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DECISIÓN AMPARO ROL C6823-19</p>
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Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas.</p>
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Requirente: Stefano Botello Gardella.</p>
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Ingreso Consejo: 02.10.2019.</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, respecto de la entrega de la variable placa patente contenida en la base de datos de los permisos de circulación del año 2018.</p>
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Lo anterior, ya que la publicidad de dicho dato vulneraría el secreto estadístico; y, por afectación a la vida privada de las personas naturales, toda vez que las placas patentes constituyen un número único referente a un vehículo determinado, el que se encuentra adscrito al vehículo por toda su vida útil y va asociado a los datos del propietario de éste, por lo cual, con el número de placa patente, unido o asociado a las otras variables ya entregadas por la reclamada, sería posible acceder a datos personales de los propietarios de los referidos vehículos.</p>
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Se aplica criterio contenido en amparos Roles A45-09, C1818-12 y C2283-13 (secreto estadístico). </p>
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En sesión ordinaria N° 1088 del Consejo Directivo, celebrada el 14 de abril de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C6823-19.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 30 de septiembre de 2019, don Stefano Botello Gardella solicitó al Instituto Nacional de Estadísticas (INE) la siguiente información: "Base de datos de los Permisos de Circulación del año 2018, desagregado en patentes de autos, locación de donde se obtuvieron. Se requiere la mayor información posible respecto a las características técnicas asociadas a cada auto."</p>
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2) RESPUESTA: Por medio de correo electrónico, con fecha 02 de octubre de 2019, el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) respondió a dicho requerimiento de información indicando claves de acceso al Sistema FSTP, el cual contiene información referente a región, provincia, comuna y código de motor, excluyendo la variable de las patentes de los vehículos.</p>
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3) AMPARO: Con fecha 2 de octubre de 2019, don Stefano Botello Gardella dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que la respuesta fue incompleta, pues faltó entregar la información de las patentes de los vehículos.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, mediante Oficio N° E16404, de fecha 12 de noviembre de 2019, solicitando que: (1°) señale, si a su juicio, la respuesta otorgada satisface íntegramente el requerimiento de información; (2°) se refiera, a las eventuales causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación parcial de la información reclamada; y, (3°) indique, si en su opinión, la información referida a la placa patente única (PPU), denegada en su respuesta, podría afectar derechos de terceros.</p>
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Mediante Ordinario N° 1733 de fecha 28 de noviembre de 2019, el órgano reclamado, reitera lo señalado en su respuesta, agregando, en síntesis, que procede la reserva de la información relativa a las patentes de los vehículos contenida en las bases de datos de los Permisos de Circulación del año 2018 en virtud de las siguientes causales:</p>
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Lo dispuesto en el artículo 21° N°5 de la Ley de Transparencia, en relación al secreto estadístico consagrado en los artículos 29° y 30° de la Ley N° 17.374, toda vez que el INE, no puede divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que haya tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades, como en la especie lo es la placa patente que constituye un instrumento único de identificación de vehículos, que permitiría fácilmente la identificación de su propietario, y por tanto, su determinación.</p>
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Además de la causal de secreto o reserva ya señalada, agrega la causal del artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia, señalando que "debemos destacar la potencialidad del daño a nivel del Sistema Estadístico Nacional y la comunidad estadística internacional. En efecto, nuestros informantes nos entregan información sensible, con la certeza de que este Instituto la resguardará y la utilizará solamente con fines estadísticos. La violación de esa confianza nos llevaría a un escenario donde las personas y empresas se negarían a entregar información para prevenir el riesgo de que sea filtrada al público".</p>
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Por lo anterior, de accederse a la entrega del dato requerido, en los términos solicitados, significaría un quebrantamiento de la confianza que los particulares han depositado en el INE, afectando la relación que mantiene dicha entidad con sus informantes, y consecuentemente con ello, la calidad de la información estadística oficial que se entrega al país.</p>
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Agrega, que de proceder a la entrega de la variable requerida, implicaría tanto la identificación directa de los informantes como su ubicación, como asimismo su determinación, vulnerándose así la indeterminabilidad e innominación exigida para dar cumplimiento a la normativa sobre Secreto Estadístico.</p>
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Finalmente, la reclamada alega la causal del artículo 21° N°2 de la Ley de Transparencia, por cuanto la entrega de la información relativa a la placa patente única afecta derechos de terceros, los cuales se encuentran protegidos por la Ley N°19.628 Sobre Protección de Datos Personales, toda vez que al permitir la placa patente acceder directamente a antecedentes tales como el RUT, domicilio particular o profesional, entre otros, se afectaría la vida privada o intimidad de los terceros.</p>
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En este sentido, indica que es de público conocimiento, que las placas patentes constituyen un número único referente a un vehículo determinado, el que se encuentra adscrito al vehículo por toda su vida útil y va asociado a los datos del propietario de éste. Con el número de placa patente es factible que cualquier persona tenga acceso a los datos personales del titular de vehículo (tales como el Rut). Además, tratándose de vehículos que han sido propiedad de más de una persona, con la entrega de este dato es posible acceder a los datos personales de todos los propietarios anteriores.</p>
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En relación a la eventual aplicación del artículo 20 de la Ley de Transparencia, informa que la base de datos entregada en su oportunidad contiene alrededor de 5.498.895 datos, que se desagregan en región, provincia, comuna, código de tipo de vehículo, código de marca de vehículo, modelo del vehículo, año de fabricación y código del motor. Por lo anterior, habría sido necesario realizar esa cantidad de notificaciones, para proceder a obtener la eventual autorización u oposición de los terceros, cuestión que resulta materialmente inviable, pues involucraría la revisión manual de cada uno de los registros y su posterior procesamiento, incluida la identificación y comunicación con los propietarios de los vehículos con las patentes objeto de la solicitud, situación que involucraría la destinación de un tiempo significativo de la labor funcionaria en detrimento de las funciones y objetivos del INE.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el objeto del presente amparo se circunscribe a la entrega de información relativa a las placas patentes de vehículos contenidas en los archivos de la "Base de datos de los Permisos de Circulación del año 2018", respecto de los que el órgano deniega el acceso, por entender configuradas las causales de reserva o secreto del artículo 21 N° 1; N° 2; y, N° 5 de la Ley de Transparencia, esta última en relación con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley N° 17.374.</p>
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2) Que, en primer término, tratándose de la causal del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, el órgano funda su alegación en el artículo 29 de la ley N° 17.374, el que establece que "el Instituto Nacional de Estadísticas, los organismos fiscales, semifiscales y Empresas del Estado, y cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. El estricto mantenimiento de estas reservas constituye el "Secreto Estadístico". Su infracción por cualquier persona sujeta a esta obligación, hará incurrir en el delito previsto y penado por el artículo 247, del Código Penal, debiendo en todo caso aplicarse pena corporal". Al respecto, este Consejo, a partir de las decisiones de amparo Roles A45-09, C1818-12 y C2283-13, ha establecido que dicho artículo posee el carácter de ley de quórum calificado para efectos de establecer el secreto o reserva respecto de aquellos documentos que se relacionan directamente con el secreto estadístico. Ahora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 y del artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, esta Corporación ha concluido, que para la aplicación de una norma que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la ley señalada, no sólo basta que ésta sea de rango legal, y entendida por este hecho de quórum calificado, sino que, además debe reconducirse a alguno de los motivos constitucionales de secreto o reserva que además establece el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental. Por tanto, si bien el artículo 29 de la ley N° 17.374, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia (y puede por tanto ser objeto de reconducción formal), es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el constituyente (es decir, si puede tener lugar a su respecto la reconducción material).</p>
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3) Que, la reconducción material señalada debe estar guiada por la exigencia de "afectación" de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política, esto es, debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional. Lo anterior, en atención a la claridad del vocablo "afectare" que ha sido utilizado en el inciso segundo del precepto constitucional, por cuanto la referida afectación implica necesariamente la existencia de un perjuicio o daño al bien jurídico de que se trate, para el caso de divulgarse la información. En efecto, no basta sólo con que la información "se relacione" con el bien jurídico protegido o que le resulte "atingente" para los efectos de mantener tal información en secreto o reserva, sino que se precisa la afectación.</p>
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4) Que, en tal sentido, el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que la afectación debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo que no se presume sino que debe ser acreditado por el órgano administrativo requerido, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad.</p>
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5) Que, atendido que el legislador ha definido de modo genérico el concepto de "secreto estadístico", luego ha sido el INE el organismo que ha construido los criterios y definiciones técnicas para su aplicación práctica. De esta forma se ha determinado que la información que el órgano entregue dentro de este contexto debe cumplir con dos criterios esenciales, a saber: ser innominada e indeterminada. El primer criterio corresponde a no hacer alusión directa a las personas que entregaron la información, sea entregando su nombre u otro dato directo que permita identificar el origen de los datos. El segundo criterio requiere que además de lo anterior, no se haga alusión indirecta al origen de los datos, sea por cruce con otros datos o por la entrega de información complementaria que permita identificar el origen de ellos.</p>
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6) Que, el órgano ha explicado que la entrega de la variable placa patente, asociada a la base de datos de los permisos de circulación del año 2018, permitiría la asociación inmediata con los informantes, y por tanto se afectaría el cumplimiento de las medidas tomadas por el INE con la finalidad de asegurar lo dispuesto por las normas de "secreto estadístico". En efecto, como más adelante se explicará, esta Corporación estima que, la entrega de esta variable específica consignada en las base de datos requerida, permite identificar con precisión, asociado con otro conjunto de datos y/o variables ya entregadas (código de marca de vehículo, modelo, año de fabricación y código de motor, entre otras), a las personas naturales vinculadas a los referidos datos (propietarios de vehículos), motivo por el cual se concluye que se configura en la especie la hipótesis de reserva alegada por el órgano, pero solo respecto de la variable patente de vehículo contenida en las base de datos requerida, en tanto su entrega al menos hace alusión indirecta al origen de los datos, en este caso, por cruce con otros datos contenidos en la misma base de datos y además, por la entrega de información complementaria que permite identificar el origen de ellos.</p>
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7) Que, esta interpretación, ha sido ratificada por la Excma. Corte Suprema, en sentencia pronunciada en los autos Rol N° 46.478-2016, en la que rechazó un recurso de queja deducido por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, señalando al efecto: "Es decir, los supuestos de secreto o reserva fijados en leyes aprobadas antes de la reforma constitucional de agosto de 2005 son válidas siempre y cuando el motivo que las justifique esté contemplado expresamente en el artículo 8° de la Carta Fundamental". Así, en la especie, el supuesto de secreto estaría contemplado en el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución, en lo referido a los derechos de las personas.</p>
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8) Que, a su vez, el INE invocó la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, ya que las bases de datos solicitados incorporan datos, que en su conjunto, permiten que cualquier persona tenga acceso a los datos personales del titular del vehículo, como lo sería, por ejemplo, su RUT. Adicionalmente, tratándose de vehículos que han sido propiedad de más de una persona, con la entrega de este dato (PPU) es posible acceder a los datos personales de todos los propietarios anteriores. En efecto, considerando que las placas patentes constituyen un número único referente a un vehículo determinado, el que se encuentra adscrito al vehículo por toda su vida útil y va asociado a los datos del propietario de éste, con el número de placa patente, unido o asociado a las otras variables ya entregadas por la reclamada, sería posible acceder a datos personales de los propietarios, cuya divulgación implicaría una vulneración de la garantía constitucional prevista en el artículo 19 N°4 de la Constitución Política de la República, configurándose la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.</p>
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9) Que, en relación a la causal de reserva del artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia, la reclamada indica que la eventual revelación de la información solicitada implicaría un desincentivo a la entrega de información por parte de las personas o empresas que sería contraproducente con el cumplimiento de las funciones específicas encargadas por la Ley N° 17.374, afectando el proceso de recopilación de datos para efectos de la elaboración de estadísticas, y con ello, el debido cumplimiento de las funciones de la reclamada. Al respecto, la reclamada sólo se limita a enunciar la potencialidad del daño al Sistema Estadístico, sin acompañar antecedentes suficientes que permitan acreditar la configuración de la causal de reserva establecida en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.</p>
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10) Que, por lo expuesto, se rechazará el presente amparo respecto de la variable placa patente contenida en la base de datos solicitada, ya que respecto de dichos datos se configuran las causales de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el inciso primero del artículo 29 de la ley N° 17.374; y, el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Stefano Botello Gardella en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Stefano Botello Gardella y al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>