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DECISIÓN AMPARO ROL C85-20</p>
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Entidad pública: Dirección de Educación Pública.</p>
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Requirente: Daniel Reyes Araya.</p>
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Ingreso Consejo: 06.01.2020</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo deducido en contra de la Dirección de Educación Pública, respecto de copia del informe digital, presentaciones y bases de datos relacionados con la "Consulta Nacional de Educación Pública".</p>
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Lo anterior, por tratarse de antecedentes previos a la adopción de una resolución, medida o política, cuya entrega puede afectar el privilegio deliberativo y el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, toda vez que el proceso de formulación de la Estrategia Nacional de Educación Pública aún se encuentra pendiente.</p>
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En sesión ordinaria N° 1090 del Consejo Directivo, celebrada el 21 de abril de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C85-20.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 5 de diciembre de 2019, don Daniel Reyes Araya solicitó a la Dirección de Educación Pública, lo siguiente: "Se solicita expresamente como requerimiento acorde a la información de la Dirección de Educación Pública (a través del Ministerio de Educación) respecto a la Política Pública (sometida a evaluación del CNED) denominada Estrategia Nacional de Educación Pública, en donde el Consejo Nacional en comento por unanimidad de sus miembros presentes no aprueba la propuesta vía Resolución Exenta N°362 del 28.11.2019 (Acuerdo N°138/2019), y por tanto se entiende y expresa como fundamento esencial que los antecedentes entregados por la institución ministerial al CNED, luego de tomada la decisión por parte del órgano superior competente, pasan a ser de conocimiento público y por tanto dejan de ser reservados o secretos en la instancia previa de decisión (y por tanto, dejan de aplicarse el artículo 21, numerales 1 y 2 de acuerdo al resuelvo para justificar la denegación de fecha septiembre de 2019) (Rex. Ex. N°1348/2019 de la DEP), Y que por tanto, priman a partir de la resolución del CNED de acuerdo a las facultades establecidas para ese organismo en la Ley 21.040, entre otros el principio de comunicación, facilitación y difusión definidos por el Consejo para la Transparencia de la Información pública (CPTIP), aplicándose la letra b) del art. 21, en términos ‘que se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información que se solicite cuando tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquellas sean públicos una vez que sean adoptadas’, lo que en la especie, se entiende cumplido, dada la decisión del órgano superior competente, por lo que serán ‘públicos una vez que sean adoptadas’, por lo que se requiere: i) Copia del informe digital, ii) presentaciones y iii) bases de datos (en el formato disponible y/o en planillas de datos excel y/o software estadístico SPSS) de la "Consulta Nacional de Educación Pública" (ejecutada por medio de plataforma web online) y de sus 21.872 respuestas válidamente emitidas (declarada en publicación oficial en sitio www.mineduc.cl). En este sentido, se reafirma la solicitud de información pública del suscrito del mes de septiembre de 2019 y la actual del día de hoy 05 de diciembre de 2019, de la ‘base de datos de esta Consulta’ efectuada previamente en la conformación de la propuesta de ‘Estrategia Nacional de Educación Pública’ por parte del Ministerio de Educación (donde la DEP está integrada), entregada ministerialmente como un antecedente de toma de decisión de política pública al Consejo Nacional de Educación, que finalmente la rechazó (o no aprobó, indistintamente) informado a través de la Secretaria Ejecutiva del CNED vía Resolución Exenta (Res. Ex.) N°362 de 2019. Agradezco de antemano, acoger definitivamente mi solicitud de información de la "base de datos" en comento, dado que lo obrado ha sido zanjado por el órgano superior competente (CNED) de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N°21.040, mediante acuerdo N°138/ 2019), solicitando complementariamente para su análisis (Base de datos), el libro de códigos (definición de variables de análisis y estándares fijados) y todos los antecedentes de análisis de existir aquellos, que permitan la facilitación y comprensión de vuestro análisis, por parte de cualquier ciudadano (con o sin discapacidad, de acuerdo a ley vigente al respecto y lo instruido por el CPTIP) de la información de carácter público y/o financiada con recursos del Estado, reafirmado en sucesivos dictámenes por el Consejo para la Transparencia (CPTIP)".</p>
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2) RESPUESTA: El 3 de enero de 2020, mediante Resolución Exenta N° 2, el órgano otorgó respuesta a la solicitud, señalando en síntesis, que "en lo que respecta a informe digital, presentaciones y bases de datos de la Consulta Nacional de Educación Pública, se considera necesario reservarlos, en virtud que forman parte de la información que fue presentada en una primera etapa al Consejo Nacional de Educación, el cual formuló observaciones a la propuesta de Primera Estrategia Nacional de Educación Pública, y que actualmente nos encontramos en la segunda etapa del proceso, en la cual se deben subsanar los hallazgos, para luego reingresar la propuesta ante el Consejo Nacional de Educación quien deberá pronunciarse en los plazos que lo rigen", denegando la entrega de la información solicitada en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra b), y N°2, de la Ley de Transparencia.</p>
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3) AMPARO: El 6 de enero de 2020, don Daniel Reyes Araya dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud. Asimismo, alegó que "Luego de tomada la decisión final por parte del CNED (de acuerdo a rex. que indico y que está disponible en sitio cned) con los antecedentes entregados (entre ellos, los específicos que se solicita por mi parte, la consulta y sus bases de datos) y a la fecha de la nueva solicitud (emitida por el suscrito con posterioridad a la decisión del CNED), dado que considero legalmente que si está resuelto el fondo del asunto (dado su rechazo íntegro por el 100% de los consejeros del CNED), los antecedentes esgrimidos en la actualidad por la DEP (Dirección de Educación Pública), para nuevamente esgrimir la reserva de información ‘no son exactamente veraces o adolecen de vicios de imprecisión’ con la decisión ‘expresa’ del Consejo al respecto (pues, en su primer considerando de la decisión está se rechazó), y no es ‘una segunda etapa’ (como esgrime la DEP, que significa quizás a su entender de la DEP), una instancia de ‘aprobación parcial y/o aceptado con observaciones’, pues señala (argumenta en su denegación de información) que la estrategia está en una segunda etapa (lo que no aplica), sustentada (la DEP) a mi entender, en que esta segunda etapa (sí así lo fuera) se destinaría para subsanar hallazgos o mejoras a lo obrado (entre otros, los antecedentes de la Consulta Nacional que solicitó, para su mejor resolver por parte del órgano decisor CNED)".</p>
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Acto seguido, señaló que "Concluyo para mí fundamentación, que la información requerida no sustenta reserva de ella (a estas alturas), pues por ser parte de los fundamentos de la propuesta (formal) y ser esta rechazada íntegramente por el CNED, la información requerida pasa a ser ‘de dominio público’ una vez adoptada la decisión definitiva, lo que en la especie ocurre. Por lo que recurro de amparo por denegación de información".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado a la Sra. Directora de Educación Pública, mediante Oficio N° E1344, de 30 de enero de 2020, notificando el reclamo y solicitando que formule sus descargos u observaciones.</p>
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Mediante Ord. N° 302, de 18 de febrero de 2020, el órgano presentó sus descargos, señalando en síntesis, que "de acuerdo a lo establecido en el artículo 6 de la Ley N° 21.040, que Crea el Sistema de Educación Pública, el Ministerio de Educación, a propuesta de la Dirección de Educación Pública (DEP) y previa aprobación del Consejo Nacional de Educación (CNED) establecerá la Estrategia Nacional de Educación Pública (ENEP), la que tendrá por objeto mejorar la calidad de la educación pública provista por los establecimientos educacionales integrantes del Sistema. Agrega el aludido artículo que será determinada por medio de un Decreto Supremo y tendrá una duración de ocho años. De esta forma, en el proceso de elaboración de la ENEP se realizó, entre otras acciones, una consulta nacional en línea, en los meses de marzo y abril de 2019 dirigida a padres, apoderados, directores, docentes, asistentes de la educación y otras personas u organismos interesados en la materia. En dicha instancia se recibieron 23.017 respuestas válidamente emitidas, a partir de las que se levantaron las conclusiones pertinentes traza objetivos que fueron plasmados como ejes constituyentes y fundantes de la ENEP, que fue ingresada ante el CNED".</p>
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Acto seguido, indicó que "con fecha 20 de noviembre de 2019, por Acuerdo N° 138 del referido Consejo, éste comunicó su decisión de no aprobar y formular observaciones a la primera propuesta de ENEP presentada por el Ministerio de Educación, por lo que el proceso aún no ha concluido, siendo así, la estrategia y los documentos vinculados a su elaboración, se mantienen dentro de la reserva de un proceso previo a la adopción de una resolución. Actualmente, esta Dirección se encuentra en proceso de subsanación de las observaciones realizadas, las que ya están en su etapa final. Además de forma voluntaria se accedió a lo solicitado por el presidente del CNED, consistente en que previo a reingresarse la propuesta con las observaciones subsanadas esta debía presentarse a las Comisiones de Educación de la Cámara de Diputados y el Senado. Cabe hacer presente, que los miembros de la Comisión de Educación del Senado solicitaron que la presentación se efectuara durante el mes de marzo de 2020".</p>
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Finalmente, señaló que "Es en ese orden de ideas que, el informe digital, las presentaciones y bases de datos que contienen la información recopilada proveniente de la consulta nacional son información constituyente y basal de la Estrategia Nacional de Educación Pública, por tanto, dicha información la cual se enmarca dentro de la causal legal de reserva que se encuentra estipulada en el artículo 21 letra b) de la Ley N° 20.285 (...) Para la construcción de los objetivos fundantes de la ENEP se utilizó la información levantada en la consulta nacional, razón por la cual comunicar los resultados de ella en esta etapa afectaría el debido cumplimiento de nuestras funciones, ya que esta aún se encuentra en proceso de subsanación de observaciones, para luego ser aprobada por parte del CNED. Por tanto, entregar la información solicitada estaría afectando la imparcialidad del proceso que a la fecha no está concluido. Todo lo anterior se enmarca en un hito tan importante como es la primera ENEP que regirá durante los próximos ocho años (...) una vez que la propuesta sea aprobada por el CNED (decisiones que a la fecha no han ocurrido), tanto la Estrategia Nacional como los antecedentes que sirven de base para su elaboración serán puestos a disposición de la ciudadanía mediante su publicación en el Portal de Transparencia de la Dirección de Educación Pública".</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Dirección de Educación Pública, a la solicitud de información del reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a copia del informe digital, presentaciones y bases de datos relacionados con la "Consulta Nacional de Educación Pública". Al respecto, el órgano denegó la entrega de dicha información, en virtud de la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra b), de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en primer lugar, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, en segundo lugar, respecto de la hipótesis de reserva consagrada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, invocada por la reclamada para justificar la denegación de la información consultada, cabe señalar que ésta permite denegar la información que se solicite, cuando su comunicación afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente "tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquellas sean públicos una vez que sean adoptados". Conforme lo establece el artículo 7° N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia, "se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios".</p>
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4) Que, en las decisiones de los amparos rol A12-09, A47-09 y C759-15, entre otras, este Consejo ha sostenido reiteradamente que para configurar dicha hipótesis de secreto o reserva, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, a saber: (a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y (b) que su conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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5) Que, con relación al primero de los requisitos, cabe tener presente que, según lo expuesto por la Dirección de Educación Pública, los documentos requeridos sirven de fundamento y constituyen un antecedente para las políticas públicas que se aplicarán a futuro, en relación con la propuesta de la Primera Estrategia Nacional de Educación Pública. En efecto, según lo expuesto por el órgano, el informe digital, las presentaciones y bases de datos que contienen la información recopilada proveniente de la consulta nacional, constituyen información fundamental y basal para dicha Estrategia. Así las cosas, resulta plausible concluir que, por tratarse de informes y otros antecedentes relacionados directa y específicamente con la propuesta sobre la estrategia de educación, cuyo contenido no está completamente definido, según lo expuesto por la Dirección, la información solicitada será igualmente utilizada en el marco de la presentación de una nueva propuesta relativa a dicha estrategia, proceso que actualmente se encuentra en análisis y estudios.</p>
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6) Que, luego, respecto del segundo requisito, vale tener en consideración que la divulgación preliminar de los documentos requeridos, supone afectar el trabajo de la Dirección de Educación Pública en su análisis, pudiéndole restar margen de discrecionalidad en la toma de decisiones sobre este tema, frente a la elaboración de la nueva propuesta de Estrategia Nacional de Educación Pública, razón por la cual no es posible entregar lo requerido sin producir una afectación presente o probable y con suficiente especificidad al debido funcionamiento de la DEP, que, por su parte, tiene asignada por ley la función de proponer las políticas relativas a la educación.</p>
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7) Que, en virtud de lo expuesto, la publicidad o divulgación de información que servirá de fundamento directo o de base para la adopción de una resolución, medida o política específica a implementar en el ámbito educativo, dentro de las competencias del órgano reclamado, en forma previa, generará la afectación alegada en relación con el debido cumplimiento de sus funciones, debiendo adoptarse los resguardos necesarios para evitar que dichos antecedentes sean divulgados en forma previa, motivo por el cual el presente amparo no podrá prosperar.</p>
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8) Que, en tercer lugar, según lo señalado por el órgano, el artículo 6 de la ley N° 21.040, que crea el Sistema de Educación Pública, establece que "El Ministerio de Educación, a propuesta de la Dirección de Educación Pública, oyendo a las Comisiones de Educación de la Cámara de Diputados y del Senado, y previa aprobación del Consejo Nacional de Educación, establecerá la Estrategia Nacional de Educación Pública (en adelante también "la Estrategia"). La Estrategia tendrá por objeto mejorar la calidad de la educación pública provista por los establecimientos educacionales integrantes del Sistema, propendiendo al pleno desarrollo de ésta. Será establecida por medio de un decreto supremo y tendrá una duración de ocho años, pudiendo modificarse luego de una evaluación a la mitad de dicho período o cuando por razones fundadas, debidamente calificadas, así se determine", el cual asigna al Ministerio de Educación el carácter de organismo competente, atribuyéndole la función de establecer la Estrategia Nacional de Educación Pública, a juicio de este Consejo, la divulgación de la documentación solicitada, de manera previa a la adopción de una medida o política futura, supone inmiscuirse en el ámbito de las decisiones que le competen, afectando de manera evidente el principio deliberativo del mismo, sin perjuicio que una vez adoptada la decisión, esos antecedentes sean públicos.</p>
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9) Que, en cuarto lugar, de conformidad a lo resuelto por el Consejo Nacional de Educación mediante Acuerdo N° 138/2019, si bien dicho Consejo no aprobó la propuesta planteada, acordó "1) No aprobar y formular observaciones a la propuesta de primera Estrategia Nacional de Educación Pública presentada por el Ministerio de Educación. 2) Hacer presente al Ministerio de Educación la necesidad de consultar a actores pertinentes las modificaciones que realice, previo al reingreso a este Consejo", de lo cual resulta plausible sostener que, a diferencia de lo indicado por el reclamante en su amparo, el Ministerio ingresará una nueva propuesta para la estrategia de educación pública, una vez subsanadas las observaciones, al tenor de lo dispuesto en sus descargos, al señalar que "comunicar los resultados de ella en esta etapa afectaría el debido cumplimiento de nuestras funciones, ya que esta aún se encuentra en proceso de subsanación de observaciones, para luego ser aprobada por parte del CNED", por lo que el proceso aún se encuentra pendiente.</p>
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10) Que, en consecuencia, habiéndose cumplido los requisitos exigidos para verificar la hipótesis contemplada en la causal de reserva señalada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Daniel Reyes Araya, en contra de la Dirección de Educación Pública, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Daniel Reyes Araya y a la Sra. Directora de Educación Pública.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>