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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C67-12</strong></p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Bienes Nacionales</p>
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Requirente: José Urrutia Oliva</p>
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Ingreso Consejo: 12.01.2012</p>
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En sesión ordinaria Nº 352 del Consejo Directivo, celebrada el 4 de julio de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C67-12.</p>
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VISTO:</h3>
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Los artículos 5º, inc. 2º, 8º y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes Nº 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L. Nº 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575; y los D.S. Nº 13/2009 y Nº 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley Nº 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Don José Urrutia Oliva, el 20 de diciembre de 2011, solicitó al Ministerio de Bienes Nacionales copia del “mapa de zonas conflictivas en materia ambiental” que –según informó el sitio electrónico del organismo– fue entregado por la Ministra de Bienes Nacionales a la Presidencia de la República, a objeto de apoyar la toma de decisiones respecto de territorios de conservación estatal en los cuales existen riesgo al momento de instalar proyectos industriales o energéticos. Asimismo, solicitó toda otra documentación acompañada en dicha oportunidad al Presidente de la República.</p>
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2) RESPUESTA: El Ministerio de Bienes Nacionales, el 11 de enero de 2012, respondió a dicha solicitud, explicando que dicha cartera desarrolló una propuesta de trabajo para identificar las vocaciones del uso del territorio nacional y, a modo de piloto, se realizó un ejercicio preliminar de zonificación, el que fue presentado al Presidente de la República el 30 de agosto de 2010. A continuación, informó que los componentes utilizados para dicho análisis fueron el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, la Cartografía Referencial de Áreas de Desarrollo Indígena e información sobre reservas y parques marinos. Al efecto, indicó el sitio electrónico que el solicitante podría acceder a los dos primeros componentes, agregando que el tercer componente (reservas y parques) debía ser solicitado al Ministerio del Medio Ambiente. Por último, acompañó los datos de contacto de un funcionario para contestar eventuales dudas.</p>
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3) AMPARO: Don José Luis Urrutia Oliva, el 12 de enero de 2012, por intermedio de la Gobernación Provincial de Arica, e ingresado a este Consejo el 16 de enero del año en curso, dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que la información entregada no correspondería con la solicitada. Además, adjuntó notas de prensa emitidas por el sitio electrónico del ministerio y la Radio Universidad de Chile, en las que se daría cuenta de la existencia de la información solicitada. En particular, la primera, de 1° de septiembre de 2010, indica que la Ministra de Bienes Nacionales, cumpliendo con la primera etapa del mandato de zonificar el territorio nacional, entregó a la Presidencia de la República un “mapa indicativo” que servirá para evaluar la situación de diversos proyectos y que fue construido en base el cruce de diferentes variables básicas que consideraron las áreas protegidas, sitios prioritarios, áreas de desarrollo indígena e instrumentos de planificación, para luego establecer una “semaforización” del territorio.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo, trasladándolo al Subsecretario de Bienes Nacionales, mediante el Oficio N° 248, de 26 de enero de 2012; quien a través del OF.GABS. N° 97, de 14 de febrero de 2012, formuló los siguientes descargos y observaciones:</p>
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a) Aclara que la información que se le entregó al Presidente de la República fue en razón de un piloto en ejecución y, en ese sentido, la nota de prensa a que alude el reclamante, corresponde a la “primera etapa” del mandato de zonificar el territorio –que definirá a largo plazo los usos que se le darán a los distintos lugares del país-, cuyo objeto es determinar las zonas aptas para proyectos energéticos y aquellas que deben protegerse. En consecuencia, el resultado del cruce de variables a que hizo mención en su respuesta, y que se ejemplificó en un mapa preliminar, constituyó un primer modelo tentativo que se le entregó al Presidente.</p>
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b) Argumenta que el reclamante solicitó la entrega de un “mapa de zonas conflictivas”, cuestión que no corresponde a las materias propias del ministerio, pues éste sólo desarrolló una propuesta para identificar los conflictos territoriales que se pueden generar por la implementación de proyectos industriales, lo que se logró a través del cruce de diferentes variables. Por lo tanto, conforme al artículo 15 de la Ley de Transparencia, el organismo informó las fuentes en las que podría acceder a ellas.</p>
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c) En cuanto los resultados de ese cruce de variables, agrega que tratándose de un piloto en ejecución, de conformidad con el artículo 21, N°1, letra b), de la Ley de Transparencia, éstos son reservados, por corresponder a antecedentes no concluyentes, que están sujetos a evaluación y perfeccionamiento, para posteriormente dar origen a una política que no ha sido dictada.</p>
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5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Con el objeto de resolver adecuadamente el presente amparo, el Consejo Directivo, en sesión Ordinaria Nº 329, de 11 de abril de 2012, acordó requerir al Sr. Subsecretario de Bienes Nacionales, lo siguiente:</p>
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a) Informar en qué medida la documentación requerida serviría de antecedente o deliberación previa a la adopción de una medida o política futura; explicando las implicancias de dicha medida o política.</p>
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b) Explicitar las características particulares de la documentación solicitada que, a su entender, justificarían que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación.</p>
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c) Acompañar a este Consejo copia de la documentación solicitada.</p>
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6) CUMPLIMIENTO DE LA MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: El organismo requerido mediante el Of. GABS. N° 257, de 12 de mayo de 2012, dio respuesta a la medida para mejor resolver decretada, en los siguientes términos:</p>
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a) Acompañó los siguientes documentos:</p>
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i. Mapa de Reservas Marinas, Parque Marino y SNASPE (Sistema nacional de áreas silvestres protegidas), con indicación de las áreas monumento nacional, reserva nacional, parque nacional, reserva marina y parque marino.</p>
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ii. Mapa de Áreas de Desarrollo y Tierras Indígenas, con indicación de transferencia de tierras indígenas, títulos de merced de tierras indígenas, tierras indígenas CORA, fondo de tierras y aguas indígenas y áreas de desarrollo indígena.</p>
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b) Asimismo, reiteró que lo requerido se trata de una información preliminar, consistente en la primera etapa de un proceso de estudio de las vocaciones de uso del territorio nacional, en el que “se definirá a largo plazo” cuáles son las potencialidades de los distintos lugares del país, como resultado de lo cual resultó el denominado Mapa de Semaforización Territorial, a fin de evaluar su utilidad para la toma de decisiones en materia de gestión del territorio. Sin embargo, tras ser presentado, se recibió la instrucción de continuar perfeccionando esta herramienta para contar con mejor información sobre el territorio y será una decisión, en última instancia, del propio Presidente de la República, el uso que se le dará a este trabajo para desarrollar nuevas herramientas, políticas, planes o programas.</p>
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c) Por otro parte, hace presente que el recurrente solicitó “un mapa de zonas conflictivas en materia ambiental”, lo que el instrumento en cuestión no incluye, ya que éste se refiere a materias de orden territorial y no medioambiental. Atendido a ello es que estima que entregar a la opinión pública el ejercicio gráfico preliminar de este Mapa de Zonificación o Semaforización Territorial puede generar señales erróneas a la población, pues podría ser interpretado como zonas donde no es posible realizar actividades productivas, cuando su objetivo es sólo mostrar dónde existe superposición de normas o indicaciones territoriales.</p>
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d) En cuanto a las características particulares de la documentación solicitada, señala que corresponde a una superposición de variables sobre el territorio, donde se utilizó, a modo de ejemplo, información disponible en los servicios públicos (áreas silvestres protegidas del estado, terrenos de propiedad indígena y reservas y parques marinos). “Sin embargo, las diferentes combinaciones, intersecciones o superposiciones de esta información son solamente un ejercicio teórico, preliminar y sin una metodología colegiada para la evaluación de impactos en el territorio, lo que en ningún caso podría constituirse como antecedente fundante para la formulación de una política o medida futura en esta materia”. Por lo tanto, su comunicación sería contraproducente, ya que las interpretaciones podrían ser infinitas y confundir sobre la postura del Estado de Chile con respecto a la conservación y protección del medio ambiente u otros temas de interés país; lo que queda de manifiesto con la documentación acompañada por el solicitante en su amparo.</p>
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e) En consecuencia, la información entregada al Presidente de la República es de carácter preliminar y que debe ser perfeccionado, siendo parte de un proyecto mayor que busca generar herramientas y una metodología para avanzar hacia una política de ordenamiento territorial, y al ser una política que aún está desarrollándose y en evaluación, el mapa en cuestión no puede ser entregado en el estado en que se encuentra ya que para este Ministerio dicho Proyecto es de carácter reservado mientras no haya una política o decisión evaluada en forma completa y responsable.</p>
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7) COMPLEMENTACIÓN DE LA MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: El Consejo Directivo de esta Corporación, en su sesión ordinaria N° 344, de 6 de junio de 2012, acordó como medida para mejor resolver complementaria solicitar a la reclamada que remitiera copia del ejercicio gráfico preliminar o mapa piloto de Zonificación o Semaforización Territorial, que fuera presentado en su oportunidad al Presidente de la República, al que se alude en su presentación y que no fuera adjuntado en el citado Oficio GABS. N° 257, a efectos de poder verificar si el contenido del mismo permite dar por acreditada la causal de reserva invocada. Adicionalmente, se acordó consultarle si el aludido mapa piloto de Zonificación o Semaforización Territorial se limita a superponer zonas de protección o de naturaleza semejante, ya definidas en virtud de ordenamientos sectoriales vigentes (Ley Indígena, Ley de Medio Ambiente, etc.) o si, además, propone nuevas categorías o incluye otro tipo de juicios diversos de la mera superposición de dichas zonas.</p>
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Por el Oficio GABS. N° 365, de 25 de junio de 2012, el Sr. Subsecretario de Bienes Nacionales indicó que en el aludido mapa piloto de Zonificación o Semaforización Territorial no se proponen nuevas categorías, sino que superpone información que grava o afecta al territorio, todas definidas previamente por normas o indicaciones realizadas por instituciones del Estado. De esta forma, junto con mostrar las capas de información disponibles a nivel nacional en forma conjunta, al Presidente se le presentó en forma interactiva un mapa de la zona norte (cuya versión digital se adjunta) que muestra la mayor presencia de normativa vigente en base a una escala de colores del rojo al amarillo. En este mapa piloto, realizado como ejercicio preliminar, teórico y exploratorio, a mayor superposición de capas de información y/o presencia de áreas protegidas del Estado, muestra el territorio de color rojo -se ponderó con mayor valor las zonas SNASPE por ser la norma más restrictiva disponible-. En sentido contrario, cuando existe sólo una capa de información, el mapa lo muestra en tono amarillo claro.</p>
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De analizar la información contenida en el mapa, a juicio de la reclamada, queda en evidencia que lo que el Sr. Urrutia pide no existe y que puede generarse un grave daño a la comunidad si se le entrega en respuesta a esa pregunta el mapa que adjuntan, pues el solicitante interpretará que las áreas rojas son zonas en las que está o estará prohibido instalar proyectos de inversión, lo que no se condice con la realidad.</p>
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Finalmente, reitera nuevamente que el objetivo de ese trabajo teórico fue evaluar la utilidad de avanzar como Estado en generar una herramienta, al alero del Ministerio de Bienes Nacionales, que permita reunir información territorial oficial, la que podrá ser utilizada para desarrollar nuevas políticas, planes o programas. Por lo mismo, el mapa en cuestión siempre fue considerado un proyecto exploratorio y no concluyente, que no propone nuevas categorías o incluye otro tipo de juicios diversos de la mera superposición de dichas zonas.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que, conforme con lo señalado por el reclamante en su solicitud, lo requerido es el “mapa” o informe relativo a la zonificación de territorios de conservación estatal que podrían enfrentar riesgos al momento de instalarse proyectos industriales o energéticos. En este sentido, no cabe sino rechazar la alegación efectuada por la reclamada en orden a que el recurrente habría incurrido en una confusión, por cuanto la información requerida no consta en el instrumento entregado por el Ministerio de Bienes Nacionales al Presidente de la República; toda vez que si hubiera estimado que la solicitud era confusa, debió requerirle al solicitante que aclarara la solicitud de acceso conforme lo dispone el artículo 12 de la Ley de Transparencia, lo que en la especie no efectuó.</p>
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2) Que, si bien el organismo reclamado informó al peticionario los sitios electrónicos en que se encontrarían publicadas las fuentes de información que sirvieron de base para construir el “mapa” o informe entregado a la Presidencia de la República, a través de su respuesta no se pronunció sobre el carácter reservado del mismo, lo que solamente efectuó al evacuar sus descargos ante este Consejo. Dicha omisión deberá serle representada, por suponer una infracción a lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley de Transparencia, que ordena a las autoridades requeridas a proporcionar la información solicitada o denegarla fundada en alguna causal legal, especificando las razones que la motivan.</p>
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3) Que, sin perjuicio de lo anterior, la reclamada invocó en esta sede la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia, por la que se puede denegar total o parcialmente la información solicitada, cuando la publicidad, comunicación o conocimiento de la misma afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas. Sobre este punto, cabe recordar los criterios fijados por este Consejo en las decisiones Roles A12-09, A47-09 y C248-10, entre otras, en las que para los efectos de configurar dicha causal, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, cuales son: que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política, y que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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4) Que, en la especie, a juicio de este Consejo no se ha acreditado la existencia probable o cierta de una resolución, medida o política concreta, cuyo antecedente sea la información requerida por el solicitante, toda vez que según lo señalado por el organismo reclamado con ocasión de la medida para mejor resolver decretada por este Consejo, el referido mapa constituye la primera etapa de un proceso de estudio de las vocaciones de uso del territorio nacional, que se definirá en el largo plazo. De esta forma, difícilmente se puede configurar la relación de causalidad exigida en la causal de reserva alegada.</p>
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5) Que, además, revisados los mapas remitidos por el organismo reclamado, detallados en el numeral 6°, letra a) de lo expositivo de este acuerdo, y considerando que al referirse a las características propias de la información manifestó que se trata de “un ejercicio teórico, preliminar y sin una metodología colegiada para la evaluación de impactos en el territorio, lo que en ningún caso podría constituirse como antecedente fundante para la formulación de una política o medida futura en esta materia”, no se vislumbra el daño concreto que la publicidad de la información solicitada le generaría al debido cumplimiento de sus funciones.</p>
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6) Que, asimismo, conforme con los antecedentes aportados de manera complementaria, la reclamada señaló que el mapa presentado al Sr. Presidente de la República, solamente muestra la mayor presencia de normativa vigente en base a una escala de colores que van desde el rojo al amarillo, “sin que se propongan nuevas categorías o incluya otro tipo de juicios diversos de la mera superposición de dichas zonas”. A juicio de este Consejo, la publicidad de la información requerida no contiene o revela antecedentes que pudieran generar una afectación real y probable al debido cumplimiento de las funciones del órgano recurrido, toda vez que la misma solamente registra la mayor o menor presencia normativa en relación a las áreas protegidas del Estado, expresada en una mera superposición de planos, sin que la misma sea concluyente para determinar la instalación de futuros proyectos de inversión. Por último, el eventual riesgo que traería una errónea interpretación de los mapas –planteado por la reclamada-, no constituye un elemento determinante para configurar la causal de reserva alegada.</p>
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7) Que, de esta forma, no habiéndose acreditado la concurrencia de la causal de secreto o reserva alegada por la reclamada, no cabe sino rechazarla conforme lo señalado precedentemente y ordenar la entrega del mapa requerido por el peticionario, según se indicará en lo resolutivo de esta decisión.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Acoger el amparo deducido por don José Urrutia Oliva en contra de la Subsecretaría de Bienes Nacionales, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Subsecretario de Bienes Nacionales:</p>
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a) Hacer entrega al reclamante del mapa piloto de Zonificación o Semaforización Territorial entregado a S.E. el Presidente de la República, en el contexto de la primera etapa del mandato de zonificar el territorio, y toda otra documentación acompañada en dicha oportunidad.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Agustinas Nº 1291, piso 6º, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a don José Urrutia Oliva y al Subsecretario de Bienes Nacionales.</p>
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En contra de la presente decisión no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. Se deja constancia que la Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo.</p>
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Certifica el Director General del Consejo para la Transparencia, don Raúl Ferrada Carrasco.</p>
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