Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C227-12

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Reclamante:	ALEJANDRO FAINE MATURANA
Reclamado:	SUPERINTENDENCIA DE SALUD
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Superintendencia de Salud, fundado en que se denegó la entrega de copia de cada uno de los informes incluidos en los procedimientos de acreditación que fundamentaron las Resoluciones Exentas pronunciadas por la Intendencia de Prestadores de Salud, asociados a los siguientes prestadores: Clínicas Alemana, Dávila, Las Condes, Santa María, Vespucio, Quilicura (Mutual de Seguridad), Integramédica Alto las Condes y Manquehue, Instituto Nacional del Cáncer, Centro Médico de San Joaquín y Hospitales Exequiel González Cortés y Padre Hurtado . El Consejo acogió el amparo señalando que el beneficio público asociado a conocer los informes resulta de tal intensidad que supera el eventual derecho a la reserva que podrían tener los terceros. Ello, máxime si el riesgo de afectación de estos derechos se ve minimizado por cuanto los informes contienen evaluaciones favorables para los prestadores, las que les han permitido obtener la acreditación. Frente a la alegación referida al carácter secreto que tendrían dichos informes, será desechada pues el art. 8° de la Constitución exige que las hipótesis de reserva sean establecidas en leyes de quórum calificado.evaluaciones favorables para los prestadores institucionales que como tales les han permitido obtener la acreditación, además, frente a la alegación referida al carácter secreto que tendrían los informes requeridos, será desechada pues el art. 8° de la Constitución exige que las hipótesis de reserva sean establecida en leyes de quórum calificado.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	9/28/2012
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	Constitución Política de la República Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C575-09 C114-09
Jurisprudencia a:	C5468-18 C4378-17 C1211-12 C475-13 C1961-14
Recursos relacionados:	7607-2012 7615-2012
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento administrativo >> General >> Otros
Descriptores analíticos:	Salud

DECISIÓN AMPARO ROL C227-12 Entidad pública: Superintendencia de Salud Requirente: Alejandro Faine Maturana Ingreso Consejo: 09.02.2012 En sesión ordinaria N° 370 de su Consejo Directivo, celebrada el 5 de septiembre de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C227-12. <h3> VISTO:</h3> Los artículos 5° inc. 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la Ley N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1 – 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; las disposiciones del D.F.L. N° 1/2005 del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del D.L. N° 2.763 y de las Leyes N° 18.933 y N° 18.469; y, lo establecido en el D.S. N° 15/2007, del Ministerio de Salud, que establece el Reglamento del Sistema de Acreditación de Prestadores Institucionales de Salud; el D.S. Exento N° 18/2009 del Ministerio de Salud, que aprueba los Estándares Generales del Sistema de Acreditación para Prestadores Institucionales; y los D.S. N° 13/2009 y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. <h3> TENIENDO PRESENTE:</h3> 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 17 de enero de 2012, don Alejandro Faine Maturana, solicitó a la Superintendencia de Salud (en adelante, indistintamente SS) copia de cada uno de los informes incluidos en los procedimientos de acreditación que fundamentaron las Resoluciones Exentas pronunciadas por la Intendencia de Prestadores de Salud, asociados a los siguientes prestadores: Clínica Alemana; Clínica Dávila, Clínica Las Condes, Integramédica Alto las Condes, Integramédica Manquehue, Instituto Nacional del Cáncer, Centró Médico de San Joaquín, Clínica Santa María, Clínica Vespucio, Clínica Quilicura (Mutual de Seguridad), Hospital Exequiel González Cortés, Hospital Padre Hurtado . 2) COMUNICACIÓN A LOS TERCEROS INTERESADOS Y RESPUESTA: El 18 de enero de 2012 la SS a través de los Oficios Ordinarios N°s 100 a 111, ambos inclusive, comunicó la solicitud a los terceros referidos en la solicitud conforme al procedimiento de oposición contemplado en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, quienes se pronunciaron en los siguientes términos: a) Mediante presentaciones de fechas 20, 25 y 27 de enero de 2012 accedieron expresamente a la entrega de la información requerida: el Instituto Nacional del Cáncer, Hospital Padre Hurtado, Centro Médico San Joaquín, Centro Integramédica Manquehue y Centro Integramédica Alto Las Condes. b) El 23 de enero de 2012 el Hospital Exequiel González Cortes manifestó su voluntad de acceder a los informes, con excepción de aquella parte que comprenda datos sensibles de su personal, respecto de lo cual solicitó expresamente la reserva. c) Mediante presentaciones de fechas 20 y 23 de enero de 2012, manifestaron su oposición a la entrega de la información requerida los restantes terceros, a saber: Clínica Las Condes, Clínica Alemana de Santiago, Clínica Vespucio S.A., Clínica Dávila, Clínica Santa María, Clínica Quilicura (Mutual de Seguridad), quienes para oponerse plantearon argumentos análogos a los expuestos en sus respectivos descargos al reclamo. En virtud de lo anterior, mediante la Resolución Exenta N° 198, de 3 de febrero de 2012, la SS respondió a la solicitud entregando la información referida a los terceros que accedieron, denegando aquella vinculada a los terceros que se opusieron y entregando el informe relativo al Hospital Exequiel González Cortés pero reservando la información referida a su personal. 3) AMPARO: El 9 de febrero de 2012 el solicitante dedujo ante este Consejo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Superintendencia de Salud, fundado en que se le denegó la información referida a los terceros que ejercieron su derecho de oposición ante dicho organismo. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación el amparo, trasladándolo al Sr. Superintendente de Salud, mediante el Oficio N° 680, de 2 de marzo de 2012, en el cual le requirió acompañar los antecedentes incluidos en el procedimiento de notificación de los terceros, siendo reiterada esta última petición, a través de correo electrónico de fecha 27 de marzo de 2012. Por su parte, dicha autoridad contestó el traslado mediante el ORD. N° 508, de 21 de marzo de 2012, explicando haber dado cabal cumplimiento a lo dispuesto del artículo 20 de la Ley de Transparencia, tanto en lo que se refiere a la comunicación de la solicitud a los terceros potencialmente afectados, como al haber denegado parcialmente la solicitud por la oposición de algunos de esos terceros, cuyos argumentos reprodujo. Posteriormente, el 28 de marzo de 2012, la SS complementó sus descargos acompañando la documentación incluida en el procedimiento de notificación a los terceros. 5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS: En conformidad a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, este Consejo notificó la reclamación a los terceros oponentes, mediante los oficios que se indican para cada uno, todos de fecha 2 de marzo de 2012, a saber: Clínica Quilicura (Oficio N° 669); Clínica Dávila (Oficio N° 673); Clínica Las Condes (Oficio N° 674); Clínica Santa María (Oficio N° 675); Clínica Vespucio (Oficio N° 676); Clínica Alemana (Oficio N° 681). Dichos terceros formularon sus observaciones o descargos mediante presentaciones de fechas 14, 20 y 21 de marzo de 2012, invocando los argumentos que se indican para justificar el carácter reservado de los informes requeridos: a. Naturaleza privada de la información i. La acreditación es un proceso periódico de evaluación al que se someten voluntariamente los prestadores institucionales de salud autorizados por la Autoridad Sanitaria –hospitales, clínicas, centros ambulatorios y laboratorios– y que tiene por objeto verificar el cumplimiento de un conjunto de estándares de calidad fijados y normados por el Ministerio de Salud, de manera que aquellos prestadores que cumplen con dichos estándares son inscritos en un registro nacional de prestadores institucionales de salud, cuyo listado se encuentra disponible en la página web de la Superintendencia de Salud. ii. El proceso de evaluación es ejecutado, a su vez, por Entidades Acreditadoras inscritas en un registro público que lleva al efecto la SS, recibiendo dichas entidades de parte de los prestadores de salud toda la información atingente, y elaborando al final del proceso de evaluación un informe de la acreditación, que debe es entregado al prestador respectivo y a la Superintendencia de Salud, a efectos de que esta última lleve a cabo la inscripción en el registro ya señalado, conforme a lo que establece el Reglamento del Sistema de Acreditación para los Prestadores Institucionales de Salud, Decreto N°15 de 2007, del Ministerio de Salud, específicamente su artículo 27, que preceptúa: «La entidad acreditadora comunicará al prestador y a la Intendencia la fecha en que ha completado el proceso de evaluación y dentro de los cinco días hábiles siguientes entregará al prestador institucional respectivo un informe que consigne, a lo menos, la fecha en que ella se efectuó, los estándares evaluados, descripción del procedimiento realizado y su duración, los profesionales que lo llevaron a cabo indicando su nombre completo, Rut y titulo profesional que poseen, la duración del mismo, todos los hallazgos y observaciones, y la declaración de si ha quedado acreditado o no para las prestaciones de salud solicitadas. Copia del informe será remitido a la Intendencia de Prestadores y al Instituto de Salud Pública según el caso, dentro de tercero día de su emisión». iii. Conforme a lo anterior el informe de acreditación mismo y cualquier otra información entregada durante el proceso de acreditación es información privada que se traspasa o suministra entre particulares, esto es, el prestador institucional de salud y la entidad acreditadora, quien solo a título informativo debe entregar el informe final de acreditación a la Superintendencia de Salud, quien se limita a inscribir al prestador en el Registro Público de Prestadores Institucionales de Salud acreditados. El informe de acreditación, por tanto, no ha sido elaborado por el órgano del Estado, ni ha recaído sobre él un acto o resolución administrativa de la autoridad, ni se trata de un antecedente fundante de algún acto administrativo, razón por la cual no se trata de información comprendida en el ámbito de protección del derecho de acceso a la información pública, ni se sujeta por lo mismo a las disposiciones de la Ley de Transparencia. iv. Se sigue de ello que el Consejo para la Transparencia carece de competencia para pronunciarse con respecto a la entrega de lo solicitado, pues se trata de información privada, mientras que la misión de dicho organismo es garantizar el acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, conforme a las disposiciones de la Ley de Transparencia. b. Causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia (afectación de derechos comerciales: i. Para los efectos de llevar a cabo la acreditación, el prestador respectivo debe hacer entrega a la entidad acreditadora de extensa información médica así como de información relativa a procesos internos, capacidades técnicas, medidas de seguridad, procedimientos aplicados, infraestructura, equipos, personal, entre otras materias, implicando dicho proceso la revisión de una serie de antecedentes directamente relacionados con la forma en que los prestadores desarrollan su actividad, así como con los resultados que en ella obtienen, por lo mismo dicha información ha de estimarse como comercialmente sensible ya que permite el adecuado ejercicio de la libre iniciativa por parte de dichas entidades, y que como tal debe mantenerse en estricta reserva. ii. Lo anterior, sin embargo, no significa desconocer ni pretende eludir, en forma o para efecto alguno, la normativa que regula a quienes se desempeñan en el sector salud, ni tampoco la normativa de acceso a la información sino que se trata, simplemente, de defender un derecho fundamental, consagrado por nuestra Constitución Política de la República, cual es la libre iniciativa en materia económica y, por ende, la prerrogativa a desarrollar y dirigir la propia actividad y obtener los frutos correspondientes, que se vería gravemente afectado si los elementos más relevantes del funcionamiento de los prestadores quedan abiertos al público, sobretodo si se trata de información de la que el prestador es titular exclusivo, y que en cuanto tal debe ser sustraída del conocimiento de terceros ya que un mal uso de la misma, podría generar un serio daño económico y de imagen a la empresa evaluada. iii. En efecto, la entrega de información acerca de los resultados en las mediciones específicas realizadas, así como de los problemas o defectos detectados, al carecer de referencias de contexto y desarrollos posteriores, puede afectar muy negativamente y, por cierto, de manera injusta, el prestigio de los prestadores, lo cual es un elemento clave en el desarrollo de cualquier actividad económica y, especialmente, en aquellas vinculadas con la salud. Por lo demás, los prestadores hicieron entrega de tal información sólo para el proceso de acreditación y no para otros efectos, mucho menos para ser entregada a terceros. iv. En suma, la revelación de la información solicitada, en cuanto confidencial y privada de cada prestador por referirse a su actividad y negocio, no puede ser entregada sin afectar gravemente el derecho de propiedad que tienen los prestadores sobre la información solicitada, puesto que supone e implica el acceso a información respecto de la cual el prestador respectivo es titular, perjudicando también del modo señalado el derecho a desarrollar libremente su actividad económica reconocido en el artículo 19 N° 21 de la Constitución Política de la República. Asimismo, frente al mal uso de la información solicitada, se afectaría el derecho contemplado en el artículo 19 número 22 de la misma Constitución, pues el revelar esta información sería claramente constitutivo de una discriminación en materia económica. Todo ello configura la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia. c. Carácter secreto de la información de acuerdo a la normativa específica que regula el sistema de acreditación. i. Ratifica el carácter secreto de la información solicitada, y la necesidad consiguiente de que debe ser manejada en reserva por la entidad acreditadora y la autoridad correspondiente, la norma de reserva establecida en el artículo 26 del D.S. N° 15/2007 (Reglamento del Sistema de Acreditación para los Prestadores Institucionales de Salud), que dispone «Todos los funcionarios públicos y los empleados y directivos de las entidades acreditadoras deberán guardar la más estricta confidencialidad sobre los datos, antecedentes o materias de que tomen conocimiento a causa o con ocasión de acreditaciones de prestadores institucionales de salud conforme a las normas que rigen el secreto profesional y el secreto estadístico y demás leyes sobre la materia». ii. La antedicha disposición reglamentaria sólo viene a "recordar" a los funcionarios respectivos deberes de confidencialidad que les imponen normas plenamente vigentes y que les resultan aplicables como funcionarios de salud. En este sentido, el Reglamento si bien da aplicación a la normativa referida a los secretos profesional y estadístico, establecidos en leyes especiales que están plenamente vigentes de acuerdo a lo establecido en el artículo 1° transitorio de la Ley N° 20.285, no hace más que ratificar el carácter secreto de la información que permitió elaborar los informes de acreditación así como estos últimos, en consecuencia no es en ningún caso información de acceso público. iii. Se suma a lo anterior, lo dispuesto en el artículo 43 del mismo cuerpo reglamentario que establece: «Una vez efectuado el registro del prestador institucional, la Intendencia de Prestadores emitirá un certificado que contendrá todas las menciones de dicho registro, certificado que deberá ser mantenido en el establecimiento asistencial, en un lugar visible para todo el público que allí concurra, estándole prohibido al prestador proporcionar cualquier información sobre su acreditación que pueda inducir a error al público sobre la misma» d. El requirente no se ha referido a los motivos por los cuales pide la información y que pretende con ella; lo cual hace surgir la duda respecto del uso que se dará a la información. Cita al efecto lo resuelto por la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en la sentencia recaída en el reclamo de ilegalidad Rol 6143-2010, en cuanto a que la solicitud del peticionario debe contener un interés legítimo, puesto que de lo contrario puede tratarse de un caso de abuso del derecho, y haciendo hincapié en los razonamientos respectivos. Sin perjuicio de lo anterior, algunos prestadores formularon alegaciones particulares para oponerse a la entrega de la información solicitada, a saber: a. Clínica Las Condes i. Sostiene que la empresa de acreditación incurrió a su respecto en importantes errores durante el proceso de acreditación, los cuales motivaron que el puntaje de acreditación que se le otorgó fuera inferior al que efectivamente debió obtener, razón por la cual efectuó un reclamo formal ante la SS, que dio lugar a una fiscalización de parte del Subdepartamento de Evaluación de la Intendencia de Prestadores, cuyo resultado fue la Resolución Exenta IP/N° 54 de fecha 2 de marzo de 2011 del Intendente de Prestadores que reconoce la comisión de varios errores de evaluación por la entidad acreditadora, y dio lugar posteriormente a la instrucción de un sumario en contra de la misma empresa evaluadora. ii. No obstante, y pese a que la SS reconoció la existencia de los errores, la puntuación obtenida no se corrige, tampoco se modifica la evaluación ni el informe, sino tan solo se decide respecto de la aplicación de sanciones o la entrega de instrucciones a la entidad acreditadora, por lo que Clínica Las Condes S.A. sólo podrá ser correctamente evaluada una vez que se efectúe en el futuro, una próxima evaluación para una nueva acreditación. Todo lo cual genera la necesidad de resguardar la información, pues de lo contrario se entregará un informe errado, que no se ajusta a la realidad y que contiene todos los errores cometidos por la entidad acreditadora, permitiéndose el uso de información manifiestamente errada, con el consiguiente perjuicio a Clínica Las Condes S.A. b. Clínica Alemana i. La solicitud establece tres parámetros de exclusión claros: primero, que está dirigida sólo a prestadores institucionales de salud con domicilio en la ciudad de Santiago, sin aludir a otras instituciones de salud acreditadas a nivel nacional; segundo, que se excluye a otros prestadores de la misma ciudad, como el Centro Oftalmológico Pasteur, Fundación Oftalmológica Los Andes y al Centro Médico y Dental Vida Integra Quilicura; y tercero, que la respuesta a la solicitud no se pronuncia sobre la oposición de la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de de la Construcción, sin que tampoco el amparo diga algo respecto de esta institución. ii. El hecho que se haya solicitado información sólo respecto de algunos prestadores, contravendría el sentido del artículo 43 del D.S. N° 15, norma que prohíbe al prestador proporcionar cualquier información sobre su acreditación que pueda inducir a error al público sobre la misma, ya que al consistir la acreditación en un acto voluntario al que no todos los prestadores institucionales de salud han adherido, dicha prohibición no puede sino tener por objeto proteger al público en general de todos aquellos actos de mala fe que puedan afectar la libre competencia, en concordancia con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 20.169, sobre Competencia Desleal). Surgen entonces, serias dudas respecto del adecuado tratamiento que el solicitante dará de los datos solicitados, y en particular, que no se asegure al público en general una correcta exposición de ellos induciendo a errores que contravengan la prevención del art. 43 del D.S. N° 15, citado– y perjudiquen el derecho de Clínica Alemana a la libre competencia, lo que a la larga, puede significar una asimetría o competencia desigual con respecto a los demás prestadores, estén o no incorporados al sistema de acreditación. c. Clínicas: Quilicura; Dávila; Santa María y Vespucio: i. Incluso en el evento que el Consejo para la Transparencia deseche todos y cada uno de los argumentos de la reserva, y por lo mismo decida acceder a la solicitud, debe limitar el alcance de su decisión al informe de acreditación, sin que se puedan incluir, en forma o manera alguna, los demás antecedentes que permitieron la realización de dicho informe o fueron conocidos con motivo u ocasión de ella, ya que estos en caso alguno podrían estimarse como el complemento directo o esencial de una decisión administrativa. Por lo demás, se trata de información que de revelarse podría afectar el derecho a la vida privada de todas aquellas personas cuyos antecedentes se tuvieron a la vista al tiempo de evacuar el informe, particularmente teniendo en consideración lo dispuesto en el artículo 2°, letras f) y g) de la Ley N° 19.628 y el artículo 127 del Código Sanitario. ii. Un derecho que puede verse afectado en caso de accederse a la información solicitada es aquél que dice relación con el prestigio y el desarrollo profesional de las personas que trabajan (o prestan servicios), en las clínicas, toda vez que el proceso de acreditación a que se refiere lo solicitado, incluye una serie de mediciones que tienen que ver con el desempeño de distintas personas que actúan al interior de dichas instituciones, que en definitiva inciden en la relación existente entre ambas partes, por lo que su apertura a terceros, sin los correspondientes contextos y desarrollos posteriores, puede afectar seriamente a las personas involucradas. 6) GESTION OFICIOSA: Mediante Oficio N° 2.198, de 20 de junio de 2012, se requirió al Sr. Superintendente de Salud, que remitiera a este Consejo copia de los informes de los procedimientos de acreditación que motivaron las respectivas resoluciones de inscripción, respecto de los terceros que se opusieron a su entrega. Además se le requirió que explique el funcionamiento del sistema de acreditación de las entidades de salud y su marco normativo, refiriéndose en especial a la función que tienen los informes en los procedimientos de acreditación, qué entidades pueden emitirlos y qué decisiones puede adoptar la Superintendencia de Salud en base a ellos. En respuesta a lo anterior, a través de Ordinario N° 1092, de 28.06.12, la reclamada adjunta copia de los informes de acreditación de aquellos prestadores de salud requeridos; informando además lo siguiente: a) Respecto del procedimiento de acreditación: Según el Decreto Supremo N°15, de 2007, del Ministerio de Salud, que contiene el "Reglamento del Sistema de Acreditación para Prestadores Institucionales de Salud", el procedimiento de evaluación de estándares de calidad es llevado a cabo por Entidades Acreditadoras, personas jurídicas de derecho público o privado que han sido previamente autorizadas por esta Superintendencia para desarrollar esa función, en virtud de haber demostrado poseer la idoneidad y recursos suficientes. La ejecución de dicho procedimiento consiste en la evaluación, por parte de las Entidades Acreditadoras, del cumplimiento de los Estándares de Acreditación fijados por Decretos Exentos del Ministerio de Salud, a los prestadores institucionales de salud que voluntariamente desean someterse a tales evaluaciones. Los estándares generales de acreditación vigentes evalúan la globalidad de los procesos clínicos que se desarrollan en un establecimiento de salud, especialmente en la perspectiva de seguridad de los pacientes, de modo de evitar que tales procesos clínicos generen riesgos o daños y promoviendo el mejoramiento de tales procesos. En este sentido, los estándares evalúan ámbitos del quehacer asistencial tales como, la gestión clínica del establecimiento, la gestión de la calidad de sus procesos asistenciales, las habilitaciones y competencias de sus recursos humanos, las medidas de mantenimiento y prevención de riesgos en sus instalaciones y equipamientos, así como sus recursos y procesos de apoyo diagnóstico-terapéutico. b) En cuanto al informe de acreditación: De acuerdo con lo previsto en el artículo 27 del Reglamento antes referido, una vez concluidas las evaluaciones en el establecimiento, la Entidad Acreditadora debe hacer entrega al prestador institucional de un informe “...que consigne, a lo menos, la fecha en que ella se efectuó, los estándares evaluados, una descripción del procedimiento realizado y su duración, los profesionales que lo llevaron a cabo indicando su nombre completo, Rut y título profesional que poseen, la duración del mismo, todos los hallazgos y observaciones, y la declaración de si ha quedado acreditado o no". El citado artículo agrega que una "...copia del informe será remitido a la Intendencia de Prestadores y al Instituto de Salud Pública, según el caso". Agrega que los prestadores institucionales evaluados deben pagar un arancel a las entidades acreditadoras, por los procesos de acreditación que ejecuten. c) Rol de la Intendencia de Prestadores: el Informe de Acreditación es conocido por la Intendencia de Prestadores para efectos de verificar el cumplimiento de las normas de la Circular IP/N°7, de 2009, que dicen relación con el formato del documento y cómo éste debe ser completado; la inscripción del informe en el respectivo registro y la posterior fiscalización de los procedimientos llevados a cabo por la Entidad Acreditadora en el desarrollo del proceso de evaluación de estándares. Finalmente la reclamada destaca lo señalado por el artículo 26 del Reglamento del Sistema de Acreditación para Prestadores Institucionales de Salud, ya citado. 7) AUDIENCIA PÚBLICA: En sesión ordinaria N° 354, de 11 de julio de 2010, este Consejo Directivo, de oficio, decidió realizar una audiencia pública, conforme al artículo 25, inciso final, de la Ley de Transparencia, convocándola para el 1° de agosto de 2012, día en que se realizó con la asistencia de todas las partes. Dicha audiencia se encuentra grabada, de manera que no se transcribirá aquí lo allí planteado. Con todo, en dicha instancia se acompañaron los siguientes antecedentes, al final de la audiencia por parte de la Clínica Alemana de Santiago: i) listado de prestadores institucionales de salud que se encuentran acreditados conforme a la normativa del D.S. N° 15/2007 del Ministerio de Salud; ii) ejemplar del D.S. N° 15/2007 del Ministerio de Salud, que regula el Sistema de Acreditación para los Prestadores Institucionales de Salud; iii) copia de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago en el reclamo de ilegalidad Rol 6143-2010 deducido respecto de la decisión del Consejo para la Transparencia Rol C575-09. <h3> Y CONSIDERANDO:</h3> 1) Que, para asegurar el cumplimiento de estándares de calidad en el otorgamiento de prestaciones de salud a la población, la ley chilena ha previsto, principalmente, dos instrumentos que resultan complementarios; uno aplicable a los establecimientos de salud y otro a las personas que prestan servicios de salud (prestadores institucionales y prestadores individuales, respectivamente). Tales instrumentos consisten en procedimientos de acreditación de calidad que en la actualidad son de aplicación voluntaria para los prestadores de salud, sin embargo la ley dispone que ellos serán obligatorios para los prestadores cuando otorguen las prestaciones garantizadas por el Régimen AUGE, esto es, cuando entre en vigencia la Garantía Explícita de Calidad . El artículo 2° a) del D.S. N° 15/2007, MINSAL, que reglamenta el sistema de acreditación, define acreditación como “…el proceso periódico de evaluación respecto del cumplimiento de los estándares mínimos fijados por el Ministerio de Salud, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 4° N° 11, del Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, por parte de los prestadores institucionales autorizados por la autoridad sanitaria para funcionar, tales como hospitales, clínicas, consultorios, centros médicos y laboratorios”. A su vez, el Decreto Exento N° 18/2009, M. de Salud, aprobó los estándares generales del sistema de acreditación para prestadores institucionales. 2) Que, del citado D.S. N° 15/2007, MINSAL, se desprende que el procedimiento de acreditación en cuestión se desarrolla en dos etapas sucesivas. En la primera interviene una entidad acreditadora, persona jurídica pública o privada autorizada para ejecutar procesos de acreditación por la Intendencia de Prestadores de Salud e inscrita en el Registro Público de Entidades Acreditadoras, cuya función es efectuar una evaluación para contrastar las condiciones del prestador institucional respectivo con los estándares aplicables, debiendo emitir al final de la etapa un informe de acreditación que debe remitir al acreditador y a la Intendencia de Salud (arts. 1°, 22 y 23). La segunda etapa corresponde a la evaluación del prestador institucional que, de ser favorable, será sancionada por la Intendencia de Salud traduciéndose en la inscripción del prestador en el “Registro Público de Prestadores Institucionales Acreditados” que menciona el artículo 42 del Reglamento (arts. 2 e) y 27) . 3) Que, si bien la Superintendencia de Salud explicó en la audiencia pública que la sanción que efectúa al final del proceso de acreditación no implica necesariamente un pronunciamiento de la Intendencia de Salud sobre el mérito de la evaluación efectuada por la entidad acreditadora, dicha sanción se verifica mediante la dictación de un acto administrativo (de registro) por parte de la SS (Intendencia de Prestadores), el cual ha de calificarse como “acto terminal” del procedimiento de acreditación reglado en el Titulo IV del Reglamento. De ahí que su artículo 3° establezca: “Los actos de autorización, fiscalización y registro relativos a la acreditación que se regulan en el presente reglamento, se regirán por lo dispuesto en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 de 2005, del Ministerio de Salud y en la ley N° 19.880 y por las normas de este reglamento”. Siguiendo esta categorización el acto de sanción es un acto de registro, que se dicta precisamente con el antecedente del informe de acreditación que emite la entidad acreditadora. 4) Que, por lo tanto, al tenor de lo que establece el artículo 3°, letra h) del Reglamento de la Ley de Transparencia no cabe sino concluir que los informes de acreditación que emiten las entidades acreditadoras constituyen el sustento o complemento directo y esencial del acto administrativo (de registro) pronunciado por la SS, por lo que dicha información ha de presumirse pública de acuerdo al artículo 5° de la Ley de Transparencia. Esto lleva a desechar la primera alegación vertida por los terceros, tocante a la inaplicabilidad de la Ley de Transparencia respecto de los informes en cuestión. 5) Que, por otra parte, los terceros alegan la causal de reserva del art. 21 N° 2 de la Ley de Transparencia pues estiman que, de revelarse los informes, se afectación sus derechos económicos o comerciales. Al respecto cabe consignar, primero, que se han tenido a la vista los informes solicitados, constatándose que contienen la evaluación de cada uno de los prestadores institucionales mencionados en la solicitud conforme a los parámetros evaluativos que establece el artículo 4° del Reglamento: “…los estándares abarcarán todas las materias que incidan en la seguridad de las respectivas prestaciones de salud, tales como condiciones sanitarias; requisitos de seguridad de las instalaciones y equipos, mantención y calibración de los mismos. Además, deberán referirse a las técnicas y tecnologías aplicables a las prestaciones, personal necesario para llevarlas a cabo, su calificación laboral y cobertura, cumplimiento de protocolos de atención y los demás aspectos atingentes a la materia que resulten necesarios para el propósito de resguardar la seguridad de los usuarios” (lo que refrenda el D.S. Exento N° 18/2009 del Ministerio de Salud). Como resultado general de la evaluación los informes asignan porcentajes de cumplimiento superiores al 80% en los estándares obligatorios aplicables a todos los prestadores, excediendo con creces el porcentaje obligatorio de 50% que había fijado la Superintendencia de Salud para la primera etapa (voluntaria) del proceso de acreditación, según lo informado en la audiencia pública. 6) Que, podría entenderse que los aspectos evaluados en los informes de acreditación son relevantes para la competitividad de los prestadores institucionales en el mercado asociado a las prestaciones de salud, incluyéndose información estratégica que podría configurar secretos empresariales que podrían subsumirse en la causal de reserva que se viene analizando, de acuerdo a los criterios que ha desarrollado este Consejo a partir de la decisión Rol C114-09. Sin embargo, su contenido no aborda cuestiones financieras o comerciales sino, como se ha dicho, relativas a la seguridad de los usuarios y su correcta atención, cuestión que lejos de estimarse objeto de reserva resulta de elevado interés público. Se trata de un sistema público para acreditar que los establecimientos cumplen ciertos estándares mínimos, de modo que las personas sepan que se ha verificado el cumplimiento de los parámetros necesarios para resguardar la seguridad de los usuarios en esas Clínicas y Hospitales, lo que justifica admitir el control social a través de la publicidad. 7) Que, por otra parte, este Consejo estima que al acceso transparente a los informes de acreditación beneficia el funcionamiento mismo del sistema de acreditación, reforzando la idea del interés público asociado a su divulgación, pues: a) Los informes son un documento que sirve de sustento o complemento directo y esencial al acto de registro del prestador que realiza la SS. Dicho acto lleva envuelto un sello de calidad que favorece a las clínicas y hospitales que lo obtienen. De hecho, frecuentemente los organismos acreditados incluyen esta información como parte de la publicidad de dichas instituciones. Esto supone, como contrapartida, permitir su conocimiento público, cuestión que contribuirá a legitimar este sistema, lo que parece es particularmente importante atendido que la SS, al registrar a un prestador, no necesariamente evalúa el mérito del informe registrado. b) Si bien los informes pueden dar cuenta de ciertas imperfecciones del sistema de acreditación o evidenciar errores en la evaluación a que son sometidos los prestadores pueden corregirse. Es más, probablemente esos errores disminuirían de encontrase a disposición del público, pues la publicidad funcionaría como un potente incentivo en este sentido. c) La divulgación de los informes de acreditación de algunos prestadores, que consintieron en su entrega, evidencia que no todos los prestadores estimaban que esta información fuera secreta. Adicionalmente, tal divulgación generaría un problema de asimetría de información que no se aviene con la uniformidad que debiese existir entre los prestadores acreditados, lo que será especialmente crítico al entrar en plena vigencia el sistema de Garantías Explícitas de Calidad. En efecto, la obligatoriedad futura del sistema de acreditación (que se vincula a la posibilidad de brindar prestaciones garantizadas por el Régimen AUGE y recibir los pagos correlativos) no sólo aconseja, sino que demanda, elevados estándares de transparencia tanto en lo que refiere a los parámetros de evaluación como al resultado mismo de las evaluaciones. Ello contribuirá a garantizar la elección informada de prestadores parte de los usuarios, uno de los objetivos del sistema de Garantías Explícitas. d) Por último, todo lo anterior es particularmente relevante tratándose del sistema de salud, pues se trata de un sector tremendamente relevante para una adecuada calidad de vida de las personas y en que el Estado los particulares invierten ingentes sumas de dinero. 8) Que, en síntesis, a juicio de este Consejo el beneficio público asociado a conocer los informes resulta de tal intensidad que supera el eventual derecho a la reserva que podrían tener los terceros, máxime si el riesgo de afectación estos derechos se ve seriamente minimizado al contener los informes evaluaciones favorables para los prestadores institucionales que como tales les han permitido obtener la acreditación. 9) Que la alegación referida al carácter secreto que tendrían los informes requeridos por aplicación de las normas del Reglamento (art. 26 y 43), y que daría lugar a la causal de reserva del art. 21 N°5 de la Ley de Transparencia, será desechada pues el art. 8° de la Constitución exige que las hipótesis de reserva sean establecida en leyes de quórum calificado, lo que proscribe toda normativa de carácter infralegal. 10) Que, sin perjuicio de lo anterior, cabe consignar que el artículo 43 no alude a la reserva de los informes que elaboran las entidades acreditadores, sino que prohíbe al prestador evaluado proporcionar información sobre su acreditación que pueda inducir a error al público sobre la misma, cuestión diversa de la debatida en este caso. Por su parte, el artículo 26 establece un deber de confidencialidad que deben respetar los funcionarios públicos y los empleados y directivos de las entidades acreditadoras en relación a los datos, antecedentes o materias “…de que tomen conocimiento a causa o con ocasión de acreditaciones de prestadores institucionales de salud, conforme a las normas que rigen el secreto profesional y el secreto estadístico y demás leyes”, es decir, establece un deber funcionario que la norma ha subsumido en hipótesis de secreto específicas (secreto profesional y estadístico) y que, en todo caso, se refiere a la información base que se utiliza como insumo para elaborar los informes de acreditación pero no al informe mismo. Estos deberes no pueden entenderse como una causal de reserva que pueda invocar el organismo al que pertenecen los funcionarios. Una cosa es la responsabilidad de los funcionarios —que es la regulada en la norma reglamentaria transcrita— y otra la que tiene el órgano al evaluar una solicitud de información formulada conforme a la Ley de Transparencia, caso en que corresponderá al Jefe de Servicio resolver si accede o no a entregar la información requerida. Para ello deberá invocar alguna de las causales establecidas por el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otra ley de quórum calificado, causales que para ser válidas deberían fundarse en las causales de secreto o reserva que específicamente establece el artículo 8° de la Constitución Política. En este caso no existe una hipótesis específica de reserva establecida en la ley, como se razonó previamente. Por lo demás, no entenderlo así dejaría en la opacidad un documento que sirve como sustento o complemento directo y esencial del acto registral, en circunstancias que el texto constitucional declara públicos los actos de los órganos del Estado, “…así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen” (art. 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental), lo que ratifica el artículo 5° de la Ley de Transparencia. 11) Que, también los terceros han alegado la ausencia de un interés o motivo que legitime su solicitud. Sin embargo, este argumento debe ser descartarse porque el Consejo debe dar aplicación al principio de no discriminación reconocido en el artículo 11, letra g) de la Ley de Transparencia, conforme al cual “…los órganos de la Administración del Estado deberán entregar información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivo para la solicitud”. Refuerza lo anterior el artículo 12 del mimo cuerpo legal, que al establecer los requisitos que debe contener una solicitud de acceso a la información no exige al requirente señalar los motivos para efectuar el requerimiento. Todo lo anterior es sin perjuicio del interés público que este Consejo ha reconocido respecto del conocimiento de los informes solicitados. 12) Que, por último, también se desecharán las siguientes alegaciones: a. La Clínica La Condes alega que la revelación de los errores cometidos a su respecto durante el proceso de acreditación podrían perjudicar su prestigio comercial. Sin embargo, este Consejo estima que se trata de una situación puntual que, como tal, no puede incidir en la naturaleza pública o reservada de la información solicitada. Por lo demás, dichos errores ya fueron subsanados por la entidad acreditadora a instancias de la propia entidad acreditada, siendo ello refrendado por la propia SS mediante la aplicación de las sanciones respectivas. O sea, aún en situaciones como la planteada los prestadores disponen de medios para que se corrijan los resultados de la acreditación, minimizándose el riesgo de afectación para su imagen corporativa. b. Las Clínicas Quilicura, Dávila, Santa María y Vespucio alegan que, de accederse a lo solicitado, se afectaría la vida privada de sus trabajadores. Sin embargo, revisados los informes se advierte que no dan cuanta de dicha información. Por otro lado, la supuesta afectación del prestigio y el desarrollo profesional de esos mismos trabajadores que derivaría de conocerse públicamente las mediciones relativas a su desempeño institucional se ve completamente minimizada si se tiene en cuenta que las clínicas señaladas cumplieron satisfactoriamente con los estándares fijados y fueron debidamente acreditadas al final del proceso. 13) Que, con todo, y en ejercicio de la facultad que le atribuye el artículo 33, letra j), de la Ley de Transparencia este Consejo estima pertinente reservar la información que aparece en los informes requeridos referida al nombre y RUT de las personas naturales que participaron en los procesos de acreditación, sea por el prestador o por la entidad acreditadora, razón por la cual requerirá a la Superintendencia de Salud aplicar el principio de divisibilidad del artículo 11 e) de la Ley de Transparencia, fin de proteger tales datos. <h3> EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, UNÁNIMENTE Y EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACUERDA:</h3> I. Acoger el amparo interpuesto por don Alejandro Fainé Maturana en contra de la Superintendencia de Salud, en virtud de los razonamientos expuestos precedentemente. II. Requerir al Sr. Superintendente de Salud que: a) Entregue los informes de acreditación de los siguientes prestadores institucionales acreditados: Clínica Las Condes, Clínica Alemana de Santiago, Clínica Vespucio S.A., Clínica Dávila, Clínica Santa María, Clínica Quilicura (Mutual de Seguridad), reservando el nombre y RUT de las personas naturales que figuran en los informes como participes en los procesos de acreditación, ya sea por el prestador o por la entidad acreditadora. b) Cumpla dicho requerimiento dentro del plazo de 5 días hábiles, contados desde que quede ejecutoriada la presente decisión, bajo el apercibimiento de proceder conforme disponen los artículos 45 y siguientes de la Ley de Transparencia. c) Informe el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Agustinas Nº 1291, piso 6º, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma. III. Encomendar al Director General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Alejandro Fainé Maturana, al Sr. Superintendente de Salud y a los representantes de: Clínica Las Condes, Clínica Alemana de Santiago, Clínica Vespucio S.A., Clínica Dávila, Clínica Santa María, Clínica Quilicura (Mutual de Seguridad). En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. En cambio, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N°19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, y don José Luis Santa María Zañartu. Se deja constancia que el Consejero don Jorge Jaraquemada Roblero no interviene en el acuerdo por no haber asistido a la audiencia decretada en este caso. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia, don Enrique Rajevic Mosler.