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DECISIÓN AMPARO ROL C8472-19</p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE).</p>
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Requirente: Paulo Torreblanca Muñoz.</p>
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Ingreso Consejo: 31.12.2019</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo deducido en contra de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, respecto de copia del informe final de la mesa técnica de descentralización.</p>
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Lo anterior, por tratarse de un antecedente previo a la adopción de una resolución, medida o política, cuya entrega puede afectar el privilegio deliberativo y el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, toda vez que se trata de un antecedente que formará parte del proyecto ley relativo a la Descentralización, el cual aún se encuentra pendiente, y que, divulgar información de naturaleza preliminar, a juicio de esta Corporación supone inmiscuirse en el ámbito de decisión del Ejecutivo, en forma previa a la adopción de una medida en particular sobre la materia.</p>
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Aplica criterio contenido en la decisión del amparo rol C8113-19.</p>
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Sin perjuicio de lo resuelto, se recomienda a la Subsecretaría que, de haber concluido el proceso deliberativo en cuestión, entregue al requirente la información solicitada.</p>
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En sesión ordinaria N° 1114 del Consejo Directivo, celebrada el 14 de julio de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C8472-19.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 1 de diciembre de 2019, don Paulo Torreblanca Muñoz requirió a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, lo siguiente: "Solicito acceso al Informe Final de la Mesa Técnica de Descentralización, incluyendo documentos y presentaciones complementarios o anexos que este trabajo haya contemplado", agregando en sus observaciones, que "El 18 de octubre pasado estos resultados fueron entregados al Presidente de la República y SUBDERE aún no los hace públicos".</p>
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2) RESPUESTA: El 31 de diciembre de 2019, mediante Ord. N° 4613, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo respondió a dicho requerimiento, señalando que "dicho informe fue entregado a S.E. el Presidente de la República, encontrándose actualmente en proceso de revisión por la primera autoridad del país, para posteriormente ser puesto en conocimiento de la ciudadanía", denegando la entrega de la información de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra b), de la Ley de Transparencia.</p>
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3) AMPARO: El 31 de diciembre de 2019, don Paulo Torreblanca Muñoz dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud. Asimismo, alegó que "La causal aducida por SUBDERE para denegar el acceso al Informe entregado por la Mesa Técnica de Descentralización no corresponde, debido a que el trabajo de dicha Comisión corresponde a labores efectuadas con presupuesto público, por ende, se presume que la información que resulta de esa labor es pública, y además, porque aunque dicho informe esté en manos de S.E el Presidente de la República, salió en la prensa de manera escueta y nada entrega garantías que el mandatario utilice dicho informe para alguna medida o política en el corto o mediano plazo, y si así lo hiciere, existe desconfianza que el resultado de dicha mesa técnica sea "afinado" por SUBDERE y no recoja los elementos originales que esgrimió dicho ente en este Informe entregado en La Moneda el pasado 18/10/2019".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo y, mediante oficio N° E828, de 21 de enero de 2020, confirió traslado al Sr. Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, notificando el reclamo y solicitando que formule sus descargos u observaciones.</p>
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Por medio de correo electrónico de fecha 5 de febrero de 2020, la SUBDERE solicitó a este Consejo una prórroga del plazo para evacuar sus descargos, lo que fue aceptado por este Consejo, con fecha 6 de febrero.</p>
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Posteriormente, mediante Ord. N° 506, de 12 de febrero de 2020, el órgano evacuó sus descargos, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta, denegando la entrega de la información conforme al artículo 21 N°1, letra b), de la Ley de Transparencia, agregó que "con el objeto de perfeccionar la legislación vigente sobre descentralización, S.E. el Presidente de la República, en la Cuenta Pública dada al país el 01 de junio de 2019, hizo especial énfasis en el proceso de descentralización del país, destacando que, con la finalidad de perfeccionarlo, se crearía una mesa técnica, con el objeto de proponer adecuaciones a la legislación vigente sobre la materia, la que fue formalizada mediante la Resolución Exenta N° 7.662, de 2019, de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo", haciendo mención a lo resuelto por este Consejo en los amparos rol C12-09, C79-09 y C95-09 y los requisitos para que se configure la causal.</p>
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Acto seguido, agregó que "el Informe Final de la Mesa Técnica de Descentralización, constituye un documento que será considerado para la adopción de una política pública con implicancias de carácter nacional, decisión que debe tomar S. E. el Presidente de la República (...) es de público conocimiento que constituye una de las principales preocupaciones de este gobierno, compartida de manera transversal, el proporcionar una efectiva Descentralización (...) cumpliendo con el mandato contenido en el inciso tercero, del artículo 3°, de la Constitución Política de la República de Chile", refiriéndose a la metodología aprobada en la resolución exenta aludida, y agregando que "cada uno de los supuestos establecidos, presupone el manejo de diversas variables, por lo que su conclusión tampoco puede ser considerada de manera unívoca, lo que implica que el documento que se presentó a la autoridad, tampoco constituye un elemento que deba ser aplicado de manera automática, sino que depende del análisis de mérito o conveniencia que realice S.E. el Presidente de la República, por lo que se cumplen todos los requisitos de una efectiva ‘deliberación’ que se encuentra pendiente de decisión".</p>
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Luego, manifestó que "Respecto de la duración del proceso deliberativo, en este se presentan ciertas particularidades, ya que no existe un plazo perentorio para ser presentada la acción que concreta la decisión de la autoridad, que en este caso sería la iniciativa legal, mediante algún mensaje presidencial, ello a diferencia de lo que ocurre con otros tipos de preceptos legales, como es el caso de la Ley de Presupuestos, cuyo plazo está establecido en el artículo 67 de la Constitución Política de la República de Chile, o los Decretos con Fuerza de Ley, cuyo plazo general está establecido en el artículo 64 de la Carta Fundamental. En armonía con lo previamente señalado, dado que el documento solicitado, servirá de base para el borrador de una iniciativa legal, ello no puede ser proporcionado al público en general, ya que presenta un estado de precariedad, dado por el hecho de que puede ser aún modificado en diversas oportunidades y, aun cuando lo propuesto en el informe técnico no se modifique, puede ser acogido de manera fragmentaria por la autoridad llamada a tomar la decisión"¸ haciendo mención a lo resuelto por el Tribunal Constitucional en causa rol N° 2246-2012-INA con relación a los anteproyectos de ley, y agregando que "la importancia de la materia, la constante preocupación del gobierno por hacer efectiva la descentralización, de acuerdo a lo expresado en la Cuenta Pública dadas al país el 01 de junio de 2019, ello sumado al contexto social imperante, elementos que agregan una presión importante para evacuar con celeridad dicha resolución, sin perjuicio del hecho de la imposibilidad de entregar un plazo perentorio y específico para su concreción", refiriéndose al concepto de plazo y la entrada en vigencia de la ley N° 21.074.</p>
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Finalmente, la institución señaló que "su prematura difusión daría lugar a interpretaciones y cuestionamientos descontextualizados susceptibles de arriesgar de manera cierta, probable y específica, la adopción de la decisión adecuada que debe tomar S.E. el Presidente de la República, y hubiere afectado por esa vía el debido cumplimiento de su función, ya que puede: rigidizar posiciones respecto al punto de vista de cómo se aborda el traspaso de competencias, en cuanto a su mérito, magnitud, entre otros aspectos relevantes. Sumado al hecho de que la elaboración de este tipo de iniciativas requiere máxima flexibilidad para coordinar distintas competencias de órganos públicos, así como diferentes intereses que puedan ser afectados. Implica también ajustar la agenda programática del Gobierno; calzar el anteproyecto con la planificación legislativa, además de una infinidad de variables que se verían entorpecidas con la temprana publicidad de una decisión que será, ciertamente, sólo uno de los factores a tomar en consideración para la elaboración del anteproyecto respectivo", haciendo mención a lo resuelto por este Consejo en el amparo rol C1653-12, reiterando que "el informe técnico es un insumo importante, pero no definitivo, para la adopción de un anteproyecto de ley, por lo que atendido el hecho de que la jurisprudencia vigente dispone la negativa de entregar un anteproyecto de ley, dada su naturaleza mutable o transitoria, con mayor razón se justifica la negativa de entregar un informe que sólo servirá de antecedente, complemento o fundamento para aquél".</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, a la solicitud del reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a copia del Informe Final de la Mesa Técnica de Descentralización, incluyendo sus anexos. Al respecto, el órgano denegó la entrega de dicha información de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra b), de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en primer lugar, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, en segundo lugar, respecto de la hipótesis de reserva consagrada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, invocada por la reclamada para justificar la denegación de la información consultada, cabe señalar que ésta permite denegar la información que se solicite, cuando su comunicación afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente "tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquellas sean públicos una vez que sean adoptados". Conforme lo establece el artículo 7° N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia, "se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios".</p>
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4) Que, en las decisiones de los amparos rol A12-09, A47-09, C759-15, C79-20, entre otras, este Consejo ha sostenido reiteradamente que para configurar dicha hipótesis de secreto o reserva, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, a saber: (a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y (b) que su conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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5) Que, respecto del informe solicitado, cabe tener presente que constituye uno de los antecedentes para tener en consideración al momento de elaborar o discutir el anteproyecto para una ley sobre descentralización, al tenor de lo señalado por S.E el Presidente de la República en la Cuenta Pública de 2019. En efecto, según lo expuesto por el órgano, el informe constituye un documento que será considerado para la adopción de una política pública que tendrá implicancias a nivel nacional, y que aún se encuentra pendiente de elaboración. Por tanto, trata sobre un antecedente que servirá de base a una medida o política de la autoridad administrativa requerida.</p>
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6) Que, en cuanto al segundo requisito, vale tener en consideración que, en atención a la instancia en la que se encuentra el proceso, el informe aludido no puede ser considerado de manera unívoca, lo que implica que el documento no constituye un elemento que será reconocido o aplicado de manera automática, sino que su validez dependerá del análisis de mérito o conveniencia que realice la autoridad, por cuanto sólo servirá de base para elaborar el borrador de una iniciativa legal, razón por la cual no puede ser proporcionado al público, toda vez que, por tratarse de un documento que puede ser modificado, presenta un evidente estado de precariedad y que, aun cuando lo propuesto en el informe no se modificara, podría ser acogido sólo respecto de ciertas áreas. En efecto, de conformidad a lo señalado por el órgano, su publicidad puede generar cuestionamientos que pueden afectar, de manera cierta, probable y específica, la adopción de la decisión por parte de la autoridad competente, disminuyendo o restringiendo su margen de discrecionalidad e independencia. En virtud de lo anterior, divulgar información de naturaleza preliminar, a juicio de esta Corporación supone inmiscuirse en el ámbito de decisión de la Subsecretaría, en forma previa a la adopción de una medida en particular sobre la materia, afectando con ello claramente el privilegio deliberativo de la institución que, en tal sentido, ha consagrado el legislador en el artículo 21 N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia, motivo por el cual el presente amparo no podrá prosperar.</p>
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7) Que, así las cosas, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el espacio para el debate sobre los proyectos de ley está en el Congreso Nacional. En efecto, según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C8113-19, una de las características de los anteproyectos de ley es el acceso restringido a éstos, aun dentro del Ejecutivo. Sólo conocen de ellos las personas u organismos a quienes el Presidente o el Ministro encargado de impulsarlos, estima pertinente dárselos a conocer. Incluso el destinatario final de un anteproyecto, si llega a transformarse en proyecto de ley (el Congreso Nacional), está excluido de conocerlo en esta etapa. Profundizando su razonamiento, dictamina que el "conocimiento singular de un anteproyecto por un particular, sería una desconsideración con el Congreso, que es el destinatario final de los proyectos de ley. Una vez que el Gobierno decida el envío del anteproyecto, éste gozará de máxima publicidad. El texto irá acompañado de un mensaje en el que explicarán las razones que lo justifican. Los Ministros tendrán que concurrir al Congreso a dar explicaciones sobre el sentido y alcance de lo que se propone. Transformado en proyecto de ley, el Congreso se convierte en el foro privilegiado de discusión de las iniciativas legales. Por lo mismo, no tiene sentido iniciar una discusión previa a la que naturalmente debe darse en el Congreso". Asimismo, concluye que, para dicho Tribunal "todo lo que tenga que ver con la publicidad, vía derecho de acceso, durante la etapa de preparación de los proyectos de ley o fase prelegislativa, afecta negativamente el ejercicio de la potestad legislativa del Presidente de la República". (Sentencia Rol N° 2246-12, de 13 de enero de 2013).</p>
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8) Que, en virtud de lo expuesto, la publicidad o divulgación de información que servirá de fundamento o de base para la adopción de una resolución, medida o política específica a implementar, dentro de las competencias del órgano reclamado, en forma previa, generará la afectación alegada en relación con el debido cumplimiento de sus funciones, debiendo adoptarse los resguardos necesarios para evitar que dichos antecedentes sean divulgados en forma previa. En consecuencia, habiéndose cumplido los requisitos exigidos para verificar la hipótesis contemplada en la causal de reserva señalada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo.</p>
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9) Que, finalmente, se recomienda a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo que, de haber concluido el proceso deliberativo en cuestión, haga entrega al peticionario del informe consultado.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo interpuesto por don Paulo Torreblanca Muñoz en contra de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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III. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Paulo Torreblanca Muñoz y al Sr. Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>