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DECISIÓN AMPARO ROL C8249-19</p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Relaciones Exteriores</p>
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Requirente: Ernesto Reyes Pávez</p>
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Ingreso Consejo: 16.12.2019</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo deducido en contra de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, respecto a la solicitud de dos notas diplomáticas, del Representante Permanente de Chile en Naciones Unidas, dirigidas al Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, referidas a la imposición y alzamiento de restricciones de los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, con motivo de los Bandos Militares expedidos por los respectivos Jefes de Defensa Nacional, durante el Estado de Excepción Constitucional de Emergencia aplicando "Toque de Queda", de conformidad al artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos".</p>
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Lo anterior, por cuanto la entrega de dichas notas -de manera unilateral-, afectaría con alta probabilidad y de modo sustancial, la fluidez de los canales de comunicación existentes entre los sujetos de Derecho Internacional Público involucrados, dañando con ello no sólo el interés nacional, en lo referido a las relaciones internacionales del país, y además, de manera probable y específica, el debido funcionamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores, específicamente, en lo referido a la ejecución, dirección, conducción y mantenimiento de las relaciones internacionales entre el Estado y la Organización de las Naciones Unidas.</p>
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Aplica criterio contenido en las decisiones de los amparos roles C1326-15, C933-14, y C2294-13 entre otras.</p>
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En sesión ordinaria N° 1097 del Consejo Directivo, celebrada el 18 de mayo de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C8249-19.</p>
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VISTOS:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 30 de octubre de 2019, don Ernesto Reyes Pávez solicitó a la Subsecretaría de Relaciones Exteriores la siguiente información: "copia de los oficios y/o comunicaciones, con sus antecedentes, efectuadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Presidencia de la República u otro Ministerio, al sistema de Naciones Unidas (Secretario General u otros) donde informa la imposición y alzamiento de restricciones de los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, con motivo de los Bandos Militares expedidos por los respectivos Jefe de Defensa Nacional, durante el Estado de Excepción Constitucional de Emergencia aplicando "Toque de Queda", de conformidad al artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos".</p>
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2) PRÓRROGA DE PLAZO: Por Carta N°2310, de fecha 29 de noviembre de 2019, el órgano notificó a la parte solicitante la decisión de prorrogar el plazo de respuesta en 10 días hábiles, en los términos referidos en el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia.</p>
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3) RESPUESTA: Mediante Resolución Exenta N°4773, de fecha 13 de diciembre de 2019, la Subsecretaría de Relaciones Exteriores denegó la entrega de lo requerido por configurarse las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N°1 y N°4 de la Ley de Transparencia, indicando, en síntesis, lo siguiente:</p>
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Precisa que se han encontrado las notas N°105/2019 (25.10.2019) y N°106/2019 (27.10.2019), todas del representante permanente de Chile en Naciones Unidas, dirigidas al Secretario General de dicha organización</p>
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Conforme el Convenio sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, Artículo IV, Facilidades en materia de comunicaciones, Sección 11 "Cada uno de los organismos especializados disfrutará, para sus comunicaciones oficiales, en el territorio de todo Estado Parte en la presente Convención con respecto a tal organismo, de un trato no menos favorable que el otorgado por el gobierno de tal Estado a cualquier otro gobierno, inclusive sus misiones diplomáticas, en lo que respecta a las prioridades, tarifas e impuestos aplicables a la correspondencia, cablegramas, telegramas, radiogramas, telefotos, comunicaciones telefónicas y otras comunicaciones, como también a las tarifas de prensa para las informaciones destinadas a la prensa y la radio". Luego la Sección 12 señala "No estarán sujetas a censura la correspondencia oficial ni las demás comunicaciones oficiales de los organismos especializados. Los organismos especializados tendrán derecho a hacer uso de claves y a despachar y recibir su correspondencia ya sea por correos o en valijas selladas que gozarán de las mismas inmunidades y los mismos privilegios que se conceden a los correos y valijas diplomáticos. (...)".</p>
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Lo anterior, en concordancia con la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, promulgada por Decreto Supremo N°666, de 1967, de ese Ministerio, publicado en el Diario Oficial el 4 de marzo de 1968, que prescribe en el artículo 2 "El establecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados y el envío de misiones diplomáticas permanentes se efectúa por consentimiento mutuo"; artículo 24 "Los archivos y documentos de la misión son siempre inviolables, donde quiera que se hallen" y el artículo 27: "1.El Estado receptor permitirá y protegerá la libre comunicación de la misión para todos los fines oficiales. Para comunicarse con el gobierno y con las demás misiones y consulados del Estado acreditante, dondequiera que se radiquen, la misión podrá emplear todos los medios de comunicación adecuados, entre ellos los correos diplomáticos y los mensajes en clave o en cifra. Sin embargo, únicamente con el consentimiento del Estado receptor podrá la misión instalar y utilizar una emisora de radio"2.La correspondencia oficial de la misión es inviolable. Por correspondencia oficial se entiende toda correspondencia concerniente a la misión y a sus funciones".</p>
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Las relaciones entre el Gobierno de Chile y la ONU se sustentan en el mantenimiento de relaciones constantes, fluidas y de buena fe. Para dicho objeto, se establecen Misiones Permanentes por consentimiento mutuo entre ambos sujetos de derecho internacional público con el propósito, entre otros, de proteger los intereses del país ante la Secretaría General de ONU, dentro del concierto multilateral.</p>
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Precisa que las Notas constituyen comunicaciones formales intercambiadas entre sujetos de derecho internacional público (en el caso, entre la Misión Permanente de Chile y ONU), referidas a cuestiones oficiales y que se enmarcan en la práctica diplomática de la reserva de dichas comunicaciones.</p>
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En este contexto, una comunicación dirigida al Secretario General de ONU constituye parte integrante de la actuación diplomática efectuada por el Estado de Chile, a través de su Representación Permanente, existiendo, por tanto, un interés comprometido entre ambos sujetos. Por lo expuesto, el Estado se encuentra obligado a respetar el marco de reserva en que se originan las comunicaciones oficiales que se dirigen a la entidad internacional.</p>
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Chile no puede divulgar dichas comunicaciones sin afectar con ello la relación que mantiene con ONU, por tratarse de un asunto reservado al conocimiento evaluación de ese sujeto de derecho internacional público. Una respuesta de esa misma naturaleza esperaría el Estado ante una situación similar, basada en el principio de reciprocidad aplicable a las relaciones internacionales.</p>
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Corresponde a una labor de ese Ministerio velar por el óptimo mantenimiento de las relaciones con las Organizaciones Internacionales, resguardando el canal de comunicación que se efectúa entre Estados a través de Notas; lo que constituye un objetivo superior que esta Secretaría de Estado debe resguardar en su calidad de colaborador de S.E. el Presidente de la República en la conducción de las relaciones internacionales. De otro modo, la función propia de ese órgano se vería afectada.</p>
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Por tanto, acceder a la entrega de las Notas requeridas afectará de modo sustancial la fluidez de los canales de comunicación, rompiendo las confianzas existentes entre ambos sujetos de Derecho, lo que sin duda entorpecerá el debido funcionamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores en la ejecución, dirección, conducción y mantenimiento de las relaciones internacionales entre Chile y el otro sujeto de Derecho Internacional, transformándose el asunto para esta Cancillería en un problema de interés nacional. Ello sería contraproducente con la función primordial de este Ministerio, como lo es el mantener y entablar relaciones con los demás Estados, lo que conllevaría afectar, del mismo modo, el interés nacional.</p>
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Finalmente, cita jurisprudencia de este Consejo referida a reserva de notas diplomáticas: C440-09, C2294, C933-14, C1326-15, C5678-18 y C6033-18.</p>
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4) AMPARO: El 16 de diciembre de 2019, don Ernesto Reyes Pávez dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información.</p>
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5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado a la Sra. Subsecretaria de Relaciones Exteriores, mediante Oficio N°E330, de 13 de enero de 2020, requiriéndole lo siguiente: (1°) referirse, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada, detallando cómo la entrega dicha información afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa; y(2°) detallar cómo la entrega de dicha información afectaría el interés nacional.</p>
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Por medio de RR.EE. (DIGEJUR) OF. PUB. N°00811, de fecha 27 de enero de 2020, el órgano presentó sus descargos u observaciones, reiterando lo expuesto en su respuesta denegatoria al solicitante.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la denegación de las Notas N°105/2019 (de 25 de octubre de 2019) y N°106/2019 (de 27 de octubre de 2019), todas del Representante Permanente de Chile en Naciones Unidas, dirigidas al Secretario General de dicha organización las cuales denegara por configurarse las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N°1 y N°4 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, a modo de contexto, se debe indicar que conforme lo prescrito en el Pacto de Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por Chile, artículo 4, "1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social". "3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión". Por lo expuesto, la información requerida, según ha indicado el órgano, se refiere a dos comunicaciones oficiales contenidas en las notas diplomáticas ya individualizadas, del Representante Permanente de Chile en Naciones Unidas, dirigidas al Secretario General de ONU, referidas al ejercicio por parte del Estado de Chile de las facultades descritas precedentemente.</p>
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3) Que, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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4) Que, de conformidad a las causales de reserva alegada por el órgano (artículo 21 N°1 y N°4 de la Ley de Transparencia), se podrá denegar el acceso a la información cuando su publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, y cuando afecte el interés nacional, en especial, respecto de las relaciones internacionales del país. En tal sentido, se debe hacer presente que las notas diplomáticas (aplicable por analogías a las comunicaciones formales enviadas entre los sujetos de Derecho Internacional Público analizados en el presente caso), constituyen la correspondencia oficial cursada entre una misión diplomática acreditada en un país y el Ministerio de Asuntos o Relaciones Exteriores del país donde aquélla se encuentra. Por su lado, el concepto de interés nacional no es un concepto unívoco pues no se encuentra definido de una manera precisa y clara por la doctrina. A propósito de los "intereses generales de la nación" que integran la función social de la propiedad (artículo 19 N° 24, inciso 2°, de la Constitución Política de la República) se ha dicho que "expresan un bien jurídico que se relaciona directamente con la Nación toda, entera, y jamás, por importante que sea, con un sector de ella, y que se relaciona, básicamente, con el beneficio superior de la sociedad política globalmente considerada, como un todo, sin referencia alguna a categorías o grupos sociales, económicos o de cualquier otro orden". Con todo, algunos autores matizan el punto y admiten que aunque el beneficio debe ser para el país en su conjunto, puede referirse "a sectores de su población, áreas de actividad o zonas geográficas específicas o determinadas dentro de él". Pues bien, precisamente un ámbito donde por naturaleza puede expresarse este interés, es en la política exterior de un Estado, que debe representar al conjunto de la población.</p>
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5) Que, establecido lo anterior, cabe hacer presente que, en las decisiones de los amparos Roles C440-09, C2294-13, C933-14, C1326-15, entre otras, esta Corporación ha razonado sobre la base de que la difusión de las notas diplomáticas podría generar un daño específico en las relaciones bilaterales entre los países involucrados, especialmente al haber sido emitidas en un proceso de comunicación recíproca. En este sentido, más que a la sensibilidad de la información que en ellas se contiene, debe atenderse a la protección del canal de comunicación de que se trata, cuyo levantamiento unilateral por parte de un Estado afectaría la confianza entre las partes y la razonable expectativa respecto del carácter confidencial de las mismas y la vía de comunicación utilizada.</p>
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6) Que, lo señalado precedentemente lleva a que este Consejo estime que la revelación de la información solicitada, referido a Notas Diplomáticas enviadas por el Representante Permanente de Chile en Naciones Unidas, dirigidas al Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, de manera unilateral, afectaría con alta probabilidad y de modo sustancial, la fluidez de los canales de comunicación existentes entre los sujetos de Derecho Internacional Público involucrados, dañando con ello no sólo el interés nacional, en los términos de los dispuesto en el artículo 21 N°4 de la Ley de Transparencia, en lo referido a las relaciones internacionales del país, sino que, además, de manera probable y específica, el debido funcionamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores, según lo establecido en el artículo 21 N°1, de la misma ley, específicamente, en lo referido a la ejecución, dirección, conducción y mantenimiento de las relaciones internacionales entre el Estado y la Organización de las Naciones Unidas.</p>
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7) Que, en consecuencia, según lo razonado precedentemente, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo, por configurarse las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N°1 y N°4, de la Ley de Transparencia, esta última, en lo referido a las relaciones internacionales del país.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Ernesto Reyes Pávez, en contra de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Ernesto Reyes Pávez y a la Sra. Subsecretaria de Relaciones Exteriores.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González y don Francisco Leturia Infante. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>