Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C4849-19

Reclamante:	ISMAEL TOLOZA BRAVO
Reclamado:	INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE)
Resumen del caso: Se acoge el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, ordenando la entrega de la base de datos de la VIII Encuesta de Presupuesto Familiar 2016-2017, que incluya la variable región o capital regional, debiendo advertir al requirente sobre la falta de validez estadística de aquélla, en atención a que la muestra no es representativa estadísticamente. Se aplican criterios de los casos C2430-17; C2822-18 y C3587-19.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	5/11/2020
Consejeros:	-Marcelo Drago Aguirre -Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C2430-17 C3019-17 C2822-18 C1818-12 C2283-13 C3587-19 C1611-19 C351-10
Jurisprudencia a:	C3661-20 C3663-20 C3664-20 C3665-20
Recursos relacionados:	287-2020
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de acceso a la información >> Plazo del procedimiento >> Otros
Descriptores analíticos:

DECISIÓN AMPARO ROL C4849-19   Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas. Requirente: Ismael Toloza Bravo. Ingreso Consejo: 03.07.2019. RESUMEN Se acoge el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, ordenando la entrega de la base de datos de la VIII Encuesta de Presupuesto Familiar 2016-2017, que incluya la variable región o capital regional, debiendo advertir al requirente sobre la falta de validez estadística de aquélla, en atención a que la muestra no es representativa estadísticamente. Se aplican criterios de los casos C2430-17; C2822-18 y C3587-19.  En sesión ordinaria N° 1094 del Consejo Directivo, celebrada el 5 de mayo de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C1611-19. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 27 de mayo de 2019, don Ismael Toloza Bravo solicitó al Instituto Nacional de Estadísticas (INE), la siguiente información: "Solicita tenga a bien remitir Base de datos de la VIII EPF (tanto de Gastos como de Personas) que incluya la variable de identificación de la región o capital regional, dado que actualmente dicha base de datos permite solo diferenciar entre Región RM y Resto de Capitales Regionales .". (sic) 2) RESPUESTA: Mediante Resolución Exenta N°2154, de 24 de junio de 2019, el INE denegó la información solicitada por el requirente, argumentando para ello, en síntesis, lo siguiente: 2.1) Para resguardar el "Secreto Estadístico" la información que entrega el INE debe tener el carácter de innominada e indeterminada, es decir, que no se pueden publicar o difundir datos con referencia directa o indirecta a personas naturales o jurídicas. Esto se fundamenta en la protección de los datos personales, los cuales corresponden a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables; es decir, cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, mediante un número de identificación o uno o varios elementos específicos, característicos de su identidad física, fisiológica, psíquica, económica, cultural o social, así como a la obligación de respetar el "Secreto Estadístico" por el cual el INE, los organismos fiscales, semifiscales y empresas del Estado y cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieran a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el documento de sus actividades. Su infracción por cualquier persona sujeta a esta obligación hará incurrir en el delito previsto y penado por el artículo 247, del Código Penal, debiendo en todo caso aplicarse pena corporal (artículo 29). Hay que recordar que el artículo en referencia establece un tipo penal de mera actividad de divulgación de la información, a diferencia del tipo penal descrito en el Código que exige un resultado, esto es, un perjuicio al particular cuya información ha sido revelada por el funcionario público. 2.2) Existirían una serie de limitaciones técnicas en la Base de datos correspondiente a la Encuesta de Presupuestos Familiares EPF, que no permiten mayores desagregaciones geográficas para la entrega de la variable Región. En este sentido, el órgano señala que la VIII Encuesta de Presupuestos Familiares 2016-2017 (VIII EPF) corresponde a una encuesta económica aplicada a hogares, que tiene como objetivo principal identificar la estructura y característica del gasto en consumo final de los hogares urbanos, en las capitales regionales y algunas de las zonas conurbanas de Chile, con un período de referencia de un año. El objetivo secundario de la encuesta es identificar la estructura del ingreso total disponible de los hogares urbanos, con la misma cobertura geográfica y temporal antes descrita. 2.3) La información obtenida en la VIII EPF corresponde al período comprendido entre los meses de julio de 2016 a junio de 2017. En cuanto a la representatividad de la muestra, es importante mencionar: - El diseño muestral de la VIII EPF permite realizar estimaciones consistentes y estadísticamente significativas con frecuencia temporal anual y, en términos geográficos, para las áreas de estimación 1) Gran Santiago, 2) Resto de capitales regionales y 3) Total de capitales regionales. - Si bien el levantamiento de la encuesta se realiza a un nivel más desagregado en términos geográficos (manzana, comuna, región) y temporales (mes, quincena), los datos recabados por la encuesta no permiten realizar estimaciones a esos niveles, ya que no cuentan con significancia estadística, requisito esencial para otorgarle el carácter de información oficial. 2.4) Se alega la causal de secreto o reserva contenida en el numeral 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia. Esta causal se funda, en lo pertinente, que si bien la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadísticas no tiene el rango de orgánica constitucional, es la Constitución Política de la República la que le otorga ese carácter, ya que la disposición cuarta transitoria de la misma prescribe que se entenderá que las leyes actualmente en vigor sobre materias que conforme a esta Constitución deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o aprobadas con quorum calificado, cumplen estos requisitos y seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, mientras no se dicten los correspondientes cuerpos legales. Por lo anterior, y en cumplimiento de las normas de la Ley N° 17.374, el INE debe respetar el Secreto Estadístico y, también, los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, recogidos en los tratados internacionales y aplicables en virtud de lo dispuesto por el artículo 5°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República. De este modo, el INE se encuentra obligado a respetar el principio de legalidad consagrado en los artículos 6° y 7° de nuestra Carta Fundamental, artículo 2° de la Ley N°18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. En este orden de argumentación para fundar la presente causal de reserva o secreto, el INE señala que se debe aclarar que los pasos o eslabones del "procedimiento estadístico" sólo podrían en un sentido figurado asimilarse a un "proceso administrativo", pero lo cierto es que se trata de procedimientos distintos. El procedimiento estadístico no se asimila a un procedimiento administrativo porque es más bien una actividad material que una actividad jurídica. Por esta razón, el producto estadístico puede estar divulgado, así como sus metodologías y pasos previos, pero eso no implica que las bases de datos en virtud de las cuales se generaron esos datos estadísticos sigan esa misma suerte. Los datos provistos por los informantes están protegidos por el "secreto estadístico". Lo público es el resultado estadístico del tratamiento de esos datos y, eventualmente, la base de datos a un nivel de innominación e indeterminación aceptable, por cuanto la protección que conforma el deber de reserva o secreto es para los informantes, no para el INE. Agrega el órgano recurrido, que si se entregase la información desagregada a nivel región se afectaría el secreto estadístico, lo que implica un riesgo de infracción a los principios constitucionales de legalidad y competencia. Por su parte, señala el INE en su respuesta, la entrega de la variable Región conlleva el riesgo de reidentificación de los informantes por medio de la medición del 2-anonimato para la VIII EPF, es decir, la proporción de los casos únicos existente en una base de datos, de acuerdo con ciertas características sociodemográficas. Al contener la VIII EPF información sensible de los informantes, donde destaca la estructura de gastos de los individuos y sus ingresos, los que expresan hábitos de consumo, deben ser protegidos, considerando que algún tercero perfectamente puede obtener variables de identificación directa (dirección, teléfono, nombre, rut, etc.) y variables clave (que también se encuentran en la encuesta) que le permitirían reidentificar a los individuos, pudiendo llegar a conocer la información sensible que se intenta proteger, esto si se accede a fuentes externas, tales como bases de datos de empresas privadas (cadenas de supermercados, tiendas departamentales, telecomunicaciones, farmacéuticas, la banca, entre otras), o como registros públicos, como los registros educacionales, los sitios de transparencia activa de los servicios públicos o los listados de adjudicatarios de becas. 2.5) Se alegó también, la causal de reserva o secreto del numeral 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia. Se funda esa causal en que, en términos generales, las encuestas de presupuestos familiares (EPF) o de ingresos y gastos son estudios realizados a hogares, cuyo objetivo es conocer las pautas de consumo y estructura de gasto de la población de estudio, así como, información referente a los ingresos de esta. En razón de lo anterior, de procederse a la entrega del archivo solicitado, al existir la posibilidad de obtener los datos de la naturaleza descrita en el párrafo anterior, afectaría la esfera de la vida privada de los sujetos cuya información es contenida en ella, toda vez que esto implica una interferencia en el ámbito que legítimamente ha decidido mantener fuera del conocimiento público. Así, la entrega de variables que permitan la ubicación geográfica de los hogares encuestados en la VIII EPF implica la afectación al derecho de su titular, al manejo y control de sus datos. 2.6) La tercera y última causal de reserva o secreto es la contenida en el numeral 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, que se sustenta en que el INE debe ajustar su actuar a los principios de legalidad y competencia que se establecen en los artículos 6° y 7° de nuestra Constitución, como en la Ley N°17.374, que consagra el secreto estadístico, razón por la cual, el INE al entregar lo solicitado por el requirente estaría excediendo su ámbito de competencia legal. Por lo tanto, el INE solamente está mandatado por la ley para entregar y dar a conocer estadísticas y datos oficiales, que no vulneren dicho secreto estadístico; luego, si se impone al INE la obligación de entregar las bases de datos de la VIII EPF, tanto de gastos como de personas, con desagregación a nivel regional, se le pone en situación de abierto incumplimiento de su deber de reserva consagrado en la normativa orgánica que lo regula. Al respecto, se agrega que, si bien puede ser considerado exagerado para quienes desconocen las características técnicas en cuanto al procedimiento estadístico y la generación de un dato en dicho carácter, el hecho que la desagregación a nivel regional pueda dar lugar a la obtención de un dato nominado y determinado, cuando se tiene conocimiento de las comunas que son específicamente consideradas en la encuesta, por región, y el número de viviendas que éstas consideran, se obtendría una consideración más amplia en torno a la posibilidad de vulneración del secreto estadístico. 3) AMPARO: don Ismael Toloza Bravo, con fecha 3 de julio de 2019, dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado Órgano de la Administración del Estado, indicando que la respuesta que le fue comunicada deniega la información que solicitó. Junto su amparo acompañó copia de la sentencia dictada por la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, de fecha 6 de junio de 2019, recaída en los autos rol 14.205-2017, en que se rechazó un reclamo de ilegalidad interpuesto por el INE en contra de la decisión de este Consejo, dictada en el amparo rol C2430-17, en que se acogió el amparo y ordenó hacer entrega a la reclamante de la base de datos de la VII Encuesta de Presupuesto Familiar 2011-2012, en el formato requerido (STATA o SPSS), incluyendo la variable región. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Mediante oficio N°1482, de fecha 8 de octubre de 2019, el INE presentó sus descargos, señalando, en resumen, lo siguiente: a) La VIII Encuesta de Presupuestos Familiares 2016-2017 (VIII EPF), es una encuesta económica aplicada a hogares que tuvo como objetivo principal identificar la estructura y características del gasto en consumo final de los hogares urbanos en las capitales regionales y algunas de las zonas conurbadas de Chile, con un período de referencia de un año (julio 2016- junio 2017). El objetivo secundario de la encuesta es identificar la estructura del ingreso total disponible de los hogares urbanos de las capitales regionales de Chile y algunas de las zonas conurbadas, con período de referencia de un año. Por tanto, la EPF entrega información oficial para el gasto y el ingreso de los hogares nacionales urbanos del total de capitales regionales del país. b) Para resguardar el "Secreto Estadístico" la información que entrega el INE debe tener el carácter de innominada e indeterminada, es decir, que no se pueden publicar o difundir datos con referencia directa o indirecta a personas naturales o jurídicas. Esto se fundamenta en la protección de los datos personales, los cuales corresponden a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables; es decir, cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, mediante un número de identificación o uno o varios elementos específicos, característicos de su identidad física, fisiológica, psíquica, económica, cultural o social, así como a la obligación de respetar el "Secreto Estadístico" por el cual el INE, los organismos fiscales, semifiscales y empresas del Estado y cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieran a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el documento de sus actividades. Su infracción por cualquier persona sujeta a esta obligación hará incurrir en el delito previsto y penado por el artículo 247, del Código Penal, debiendo en todo caso aplicarse pena corporal (artículo 29). Hay que recordar que el artículo en referencia establece un tipo penal de mera actividad de divulgación de la información, a diferencia del tipo penal descrito en el Código que exige un resultado, esto es, un perjuicio al particular cuya información ha sido revelada por el funcionario público. c) El diseño muestral de la VIII EPF permite realizar estimaciones consistentes y estadísticamente significativas con frecuencia temporal anual y, en términos geográficos, para las áreas de estimación 1) Gran Santiago, 2) Resto de capitales regionales y 3) Total de capitales regionales. d) Si bien el levantamiento de la encuesta se realiza a un nivel más desagregado en términos geográficos (manzana, comuna, región) y temporales (mes, quincena), los datos recabados por la encuesta no permiten realizar estimaciones a esos niveles, ya que no cuentan con significancia estadística, requisito esencial para otorgarle el carácter de información oficial. e) En relación con la causal de secreto o reserva contenida en el numeral 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia en concordancia con los artículos 29 y 30 de la Ley N°17.374, de 1970, Orgánica del INE, que establecen el denominado "secreto estadístico", el órgano recurrido señaló que, si bien la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadísticas no tiene el rango de orgánica constitucional ni de quórum calificado como lo dispone el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución Política de la República, es la misma carta fundamental la que le otorga ese carácter, conforme su disposición cuarta transitoria. f) En relación con lo expuesto y a las normas citadas, se concluye que el INE se encuentra obligado a respetar las normas establecidas por la Ley N° 17.374, dentro de las cuales se contempla la estricta observancia del Secreto Estadístico, consagrado en los artículos 29° y 30° de la citada norma. g) Se agrega que el INE está sujeto en su actuar a los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, los cuales son aplicados en Chile en virtud de lo dispuesto en el artículo 5°, inciso 2°, de la Constitución, que constituyen los criterios inspiradores de los códigos de buenas prácticas internacionales y por ende, revisten el carácter de normas y directrices internacionales, especialmente, los principios 1, 4 y 6. Este último prescribe: "Los datos que reúnan los organismos de estadística para la compilación estadística, ya sea que se refieran a personas naturales o jurídicas, deben ser estrictamente confidenciales y utilizarse exclusivamente para fines estadísticos"(sic). h) De este modo, la función pública que corresponde al INE debe ejercerse con estricta sujeción a las normas y principios que las regulan, por lo que cualquier acción ejecutada fuera de dicho ámbito, vulneraría los principios de legalidad y competencia (artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental). Asimismo, debe sujetarse en el orden legal a lo dispuesto en el artículo 2° de la ley N° 18.575. i) El INE reitera su argumento en cuanto a que los pasos o eslabones del "procedimiento estadístico" sólo podrían en un sentido figurado asimilarse a un "proceso administrativo", pero lo cierto es que se trata de procedimientos distintos. El procedimiento estadístico no se asimila a un procedimiento administrativo porque es más bien una actividad material que una actividad jurídica. Por esta razón, el producto estadístico puede estar divulgado, así como sus metodologías y pasos previos, pero no eso no implica que las bases de datos en virtud de las cuales se generaron esos datos estadísticos sigan esa misma suerte. Los datos provistos por los informantes están protegidos por el "secreto estadístico". Lo público es el resultado estadístico del tratamiento de esos datos y, eventualmente, la base de datos a un nivel de innominación e indeterminación aceptable, por cuanto la protección que conforma el deber de reserva o secreto es para los informantes, no para el INE. Agrega el órgano recurrido, que si se entregase la información desagregada a nivel región se afectaría el secreto estadístico, lo que implica un riesgo de infracción a los principios constitucionales de legalidad y competencia. j) Por su parte, señala el INE en sus descargos, que la entrega de la variable Región conlleva el riesgo de reidentificación de los informantes por medio de la medición del 2-anonimato para la VIII EPF, es decir, la proporción de los casos únicos existente en una base de datos, de acuerdo con ciertas características sociodemográficas. Al contener la VIII EPF información sensible de los informantes, donde destaca la estructura de gastos de los individuos y sus ingresos, los que expresan hábitos de consumo, deben ser protegidos, considerando que algún tercero perfectamente puede obtener variables de identificación directa (dirección, teléfono, nombre, rut, etc.) y variables clave (que también se encuentran en la encuesta) que le permitirían reidentificar a los individuos, pudiendo llegar a conocer la información sensible que se intenta proteger, esto si se accede a fuentes externas, tales como bases de datos de empresas privadas (cadenas de supermercados, tiendas departamentales, telecomunicaciones, farmacéuticas, la banca, entre otras), o como registros públicos, como los registros educacionales, los sitios de transparencia activa de los servicios públicos o los listados de adjudicatarios de becas. k) En cuanto a la causal de secreto o reserva contenida en el numeral 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, vinculada con la reserva de la información cuando su divulgación afecte los derechos de las personas, particularmente, tratándose de la esfera de la vida privada, el órgano recurrido reiteró sus argumentos dados en su respuesta al solicitante, los que, en resumen, consisten en que las encuestas de presupuestos familiares (EPF) o de ingresos y gastos son estudios realizados a hogares, cuyo objetivo es conocer las pautas de consumo y estructura de gasto de la población de estudio, así como, información referente a los ingresos de esta. Debido a lo anterior, de procederse a la entrega del archivo solicitado, al existir la posibilidad de obtener los datos de la naturaleza descrita anteriormente, afectaría la esfera de la vida privada de los sujetos cuya información es contenida en ella, toda vez que esto implica una interferencia en el ámbito que legítimamente ha decidido mantener fuera del conocimiento público. Así, la entrega de variables que permitan la ubicación geográfica de los hogares encuestados en la VIII EPF implica la afectación al derecho de su titular, al manejo y control de sus datos. l) En apoyo de sus argumentos, el INE cita algunos párrafos contenidos en las decisiones de este Consejo en los amparos roles C351-10 y C3019-17. m) Respecto de la causal de secreto o reserva contenida en el numeral 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, referida a la afectación al debido cumplimiento de las funciones del INE, este volvió a esgrimir los mismos argumentos dados en su respuesta al solicitante, esto es, que el INE debe ceñir su actuar a los principios de legalidad y competencia, consagrados en los artículos 6° y 7° de nuestra Constitución, así como, en la Ley N°17.374, Orgánica del INE, en consecuencia, la divulgación de la información en los términos solicitados por el requirente llevaría a que el INE se extralimitara en su competencia legal, infringiendo el secreto estadístico y, por ende, el principio de legalidad constitucional y legal a que se encuentra sometido. n) Además, como consecuencia de lo anterior, se podría conllevar una potencialidad de daño a nivel del Sistema Estadístico Nacional y la comunidad estadística internacional, ya que los informantes entregan información sensible, con la certeza que el INE la resguardará y la utilizará solamente con fines estadísticos. Ante ese eventual escenario, se lesionaría la confianza de quienes entregan la información, lo que podría llevar a que en lo sucesivo negarán su entrega, afectándose el debido cumplimiento de las funciones del INE. o) En el caso de la VIII EPF, en caso de entregarse un dato a nivel regional, el informante conoce la zona específica donde se realizó la encuesta, dentro de la región, toda vez que la muestra está constituida por las capitales regionales más algunas zonas conurbadas, lo que posibilita aún más al requirente conectar el dato entregado con el informante de ese dato. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el reclamante interpuso su solicitud de acceso a la información ante el INE, para requerir la base de datos de la VIII EPF, tanto de gastos como de personas, que incluya la variable de identificación de la región o capital regional, dado que dicha base, publicada por el INE, solo permite diferenciar entre Región RM y resto de capitales regionales. 2) Que, como cuestión preliminar, cabe señalar que lo solicitado se trata de un conjunto de datos organizados sobre la base de una encuesta aplicada por el INE, por lo que la información solicitada obra en poder del Servicio y ha sido elaborada con presupuesto público, de modo que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es pública salvo que concurra a su respecto alguna causal de secreto o reserva. 3) Que, conforme a lo indicado por el propio organismo requerido en su página web "La Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) es una encuesta económica aplicada a hogares, cuyo objetivo principal es identificar la estructura y características del gasto en consumo final y la estructura del ingreso total disponible de los hogares urbanos, en las capitales regionales y sus principales zonas conurbadas, con un período de referencia de un año.", teniendo como sus principales usos: ser el principal insumo para definir la composición de la canasta de bienes y servicios del IPC y sus respectivas ponderaciones. Además, es fuente para la actualización de las líneas de pobreza e indigencia utilizadas en la medición oficial de pobreza por ingresos del Ministerio de Desarrollo Social. 4) Que, el INE denegó la entrega de la información solicitada, específicamente, la variable "región" respecto de la base de datos requerida, por aplicación de las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con los artículos 29 y 30 de la ley N° 17.374, así como, aquellas consagradas en los numerales 2 y 1 del citado artículo 21. Por lo anterior, el objeto del presente amparo se circunscribirá al análisis de las causales de reserva invocadas por INE, según se expondrá a continuación. 5) Que, el órgano reclamado enarboló como primera causal de reserva la contenida en el numeral 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, en concordancia con los artículos 29 y 30 de la ley N° 17.374, por configurarse respecto de la información requerida el denominado "secreto estadístico". En este sentido, el artículo 29 de la Ley N° 17.374 establece que "el Instituto Nacional de Estadísticas, los organismos fiscales, semifiscales y Empresas del Estado, y cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. El estricto mantenimiento de estas reservas constituye el "Secreto Estadístico", cuya infracción se sanciona con pena corporal, de acuerdo con lo señalado por el artículo 247 del Código Penal. 6) Que, según dispone el numeral 5 del citado artículo 21, sólo podrá denegarse el acceso a la información "cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política". En tal sentido, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución establece que "(...) sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Con todo, la aplicación de normas de secreto previas a la reforma constitucional que incorporó el principio de publicidad en el artículo 8° a la Constitución, contenida en la Ley N° 20.050, de 2005, fue regulada por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, según el cual: "de conformidad a la disposición cuarta transitoria de la Constitución Política, se entenderá que cumplen con la exigencia de quórum calificado, los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgación de la ley N° 20.050 (de 2005), que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que señala el artículo 8° de la Constitución Política". En ese sentido, la citada disposición 4° transitoria de la Constitución establece que "Se entenderá que las leyes actualmente en vigor sobre materias que conforme a esta Constitución deben ser objeto de leyes (...) aprobadas con quórum calificado, cumplen estos requisitos y seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, mientras no se dicten los correspondientes cuerpos legales". 7) Que, al respecto, este Consejo, a partir de las decisiones de amparo roles A45-09, C1818-12, C2283-13, C2430-17 y C2822-18 ha establecido que dicho artículo posee el carácter de ley de quórum calificado para efectos de establecer el secreto o reserva respecto de aquellos documentos que se relacionan directamente con el secreto estadístico. Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 y del artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, esta Corporación ha concluido, que para la aplicación de una norma que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la ley señalada, no sólo basta que ésta sea de rango legal y entendida por este hecho de quórum calificado, sino que, además, debe reconducirse a alguno de los motivos constitucionales de secreto o reserva que establece el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental. De este modo, si bien el artículo 29 de la Ley N° 17.374, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia --y puede por tanto ser objeto de reconducción formal--, es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el constituyente, es decir, si puede tener lugar a su respecto la reconducción material. 8) Que, la reconducción material señalada debe estar guiada por la exigencia de "afectación" de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política, esto es, debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional. Lo anterior, en atención a la claridad del vocablo «afectare» que ha sido utilizado en el inciso segundo del precepto constitucional, por cuanto, la referida afectación implica necesariamente la existencia de un perjuicio o daño al bien jurídico de que se trate, para el caso de divulgarse la información. En efecto, no basta sólo con que la información «se relacione» con el bien jurídico protegido o que le resulte «atingente» para los efectos de mantener tal información en secreto o reserva, sino que se precisa la afectación o daño. 9) Que, la interpretación que se viene desarrollando, ha sido ratificada por la Excma. Corte Suprema, en sentencia pronunciada en los autos Rol N° 46.478-2016, en la que rechazó un recurso de queja deducido por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, señalando al efecto: "Es decir, los supuestos de secreto o reserva fijados en leyes aprobadas antes de la reforma constitucional de agosto de 2005 son válidas siempre y cuando el motivo que las justifique esté contemplado expresamente en el artículo 8° de la Carta Fundamental". 10) Que, en tal sentido, el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que la afectación debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo que no se presume, sino que debe ser acreditado por el órgano administrativo requerido, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad. 11) Que, atendido que el legislador ha definido de modo genérico el concepto de "secreto estadístico", luego ha sido el INE el organismo que ha construido los criterios y definiciones técnicas para su aplicación práctica. De esta forma se ha determinado que la información que el órgano entregue dentro de este contexto debe cumplir con dos criterios esenciales, a saber: ser innominada e indeterminada. El primer criterio corresponde a no hacer alusión directa a las personas que entregaron la información, sea entregando su nombre u otro dato directo que permita identificar el origen de los datos. El segundo criterio requiere que, además de lo anterior, no se haga alusión indirecta al origen de los datos, sea por cruce con otros datos o por la entrega de información complementaria que permita identificar el origen de ellos, que es lo que se denomina la reidentificación. 12) Que, el órgano requerido ha indicado que de revelarse la variable "región" en la base de datos alusiva a la VIII Encuesta de Presupuesto Familiar, se vulneraría el "secreto estadístico" --lo cual implica el riesgo de infracción a los principios constitucionales de legalidad y competencia--, ya que al contenerse información sensible de los informantes, que el INE debe resguardar, algún tercero perfectamente podría obtener variables de identificación directa (dirección, teléfono, nombre, rut, etc.) y variables clave (que también se encuentran en la encuesta), que le permitirían reidentificar a los informantes. 13) Que, teniendo presente los criterios sobre secreto estadístico fijados por el INE, a la luz de la norma contenida en el artículo 29 de la ley N° 17.374, y considerando especialmente que aquello que la norma prohíbe divulgar son "(...) los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades (...)", a juicio de esta Corporación, de revelarse la variable geográfica referida a la "región", no se permite identificar con absoluta certeza ni precisión, sea por sí mismo (de modo directo) o asociado con otro conjunto de datos y/o variables (de modo indirecto), ni recurriendo a otras supuestas bases de datos de otros organismos, públicos o privados, cuya existencia e individualización el órgano requerido no acreditó en esta sede, a las personas naturales a las que se aplicó la VIII Encuesta de Presupuesto Familiar, en los términos alegados por el órgano. Al efecto, resulta relevante indicar que -en concreto- y según informa el INE en el sitio oficial de la encuesta , respecto de las zonas a las que se aplicó la encuesta, La VIII versión de la Encuesta de Presupuestos Familiares se aplicó entre el 1 julio de 2016 y el 30 de junio de 2017 en todas las capitales regionales y principales zonas conurbadas de Chile, además de Chillán y Chillán Viejo (futura Región de Ñuble), levantando información respecto de un total de 15.239 casos, de los cuales, 7.955 casos corresponden al Gran Santiago y 7.284 para el resto de las capitales regionales. De esta forma, en atención al universo de población sobre la cual se realizó el levantamiento de los datos, no se estiman plausibles las alegaciones del órgano recurrido, relativas al hecho que, de revelarse la variable "región" en esta VIII EPF, aumente de modo cierto el riesgo de identificación de las personas respecto de las cuales se aplicó la encuesta. 14) Que, por lo demás, se advierte que los datos recogidos se circunscriben al período 2016-2017, por lo que representan la realidad de las personas encuestadas en la región o capital regional en ese determinado momento y, por lo tanto, en la actualidad, existen una multiplicidad de factores que harían esta potencial asociación de datos y riesgo de identificación mayormente inviable (por ejemplo: traslado del lugar de residencia de los encuestados, muerte de algunos, entre otros). 15) Que, asimismo, no se debe olvidar que existe una presunción legal de publicidad establecida en el artículo 11, letra c), de la Ley de Transparencia, debiendo la parte afectada por la citada presunción, para desvirtuarla, justificar la concurrencia de algunas de las excepciones a la publicidad, establecidas en el artículo 21 de la misma ley, acreditando cómo tal publicidad pudiere afectarle, lo que en la especie no ocurrió, no sirviendo como excusas las simples apreciaciones subjetivas que el órgano expuso, resultando evidente la "desproporción" en el secreto alegado si se atiende al tipo de información que se solicitó. De acuerdo con lo expuesto, es claro que la regla general es la publicidad, siendo el secreto y reserva de carácter excepcional, por lo que a éstas últimas hipótesis se les debe dar una interpretación restrictiva, debiendo aplicarse solamente en aquellos casos en que sea estrictamente indispensable y justificado, atendido que su reconocimiento afectará la garantía constitucional de publicidad consagrada en la Carta Fundamental. Razones por las cuales no es posible entender configurada esta primera causal de reserva o secreto invocada por el órgano. 16) Que, por lo anteriormente razonado y habiéndose constatado que la entrega de la variable "región o capital regional", asociada a los datos publicados de la VIII Encuesta de Presupuesto Familiar, no presenta un riesgo cierto ni específico de identificación o reidentificación de las personas encuestadas, y por tanto, que no se produce la afectación al bien jurídico protegido por el órgano recurrido, en los términos expuestos por el Servicio, se desestimará la causal de reserva alegada por el INE. 17) Que, como segunda causal de reserva invocada por el órgano recurrido está la contenida en el numeral 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, la fundamenta en que de procederse a la entrega de la base solicitada por el recurrente con la variable "región o capital regional", existiría posibilidad de obtener los datos sensibles de los informantes referidos a pautas de consumo y estructura de gasto de la población de estudio, así como, información referente a los ingresos de esta, afectaría la esfera de la vida privada de los sujetos cuya información es contenida en ella, toda vez que esto implica una interferencia en el ámbito que legítimamente ha decidido mantener fuera del conocimiento público. 18) Que, al respecto, cabe señalar que el recurrente solicita que la base de datos publicada por el INE respecto de la VIII EPF, se incluya la variable "región o capital regional", por lo cual, no se advierte que se encuentre solicitando la entrega de datos de carácter personal o sensibles de los informantes, ni que la variable "región o capital regional" per se contenga o conlleve a ese tipo de datos. Luego los datos contenidos en la base de la VIII EPF y que se ordenen en conformidad a la variable "región" pasan a tener el carácter de "dato estadístico", en los términos dispuestos en la letra e) del artículo 2° de la Ley N°19.628, el cual establece que es "el dato que, en su origen, o como consecuencia de su tratamiento, no puede ser asociado a un titular identificado o identificable". Por lo anterior, a juicio de este Consejo, la entrega de la base de datos de la VIII EPF incluyendo la variable "región o capital regional", no genera la afectación alegada por el órgano recurrido respecto de la esfera de la vida privada de las personas naturales contenidas en las referidas bases. En virtud de lo anteriormente indicado se desestimará la causal de reserva alegada, contenida en el numeral 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia. 19) Que, la tercer y última causal de reserva alegada fue la del numeral 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia. Esta causal la fundamentó en que el INE está sujeto al principio de legalidad y competencias aludidos en los artículos 6° y 7° de nuestra Constitución, así como, a la regulación de la Ley N°17.374, Orgánica del INE, que le imponen el respeto al secreto estadístico, esto es, a resguardar la información sensible que los informantes entregan y a no entregarla de manera que se pueda identificar a quien la proporcionó. Por consiguiente, si se entregará la base de datos de la VIII EPF en que se incluya la variable "región", se lesionarían dichos principios y obligaciones legales, lo que conllevaría a que en lo sucesivo las personas no quieran, por perdida de confianza, entregar la información solicitada en este tipo de encuestas, lo que afectaría el desarrollo de las funciones legales encargadas al Servicio. 20) Que, al efecto, el órgano recurrido no indicó de manera precisa y determinada cuáles serían aquellas funciones legales que, supuestamente, se verían afectadas si se entrega la información requerida, por el contrario, se ha limitado a señalar de manera genérica y eventual que esa entrega de información lesionaría la confianza de las personas que informaron sus datos en el contexto de la aludida encuesta. En consecuencia, a juicio de este Consejo, no se ha acreditado en términos específicos y concretos la afectación de las referidas funciones del INE, ni se ha logrado vincular la afectación descrita con los bienes jurídicos que pretende proteger el órgano recurrido a través de sus descargos. 21) Que, sin perjuicio de lo anterior, en la alegación de la presente causal, el INE ha indicado que la entrega de la información requerida vulneraría su obligación legal de secreto estadístico, alegación que no solo no se condice con la naturaleza de la presente causal de reserva, sino que, además, es constitutiva de la primera causal de reserva alegada, a saber, la del numeral 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, lo que ya fue desestimado por este Consejo. Por lo anteriormente expuesto, se deberá desestimar, asimismo, la causal de reserva genérica prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. 22) Que, cabe hacer presente que en sus descargos el órgano recurrido manifestó que existirían una serie de limitaciones técnicas en la Base de datos correspondiente a la Encuesta de Presupuestos Familiares EPF, que no permiten mayores desagregaciones geográficas para la entrega de la variable Región. Sin embargo, el INE no señaló de manera clara y determinada cuáles serían esas supuestas limitaciones técnicas, ni las acreditó, por lo que no resulta atendible esta alegación planteada de manera genérica e indeterminada. 23) Que, a mayor abundamiento, los razonamientos antes expuestos han sido ratificados en sede judicial, en los autos seguidos ante la Corte de Apelaciones de Santiago roles 8706-2016 y 14.205-2017. En estos últimos, dicha Corte, al desestimar el reclamo de ilegalidad presentado por el INE en contra de la decisión de este Consejo en el amparo C2430-17, en lo que interesa, señaló: "Séptimo: Que la causal invocada por la recurrente para denegar la solicitud de información de la amparada es la contemplada en el artículo 21 N°5 de la Ley de Transparencia, esto es, cuando (la información) se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo con las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política. (...) En todo caso, cabe dejar establecido que, la vulneración al denominado secreto estadístico en que se basa la negativa de la reclamante para entregar la información solicitada, no resulta, en lo absoluto, demostrado por quien la invoca, toda vez que, no se divisa de qué forma informar acerca de la variable relativa a la región de la VII Encuesta de Presupuesto Familiar, puede constituir una vulneración del secreto estadístico, en tanto, éste dice relación con la prohibición de la divulgación de hechos referidos a personas o entidades determinadas, mientras que los datos exigidos por la solicitante corresponden a una variable geográfica determinada como es la región que, ciertamente, no permite inferir los antecedentes personales de quienes aportaron los datos procesados por el INE en la referida encuesta por lo que no cabe sino desestimar dicha argumentación. (...) aduce que el solo acceso a la base de datos que posee la variable región conlleva el riesgo de determinación de los datos de un informante particular; no obstante, no se explica cómo el solicitante podría llegar a determinar la identidad de los informantes que fueron encuestados para la elaboración del documento estadístico, por la sola circunstancia de tener, a su disposición, la variable geográfica referida a la región, reiterando que las objeciones del INE para sustentar la negativa dicen fundamentalmente, relación con la falta de validez estadística de la variable geográfica de la EPF, a diferencia de otros instrumentos estadísticos como la encuesta CASEN, lo que corrobora que, en definitiva, el argumento empleado para negar la solicitud de acceso a la información, en rigor, no se relaciona con la causal de secreto o reserva invocada sino, más bien, con reafirmar el carácter oficial y la exclusividad del Instituto en las materias que son propias de su competencia y que como se señaló supra no corresponden al caso en análisis.". "Octavo: Que en relación con la causal de reserva prevista en el artículo 21 N°1 de la ley de transparencia, esto es, cuando la publicidad de la información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido (...) lo cierto es que ésta no fue esgrimida por la reclamante. En efecto, en el acápite II Antecedentes de Derecho punto N°5 titulado Ley 20.285 sobre acceso a la información pública, página 18, del reclamo de autos, se advierte que, para efectos de su interposición, la causal no es esgrimida, por cuanto, los argumentos para sustentar la negativa de acceso a la información dicen relación con el "secreto estadístico" los cuales fueron expuestos a propósito de la causal del número 5 del artículo 21. En consecuencia, la propia reclamante ha renunciado a invocar la aludida causal de reserva pese a que, a posteriori, ha obtenido una declaración de inaplicabilidad de la norma que le prohíbe esgrimirla en esta instancia. (...) Al efecto, cabe dejar establecido que, al desarrollar la antedicha causal, la reclamante, nuevamente, abunda en reafirmar la exclusividad de las atribuciones del Instituto para determinar el alcance del secreto estadístico y advertir los riesgos que implica para el sistema estadístico en su conjunto, revelar hechos relativos a una persona u hogar determinado. (...) En relación con lo anterior, se reiteran los motivos indicados en el considerando precedente conforme a los cuales, el denominado secreto estadístico no constituye, por sí mismo, un fundamento suficiente para erigirse en sustento de la causal de reserva del citado artículo 21 N°5 de la ley de transparencia. En este sentido, el reclamo, además de lo latamente expuesto acerca del secreto estadístico, abunda en advertencias sobre la supuesta extralimitación del recurrido CPLT en el ámbito de sus competencias al adoptar la decisión respectiva y en la eventual infracción a lo previsto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política cuando se conmina al INE a entregar información no oficial que puede confundir a la ciudadanía y afectar la función estadística. En relación con la pretendida extralimitación de las facultades y competencias del CPLT para adoptar la decisión en los términos ya explicados, no se advierte cómo dicho argumento pueda sustentar la causal de reserva en análisis, pues no guarda relación con los términos de la misma, toda vez que ataca las atribuciones que la ley le ha conferido al Consejo, lo cual resulta del todo inadmisible, en tanto, el recurrido se ha limitado a adoptar una decisión de acuerdo con el procedimiento establecido por la ley respectiva y conforme a los fundamentos expresados en el mismo acto impugnado correspondiéndole, a la reclamante, impugnar dicha decisión, sobre la base de los argumentos consignados en la misma y demostrar la concurrencia de las causales de reserva conforme a las cuales aquélla resulta jurídicamente errada. En todo caso, de la simple lectura de los artículos 16, 24, 33 letra b) y 34 de la ley de transparencia, queda de manifiesto la competencia del Consejo para conocer y resolver las reclamaciones formuladas por denegación de acceso a la información por parte de los órganos del Estado por lo que la alegación sobre extralimitación en sus funciones e infracciones a los artículos 6° y 7° de la Constitución, carece de todo mérito. Otro aspecto del reclamo, aparentemente vinculado por la recurrente con esta causal, dice relación con la afectación de las funciones del INE, por el riesgo de identificación de los informantes y la eventual falta de colaboración con los procesos estadísticos. Sobre el particular, cabe reiterar los argumentos conforme a los cuales se descartó la existencia de dicho riesgo de identificación cuando se analizó la causal del artículo 21 N°5 de la ley de transparencia. En todo caso, cabe además, consignar que, según la reclamante, el Consejo habría desestimado los riesgos esgrimidos en tal sentido por el INE, organismo que, atendido su carácter técnico y especializado, se encontraría en mejores condiciones de reconocerlos, no obstante, nuevamente, la reclamante omite explicitar cómo y bajo qué circunstancias, el acceso a la variable región de la EPF conduce, directa, o indirectamente, a la posible singularización de las personas que fueron encuestadas, tornando la alegación en un simple argumento de autoridad que contrasta con lo indicado en el informe del CPLT cuando expone que, de acuerdo con los datos que figuran en el sitio web oficial del INE referidos a la EPF, el instrumento se aplicó a un universo de 14.952 casos en la Región Metropolitana y 20.717 casos para el resto de las regiones del país, por ende, considerando el universo total de la población sobre la que se aplicó la encuesta, no existe un aumento del riesgo de identificación de los encuestados, habida cuenta, además, que los datos corresponden al periodo 2011-2012 lo que hace aún más inviable la correspondencia de la realidad de los encuestados con la actualidad.". 24) Que, por lo anteriormente razonado, no configurándose en la especie las causales de reserva alegadas por el órgano recurrido, a saber, las contenidas en los numerales 5, 2 y 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, se acogerá el presente amparo y se requerirá al INE entregar al solicitante la base de datos de la VIII Encuesta de Presupuesto Familiar 2016-2017, tanto de gastos como de personas, en que se incluya la variable de identificación de la región o capital regional. Con todo, se hace presente que, al momento de hacer entrega de la información, el INE deberá advertir al requirente sobre la falta de validez estadística de aquélla, en atención a que la muestra no es representativa estadísticamente. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo deducido por don Ismael Toloza Bravo en contra en contra del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), al no configurarse las causales de reserva prescritas en los numerales 5, 2 y 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, atendidos los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir a la Sra. Directora Nacional (s) del Instituto Nacional de Estadísticas: (a) Entregue al reclamante la base de datos de la VIII Encuesta de Presupuesto Familiar 2016-2017, que incluya la variable región o capital regional, debiendo advertir al requirente sobre la falta de validez estadística de aquélla, en atención a que la muestra no es representativa estadísticamente. (b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. (c) Informe el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma. III. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Ismael Toloza Bravo y al Instituto Nacional de Estadísticas (INE). En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.