionales con el objetivo de entregar criterios para perfeccionar y asegurar la calidad técnica de los instrumentos (...) cuando las evaluaciones son usadas para propósitos de rendición de cuentas o monitoreo educacional, es esencial una protección rigurosa de los instrumentos dado que su filtración afecta a la validez de las interpretaciones de estos instrumentos. (...) Por otra parte, indica que la transparencia de los procesos llevados adelante por este servicio ha sido un factor clave en dicha validación, por cuanto, y, en definitiva, proporciona información en materias de su competencia a la comunidad en general promoviendo su correcto uso, por lo que, en el caso de marras, se pusieron a disposición de la requirente copias de las pruebas modelos de inglés 2017 (Reading y listening), que tienen las mismas características del cuadernillo aplicado en el año 2017, acción que permite asegurar tanto la validez de los instrumentos, como la transparencia de las evaluaciones".</p>
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Asimismo, indicó que "la Agencia ha puesto especial énfasis en someter las evaluaciones a exhaustivas revisiones antes de ser aplicadas de manera censal y definitiva, de ahí entonces la aplicación de pruebas experimentales las que tienen como objetivo probar preguntas elaboradas en poblaciones similares para asegurar que el error de medición sea lo menor posible y así verificar y elegir los ítems con los mejores datos psicométricos (...) En este caso, el hacer público un instrumento atentaría contra la comparabilidad entre años, lo que sin duda afectaría la función encomendada a este Servicio, específicamente, la de aplicar evaluaciones muestrales, como lo es el Estudio Nacional de Inglés, para monitorear los logros del sistema educativo y rendir cuentas sobre la efectividad de políticas públicas y programas relacionados a las mismas".</p>
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Luego, con relación a los costos, la Agencia informó que "la publicidad del instrumento reclamado conllevaría a que este servicio tuviese que obtener uno nuevo que cumpliera con, -como ya se ha señalado-, los estándares de validez requeridos, esto, en un tiempo aproximado de ocho (8) meses de tramitación administrativa, con un costo asociado aproximado a ciento sesenta millones de pesos ($160.000.000), teniéndose presente lo que se gastó en la última aplicación del instrumento en el año 2017", adjuntando copia del Decreto N° 182 aludido, y de los modelos de prueba entregados a la solicitante.</p>
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Y CONSIDERANDO</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Agencia de Calidad de la Educación, a la solicitud de la reclamante. En efecto, el requerimiento se refiere a diversos datos relativos a la evaluación SIMCE de inglés y copia del cuadernillo de la última prueba. Al respecto, el órgano entregó la información solicitada, denegando la entrega de copia del cuadernillo, fundado en la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, del tenor de la solicitud, del contenido de la respuesta entregada por el órgano, y de lo señalado por la solicitante en su amparo, la presente decisión se circunscribe a lo requerido por doña Yazmín Saavedra, en la parte final de su solicitud contenida en el número 1) de la parte expositiva, esto es, copia del cuadernillo de la última prueba SIMCE de inglés.</p>
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3) Que, en primer lugar, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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4) Que, en segundo lugar, el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, establece que "Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes: 1. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido". En este sentido, para que se verifique la procedencia de una causal de reserva, es menester acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva.</p>
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5) Que, este Consejo ha fijado como criterios de interpretación, para resolver amparos en materias similares a la discutida en estos antecedentes, en cuanto afectan el debido cumplimiento de las funciones de un órgano de la Administración del Estado, los siguientes: a) Necesidad de rehacer o confeccionar íntegramente y de manera habitual el instrumento de medición o evaluación; b) Costos en términos de tiempo adicional utilizado para la elaboración y validación de instrumentos de evaluación; c) Costos presupuestarios o económicos no previstos por la institución en el marco de su ejecución presupuestaria; d) Imposibilidad de cumplir legal y objetivamente las finalidades previstas en la medición de conocimientos; e) Posibilidad concreta de alteración del porcentaje de aprobación de futuros procesos por conocimiento anticipado de las preguntas y respuestas; f) Impedir acreditar la suficiencia de los conocimientos de los evaluados en los procesos respectivos y g) Existencia de un marco cada vez más acotado de posibles preguntas a ser formuladas.</p>
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6) Que, en la especie, el órgano se ha limitado a enunciar, someramente, sólo algunas de ellas, principalmente, respecto del costo de elaborar nuevas herramientas, y el incumplimiento de sus funciones, en relación con lo dispuesto en el Plan Nacional de Evaluaciones Nacionales e Internacionales, aprobado por el Decreto N° 182, del año 2016, del Ministerio de Educación, según el cual se establecen estándares internacionales que permitan acreditar la calidad técnica de las herramientas de evaluación y de los sistemas de medición, pero sin señalar de forma concreta, la manera en que la publicidad de la información requerida podría afectar las funciones del órgano, en relación con dichas circunstancias.</p>
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7) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud (de acceso) podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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8) Que, de los antecedentes examinados en el presente caso, a juicio de este Consejo, no ha sido el estándar demostrado por el órgano reclamado, por cuanto la Agencia de Calidad de la Educación no ha acreditado detalladamente la afectación al debido funcionamiento del órgano, sino que sus argumentaciones se sustentan en situaciones hipotéticas o meras apreciaciones subjetivas, respecto a eventuales consecuencias que podrían afectar el funcionamiento del órgano, pero sin manifestar fundamento o justificación plausible, de manera concreta, suficiente e indubitada, que permita tener por configurada la concurrencia de la causal de reserva alegada, teniendo presente que por tratarse de normas de derecho estricto, dichas causales de secreto deben aplicarse en forma restrictiva. En efecto, como ha sostenido la Excma. Corte Suprema, en la sentencia sobre Recurso de Queja Rol N° 8452-2018, frente a la regla fundamental de publicidad, la sola consideración de la naturaleza excepcional que sirve de fundamento a la reserva, no es per se suficiente para excluir el principio general básico de publicidad y libre acceso a la información, puesto que además es indispensable que mediante dicho acceso se produzca una efectiva afectación a algunos de los bienes jurídicos protegidos por el inciso 2° del Art. 8° de la Constitución (Considerando 8°) .</p>
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9) Que, por consiguiente, entregar la información pedida, a juicio de este Consejo, no imposibilitará ni dificultará el cumplimiento de los objetivos o finalidades de las pruebas SIMCE como herramientas de evaluación, ni impedirá la acreditación de conocimientos de los alumnos o estudiantes, ya que no es la única herramienta de evaluación de aprendizaje para asegurar la calidad de la educación, puesto que con la entrada en vigencia de Ley de Aseguramiento de la Calidad, y la aplicación del "Nuevo Sistema Nacional de Evaluación de Aprendizajes" publicado en el sitio web institucional https://www.agenciaeducacion.cl/evaluaciones/mirada-amplia-calidad/, éste se compone de una Evaluación Sumativa, que a nivel nacional se desarrolla el SIMCE y los estudios muestrales, y para efectos de comparar a nuestro país a nivel internacional se aplican distintas pruebas como PIRLS, TIMSS, ERCE, ICCS, ICILS y PISA. Asimismo, existen otras dos Evaluaciones denominadas Progresiva y Formativa, que permiten a nivel interno disponer por parte de los establecimientos educacionales de otras evaluaciones y acciones, a fin de orientar sus metas particulares de aprendizaje.</p>
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10) Que, también, resulta plausible sostener que el debido cumplimiento de las funciones del órgano implica mantener vigente y actualizado, el marco de preguntas a realizar en sus respectivas evaluaciones, y garantizar la transparencia y el acceso a las mismas. En efecto, la Ley N° 20.529, en su artículo 11 letra a) inciso 3°, dispone que "Las mediciones del grado de cumplimiento de los estándares de aprendizaje de los alumnos, referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares y de los otros indicadores de calidad educativa, se realizarán mediante instrumentos y procedimientos estandarizados, válidos, confiables, objetivos y transparentes", lo que refrenda que la normativa aplicable a la Agencia de Calidad de la Educación, en cuanto a su función de diseñar, implementar y aplicar un sistema de medición de los resultados de aprendizaje de los alumnos, recoge a la transparencia de los instrumentos como un pilar fundamental del sistema de medición.</p>
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11) Que, por su parte, el propio Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación, en una columna de opinión titulada "A TREINTA AÑOS DEL SIMCE: LOS AVANCES Y DESAFÍOS DE UN NUEVO SISTEMA DE EVALUACIÓN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN", que ha sido publicada en el Diario La Tercera y en el sitio web institucional (https://www.agenciaeducacion.cl/articulos/treinta-anos-del-simce-los-avances-desafios-nuevo-sistema-evaluacion-la-calidad-la-educacion/), sostiene que "La evaluación debe ser la bisagra entre conocimiento y aprendizaje, y la información debe estar disponible para todos los actores con el propósito de orientar la toma de mejores decisiones de gestión pedagógica y para involucramiento de las familias. Este debe ser siempre el foco de nuestro trabajo e, idealmente, de la discusión pública sobre la materia, colocando por delante el bienestar y desarrollo de cada uno de nuestras niñas, niños y jóvenes, donde lo fácil es declararlo, pero el desafío mayor es trabajar colaborativamente para hacerlo realidad", lo que no se condice con la pretensión de reserva alegada en esta sede, que desconoce el acceso a la información respecto de miembros de la comunidad escolar, lo que sin duda resulta esencial para tal involucramiento.</p>
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12) Que, en virtud de lo señalado, en aplicación de los criterios referidos precedentemente, y estimando que, en la especie, no concurre la causal de reserva consagrada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, tratándose de información que obra en poder del órgano reclamado, y no existiendo otras causales de reserva que ponderar, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, ordenando la entrega de la información solicitada.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por doña Yazmín Saavedra en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación lo siguiente:</p>
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a) Entregar a la reclamante copia del cuadernillo de la última prueba SIMCE de inglés aplicada en 2017.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Yazmín Saavedra y al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación.</p>
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VOTO DISIDENTE</p>
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La presente decisión es acordada con el voto disidente del Consejero don Marcelo Drago Aguirre, quien no comparte lo razonado por este Consejo en los considerandos 6° a 12°, y fue partidario de rechazar el amparo de acceso a la información interpuesto, por las siguientes razones:</p>
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1) Que, a diferencia del voto mayoritario, este Consejero estima que respecto de la información objeto del amparo se configura la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, toda vez que entregar la información solicitada afecta el debido funcionamiento de la Agencia de Calidad de la Educación, la que se encarga de evaluar el aprendizaje de los estudiantes, utilizando entre otras herramientas, la aplicación de las pruebas SIMCE.</p>
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2) Que, en este sentido, sostiene que entregar la información pedida, desvirtuaría los instrumentos de evaluación, implicaría construir permanentemente formatos diversos para medir los conocimientos curriculares y generaría costos no previstos para elaborar nuevos instrumentos, todo lo cual podría impedir o dificultar el cumplimiento de los objetivos de las pruebas del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de Aprendizaje, SIMCE.</p>
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3) Que, en este sentido, a juicio de este disidente, tanto en su respuesta y descargos, la Agencia de Calidad de la Educación explicó detalladamente que acceder a la entrega de la información pedida atenta contra la construcción del instrumento de evaluación, específicamente, con el diseño de equiparación de las pruebas SIMCE, el cual permite hacer los resultados comparables entre los años y, por lo tanto, presentar la tendencia histórica de los mismos, razón por la cual argumentó que la liberación de un instrumento o dar a conocer la forma en que éste se construye pone en riesgo la comparabilidad entre años de los resultados, afectando, además, el debido cumplimiento de la función encomendada por ley a este servicio, sin perjuicio de los costos económicos y técnicos asociados a la elaboración y oportunidad para aplicar nuevos instrumentos de medición.</p>
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4) Que, en consecuencia, este disidente estima que no procede la entrega de la prueba SIMCE de inglés, por concurrir la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, al generarse, efectivamente, con dicha entrega, una afectación al debido cumplimiento de las funciones de la Agencia de Calidad de la Educación.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>
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