Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C5537-19

Reclamante:	RAMIRO GONZÁLEZ FIGUEROA
Reclamado:	SERVICIO NACIONAL DE MENORES (SENAME)
Resumen del caso: Se acoge el amparo deducido en contra del Servicio Nacional de Menores, relativo a la entrega de todo documento, emitido a nivel central y regional, que contenga instrucciones respecto de los organismos colaboradores, y que se encuentren vigentes. Lo anterior, por tratarse de información pública, desestimándose la causal de distracción indebida alegada por el órgano reclamado, en atención que contar con dichos antecedentes debidamente sistematizados constituye una herramienta importante que permite al órgano reclamado fiscalizar la efectividad de sus instrucciones y protocolos, orientado a garantizar la protección de los niños, niñas y adolescentes. El Consejero don Francisco Leturia Infante se abstuvo de intervenir y votar en el presente caso.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	8/4/2020
Consejeros:	-Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13 C1769-13 C3023-15
Jurisprudencia a:
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Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Requisitos de la presentación >> Otros
Descriptores analíticos:

DECISIÓN AMPARO ROL C5537-19   Entidad pública: Servicio Nacional de Menores (SENAME). Requirente: Ramiro González Figueroa. Ingreso Consejo: 02.08.2019. RESUMEN Se acoge el amparo deducido en contra del Servicio Nacional de Menores, relativo a la entrega de todo documento, emitido a nivel central y regional, que contenga instrucciones respecto de los organismos colaboradores, y que se encuentren vigentes. Lo anterior, por tratarse de información pública, desestimándose la causal de distracción indebida alegada por el órgano reclamado, en atención que contar con dichos antecedentes debidamente sistematizados constituye una herramienta importante que permite al órgano reclamado fiscalizar la efectividad de sus instrucciones y protocolos, orientado a garantizar la protección de los niños, niñas y adolescentes. El Consejero don Francisco Leturia Infante se abstuvo de intervenir y votar en el presente caso. En sesión ordinaria N° 1117 del Consejo Directivo, celebrada el 28 de julio de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C5537-19. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N°12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N°20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N°19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N°1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N°18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N°13, de 2009 y N°20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N°20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 11 de junio de 2019, don Ramiro González Figueroa solicitó al Servicio Nacional de Menores (SENAME), lo siguiente: "copia digital -de existir- o en su defecto en papel -con cargo a mí - de: 1.- Todas las instrucciones que ha emitido la Dirección Nacional del Servicio Nacional de Menores en su relación de colaboración, supervisión, fiscalización y/o apoyo con las OCAS (Organismos Colaboradores de SENAME) y que se encuentren vigentes a la fecha de esta solicitud. 2.-Todas las instrucciones que han emitido los diferentes Departamentos y/o Unidades de la Dirección Nacional del Servicio Nacional de Menores (sólo a modo de ejemplo: DEPRODE, Administración y Finanzas, Adopción, Planificación y control de Gestión, Jurídico, etc.) en su relación de colaboración, supervisión, fiscalización y/o apoyo con las OCAS (Organismos Colaboradores de SENAME) y que se encuentren vigentes a la fecha de esta solicitud. 3.- Todas las instrucciones que ha emitido cada una de las unidades de las Direcciones Regionales y/o las mismas direcciones regionales del Servicio Nacional de Menores (de todas las Direcciones Regionales del País) en su relación de colaboración, supervisión, fiscalización y/o apoyo con las OCAS (Organismos Colaboradores de SENAME) y que se encuentren vigentes a la fecha de esta solicitud y que sean propias de la actuación de las direcciones regionales (por ejemplo, a propósito de una situación específica y propia de una realidad territorial). Dichas solicitudes incluyen: resoluciones exentas (con o sin toma de razón de Contraloría), reglamentos, instructivos, instrucciones, Notas Técnicas, Estándares, Protocolos, manuales de procedimiento, perfiles, pautas, pautas de diseño, diseño, orientaciones técnicas, bases técnicas, formularios, formatos, actas, estudios, análisis en derecho, pronunciamientos jurídicos, indicaciones, interpretaciones o aclaraciones, criterios y cualquier otro documento que no esté protegido por SECRETO y que se enmarque en los requerimientos de información señalados y que se configuren como actos, actuaciones de funcionarios/as públicos/as. Se excluye de esta solicitud las resoluciones exentas que aprueban convenios, prórrogas de convenio, resuelven concursos y similares. Consultado el portal del servicio, dicha información no se encuentra actualizada, razón por la que se realiza este requerimiento por transparencia. La información de las direcciones regionales se refiere a documentación propia de cada Dirección Regional, y no al reenvío de documentos generados desde la Dirección Nacional. 2) RESPUESTA: Por medio de carta N° 1061, de 24 de julio de 2019 y luego de operar la prórroga del plazo del artículo 14, inciso segundo de la Ley de Transparencia, el Servicio Nacional de Menores, informa: - Respecto a lo pedido en el numeral 1, hacen entrega de información relativa a orientaciones técnicas, notas y bases técnicas, desagregada en las tres áreas de atención del SENAME, a saber, Justicia Juvenil y Restitución de Derechos y Adopción. - En cuanto al área de justifica juvenil, las orientaciones pueden ser revisadas en los enlaces que proporcionan, no disponiendo de notas técnicas. Las bases técnicas corresponden a todo documento relacionado con concursos públicos de proyectos colaboradores, disponibles en los links que indican. - Respecto al área adopción, las bases técnicas de sus programas vigentes, se encuentran publicadas en la página web del servicio, a través de los enlaces que señalan. En lo referente a la normativa técnica vigente, hacen entrega de aquella en formato PDF. - En lo relativo al área de protección y restitución de derechos, se adjuntan las orientaciones técnicas, bases técnicas y notas técnicas vigentes, que detallan. - Respecto a los demás documentos requeridos, tales como oficios, resoluciones, reglamentos, instructivos, circulares, indicados en los puntos 1, 2, 3 de la solicitud, informa que si bien existe un registro donde consta su dictación, no existe una sistematización de todos los documentos dictados, tanto a nivel nacional como regional, y sus correspondientes departamentos y unidades. - En virtud del alcance del requerimiento, que incluye información de la Dirección Nacional y Direcciones Regionales -tanto sus departamentos y unidades-, sumando a la desconcentración de las funciones, gran parte de los antecedentes se encuentran en poder de cada una de las Direcciones Regionales. - Ello significa que no existe una distribución y ordenamiento de los documentos, según materia, así como tampoco, consta en los registros respectivos la vigencia de éstos, de manera tal que, no resulta posible hacer entrega de toda la información requerida. Al efecto, y para dar cumplimiento íntegramente al requerimiento, es revisando cada uno de dichos documentos, y determinar cuáles de ellos corresponden a lo solicitado, y establecer si se encuentran vigentes o modificados en algún punto. Dicha labor, supone un análisis detallado de todos y cada uno de los documentos que han sido dictados por el SENAME en su totalidad, en un periodo de tiempo extenso, lo cual supone un trabajo de todos los departamentos y unidades de todas las direcciones a nivel nacional, habida cuenta de su extraordinario volumen. - Lo anterior, configura la causal del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de la Ley de Transparencia, toda vez que implica revisar aproximadamente 30.643 documentos, lo que no incluye aquellos que deben ser buscados y analizados por cada uno de los departamentos y unidades del SENAME. Luego, si se considera un tiempo de alrededor 15 minutos por documento, supondría un total de 7.660, 75 horas (174, 1 semanas), que deben distribuirse en los distintos departamentos y unidades de la Dirección Nacional; a su vez, se debe notificar a terceros cuando aquellos antecedentes contengan datos personales que les conciernan o bien tarjar aquella información, lo que aumenta considerablemente el tiempo que implica dar respuesta a la solicitud. - Todo lo expuesto, debe entenderse sin perjuicio de la labor que debiese realizar a nivel de las 16 direcciones regionales del SENAME, y que supone, por supuesto, un trabajo similar al ya explicado. Lo cual se traduce en una distracción indebida de todo el servicio -tanto a nivel central como regional-, considerando que la labor de las direcciones regionales se realiza de forma más directa y en terreno, ejecutando los distintos programas. Citan al efecto lo resuelto por este Consejo en los amparos Roles C377-13, C1769-13 y C3023-15. - Finalmente, hacen presente la necesidad de sistematización de toda la documentación vigente, lo cual esperan realizar en un tiempo prudente. 3) AMPARO: El 02 de agosto de 2019, don Ramiro González Figueroa dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta incompleta, señalando "la solicitud no implica una labor adicional del Servicio, pues bastaría con que adjuntaran la documentación vigente, el no saber cuál documentación lo está, es una obligación previa del Servicio, no una generada por la solicitud, por lo que el argumento del servicio es impertinente". 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación, acordó admitir a tramitación el presente amparo, confiriendo traslado a la Sra. Directora Nacional del Servicio Nacional de Menores, mediante Oficio N° E13608, de 24 de septiembre de 2019. Posteriormente, en sus descargos, el organismo junto con reiterar los argumentos otorgados en respuesta, agrega: - De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1, del Decreto Ley N° 2465, de Justicia, que crea el Servicio Nacional de Menores y fija el texto de su Ley Orgánica, en adelante , decreto ley N° 2465 "corresponderá especialmente al SENAME diseñar y mantener una oferta de programas especializados destinados a la atención de dichos niños, niñas y adolescentes, así como estimular, orientar, supervisar y fiscalizar, técnica y financieramente la labor que desarrollen las instituciones públicas o privadas que tengan la calidad de colaboradores acreditados". - Al efecto, el SENAME puede desarrollar sus funciones de protección y reinserción social, entregándoles gran parte de dicha labor a los denominados Organismos Colaboradores Acreditados (OCA), como de hecho ocurre, que son entidades, en su mayoría privadas, las cuales ejecutan los diversos programas que mantiene el SENAME, siendo supervisadas técnica y financieramente por el organismo, y desde esa perspectiva deben cumplir con todas la instrucciones y orientaciones que emanen de este servicio, las que van variando constantemente, en la medida que sea necesario establecer nuevas condiciones. - SENAME, a través de su dirección nacional, emite todas las Orientaciones Técnicas, Notas Técnicas y Bases Técnicas que rigen para la ejecución de los programas que son administrados por los OCA, dicta los procedimientos y protocolos que deben aplicarse y permanentemente emite las instrucciones de carácter general o particular, en el marco de su labor de supervisión; todos documentos que son distribuidos a la totalidad de las OCA. En cuanto a las bases técnicas, estas se dictan en la medida que se haga un llamado a concurso público, en los cuales también se encuentran disponibles las orientaciones y notas técnicas, por lo tanto un colaborador que desee postular, puede acceder a dicha información y conocer las exigencias que debe cumplir; antecedentes publicados y actualizados en el sitio web del organismo. - Respecto a los restantes documentos que dicta la dirección nacional y direcciones regionales -circulares, oficios, resoluciones exentas y afectas-, cabe señalar que cada una lleva su propio registro, solo con la individualización del documento; en consecuencia, para dar respuesta íntegra, corresponde revisar todos los registros (digitales y en formato papel) de los departamentos y unidades tanto a nivel nacional como regional; buscar la documentación relacionada, recopilarla y analizar su contenido; verificar si se encuentran vigentes total o parcialmente; digitalizar aquellos que se encuentren en formato papel y tarjar datos personales contenidos en dichos antecedentes de niños, niñas u adolescentes, o de otros terceros. - La dirección nacional tiene actualmente 8 departamentos y 4 unidades, y dos unidades dependientes del departamento jurídico. Por lo tanto, solo a nivel nacional, se requerirán al menos 14 funcionarios para gestionar de forma exclusiva lo ya descrito; tratándose de las direcciones regionales, supone un total aproximado de 16, considerando todas las regiones del país. - Existe un gran volumen de documentación dirigida a los distintos OCA, que emana directamente de cada uno de los departamentos y unidades de la dirección nacional y direcciones regionales, no contando con una base única -solo a nivel nacional entre 2015 a la fecha del requerimiento, se registran 30.643 documentos-, reiterando los tiempos de trabajo señalados en la respuesta. - En cuanto a las alegaciones del reclamante, expresan que dan cumplimiento al artículo 48 de la Ley N° 19.880, la cual establece expresamente las normas que deben ser objeto de publicación en el Diario Oficial; conjuntamente remiten oportunamente a la Contraloría General de la República todos aquellos actos administrativos afectos al trámite de toma de razón. Luego, refutan haber señalado al reclamante la inexistencia de la información, sino que esta no se encuentra sistematizada, aseverando que las OCA se encuentran al tanto de las obligaciones vigentes, por cuanto se les distribuye debidamente. Además, las exigencias esenciales, están contenidas en las Orientaciones Técnicas, Notas Técnicas y Bases Técnicas, las cuales fueron entregadas al reclamante. - Finalmente, expresan que el SENAME tiene registros de toda la documentación, tanto de la dirección nacional como direcciones regionales, la cual está individualizada -por dirección- con la numeración correlativa -pero no su contenido-, la problemática surge al tener que recopilar dichos antecedentes y su análisis, lo que implica un trabajo de gran envergadura. Y CONSIDERANDO: 1) Que, precisado lo anterior, conforme lo dispone el artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia, se podrá denegar el acceso a la información cuando su comunicación afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente, tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes, o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. Al respecto, el Reglamento de la citada Ley, al precisar los supuestos de dicha causal, señala en su artículo 7° N° 1, literal c), inciso tercero, que "se considerará que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando sus satisfacción requiera por parte de estos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo o un alejamiento de sus funciones habituales". 2) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden gestiones de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos, el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias. 3) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". 4) Que, el decreto ley N° 2465, en su artículo 1, define a la institución como un organismo dependiente del Ministerio de Justicia, encargado de "contribuir a proteger y promover los derechos de los niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados en el ejercicio de los mismos y a la reinserción social de adolescentes que han infringido la ley penal, de conformidad al artículo 2° de esta ley. Para dicho efecto, corresponderá especialmente al SENAME diseñar y mantener una oferta de programas especializados destinados a la atención de dichos niños, niñas y adolescentes, así como estimular, orientar, y supervisar técnica y financieramente la labor que desarrollen las instituciones públicas o privadas que tengan la calidad de colaboradores acreditados" (el destacado es nuestro). 5) Que, en consecuencia, la documentación objeto de reclamo, correspondiente, en síntesis, a la entrega de todo documento emitido a nivel central y regional, que contenga instrucciones respecto de los organismos colaboradores, y que se encuentren vigentes, constituye una herramienta importante que permite al órgano reclamado fiscalizar la efectividad de sus instrucciones y protocolos, orientado a garantizar la protección de los niños, niñas y adolescentes; en virtud de ello, los argumentos proporcionados por la recurrida no revisten mérito suficiente para tener por configurada la causal de reserva invocada, respecto de información que, conforme se desprende de su propia reglamentación, es necesaria para su adecuado funcionamiento. Luego, el hecho de mantener sistematizada la información pedida, más que provocar una distracción indebida de las funciones del órgano es de aquellas actividades que precisamente permiten el correcto ejercicio de sus funciones públicas, y en particular, de una gestión eficiente de los recursos empleados, conforme los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia y participación ciudadana en la gestión pública que debe observar la Administración del Estado, consagrados en el inciso segundo del artículo 3° de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado. 6) Que, a mayor abundamiento, en atención al tipo de información solicitada, relativa a las directrices ya sea de alcance general o particular que la entidad imparte a la observancia de las OCA, estos antecedentes deben encontrarse disponibles al público en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7, letra g) de la Ley de Transparencia. Finalmente, respecto de aquellas gestiones relativas a la reserva de antecedentes alegada por el organismo, será desestimada, toda vez que el solicitante expresamente en su requerimiento expresa no requerir información que revista tal calidad. 7) Que, en virtud de todo lo expuesto, este Consejo acogerá el amparo deducido, ordenando al la entrega de la información solicitada. Con todo, en atención a la extensión de la información pedida y al estado de excepción constitucional de catástrofe declarado en todo el territorio nacional por motivos de la pandemia que nos afecta, se otorgará un plazo prudencial para la entrega de dicha información. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo deducido por don Ramiro González Figueroa en contra del Servicio Nacional de Menores, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir a la Sra. Directora Nacional del Servicio Nacional de Menores: a) Hacer entrega al reclamante de la información solicitada relativa a todo documento, emitido a nivel central y regional, que contenga instrucciones respecto de los organismos colaboradores, y que se encuentren vigentes. Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 15 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. b) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma. III. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Ramiro González Figueroa y a la Sra. Directora Nacional del Servicio Nacional de Menores. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y su Consejera doña Gloria de la Fuente González. Se deja constancia que el Consejero don Francisco Leturia Infante, sin perjuicio de concurrir para formar quórum, manifestó su voluntad de abstenerse de intervenir y votar en el presente caso, por estimar que podría concurrir a su respecto la causal establecida en el número 6 del artículo 62 del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado y en el numeral 1° del acuerdo de este Consejo sobre tratamiento de los conflictos de intereses, adoptado en su sesión N° 101, de 9 de noviembre de 2009, es decir, existir circunstancias que le restan imparcialidad para conocer y resolver el asunto controvertido; solicitud y voluntad que este Consejo acoge en su integridad. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.