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DECISIÓN AMPARO ROL C309-20</p>
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Entidad pública: Presidencia de la República.</p>
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Requirente: Francisco Oyarzún Cárcamo.</p>
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Ingreso Consejo: 20.01.2020</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo deducido en contra de la Presidencia de la República, respecto de información relativa al nombre o identidad de las personas que ingresaron al Palacio de la Moneda, en los meses que indica, incluyendo el horario de entrada y salida de cada uno de ellos</p>
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Lo anterior, por configurarse las causales de reserva alegadas, por tratarse de una solicitud que se refiere a la entrega de datos personales, lo que implicaría notificar a la totalidad de las personas para que autorizarán su publicidad, lo que genera distracción indebida de los funcionarios del órgano reclamado.</p>
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Aplica criterio contenido, entre otras, en las decisiones Roles C3116-14, C3133-16, C3191-16, C4457-17, C1503-18, C5729-18.</p>
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En sesión ordinaria N° 1097 del Consejo Directivo, celebrada el 18 de mayo de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C309-20.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 17 de diciembre de 2019, don Francisco Oyarzún Cárcamo solicitó a la Presidencia de la República, lo siguiente: "Solicito acceso y copia al registro diario de todas las personas que han ingresado al Palacio de La Moneda, durante todos los días de octubre y noviembre de 2019. En lo particular, requiero que se especifique el nombre de la persona, más su hora de ingreso y salida (...) De esta manera, al tratar mi solicitud sobre un registro de ingresos a La Moneda, exijo una información contenida en actas y/o expedientes de acceso público previstos como tales en la Ley N° 20.285".</p>
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2) RESPUESTA: El 16 de enero de 2020, mediante correo electrónico, el órgano dio respuesta a la solicitud, señalando en síntesis, que "es preciso hacer presente que las visitas al Palacio de La Moneda la Residencia se producen por motivos de distinta índole. De este modo, ingresan funcionarios de la Presidencia de la República y de los distintos Ministerios y Subsecretarías que funcionan dentro de las dependencias del Palacio, quienes cuentan con credencial de acceso. Adicionalmente, acceden personas externas, las que son registradas en los distintos controles de ingreso. Por último, asisten personas al Palacio en el marco de visitas guiadas, las que son programadas por el Departamento de Patrimonio de la Dirección Administrativa de la Presidencia de la República. En consideración a lo señalado, existe un registro de los ingresos de las personas externas a la Presidencia de la República, Ministerios y Subsecretarías y de los terceros que asisten a visitas guiadas. Sin perjuicio de lo anterior, la entrega de dicha información podría afectar los derechos de estas personas, por lo que, de acuerdo a la Ley de Transparencia esta entidad tiene la obligación de notificar a todos y cada uno de los terceros cuyos derechos pudieran verse afectados", denegando la entrega de la información consultada de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, indicando que se trata de 6.784 personas que registraron su ingreso, y 4.020 personas mediante visitas guiadas, dando un total de 10.804 personas que habría que notificar, lo que distrae indebidamente a sus funcionarios, al tenor de lo resuelto en las decisiones de amparos rol C427-09, C558-11, C592-12 y C377-13.</p>
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3) AMPARO: El 20 de enero de 2020, don Francisco Oyarzún Cárcamo dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud. Asimismo, alegó que "Presidencia me denegó el acceso a los registros solicitados por el alto volumen de datos de personas que ello involucraría manejar. El organismo agregó que habría ocupado demasiado tiempo en notificar a las 10.804 personas externas que ingresaron a La Moneda entre octubre y noviembre de 2019 para solicitar su anuencia respecto a mi requerimiento (...) Solicito que se me facilite la información requerida, puesto que Presidencia ya hizo entrega de los registros de ingresos al Palacio de La Moneda en una ocasión previa. En efecto, el 14 de mayo de 2018, este organismo respondió satisfactoriamente a la solicitud N°AA001T0000947, en la que se entregó un documento de Excel con el registro de 167.377 personas que ingresaron a La Moneda entre el 11 de marzo de 2014 y el 10 de marzo de 2018. Cabe destacar que dicho número es 15 veces mayor al de las visitas declaradas por Presidencia para octubre y noviembre de 2019. Ahora bien, en la eventualidad de que el registro contenga visitas guiadas con datos de escolares, sería aplicable el principio de divisibilidad en la entrega de los registros. Esto es, entregar toda la información requerida con excepción de aquellos casos en que se trate de registros que involucren a menores de edad. En relación a las demás personas externas que hayan ingresado a La Moneda en el período señalado, es aplicable el antecedente de que dicho registro ya ha sido entregado y, por cierto, los principios de relevancia y de máxima divulgación sobre la información de los registros de ingreso al Palacio de La Moneda".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante Oficio N° E1547, de 3 de febrero de 2020, confirió traslado al Sr. Director Administrativo de la Presidencia de la República, notificando el reclamo y solicitando que formule sus descargos u observaciones.</p>
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Mediante Ord. N° 148, de fecha 19 de febrero de 2020, el órgano evacuó sus descargos, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta, agregó en síntesis, que "Como ya se señaló precedentemente, durante los meses de octubre y noviembre de 2019 ingresaron un total de 10.804 personas. De ellas, 6.784 pertenecen a la categoría correspondiente a los ingresos consignados por la Dirección de Gestión Ciudadana. Dicha dirección no posee información suficiente que posibilite efectuar la notificación correspondiente mandatada por el artículo 20 de la Ley de Transparencia. Por otra parte, 4.020 personas ingresaron al Palacio de la Moneda en el periodo anotado con el objeto de realizar una visita guiada. Para efectuar dicho cometido, aquellas personas tuvieron que completar sus datos de contacto en el sitio web http://visitasguiadas.presidencia.cl/, indicando su número de cédula de identidad, correo electrónico, número de teléfono, localidad de origen, entre otros datos. Sin perjuicio de ello, es menester señalar que muchas, sino la gran mayoría de estas visitas, corresponden a turistas extranjeros y a menores de edad que asisten al Palacio Presidencial con fines educativos, hecho que dificulta aún más efectuar la aludida notificación establecida en el artículo 20 de la Ley de Transparencia (...) para el caso de los extranjeros, no poseen residencia permanente en Chile, desconociéndose su actual paradero o lugar de residencia, y, en el caso de los menores de edad, dar a conocer el contenido de la información requerida a sus representantes legales, datos que no forman parte de los antecedentes entregados por los visitantes a esta institución al momento de visitar el Palacio de la Moneda. Por lo demás, el requerimiento de información realizado eventualmente contiene datos de carácter personal, esto es, nombre, fecha y hora de ingreso y salida", haciendo mención al principio de legalidad y a la imposibilidad de dar aplicación al procedimiento dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, y a la causal de reserva del artículo 21 N°2 de la citada ley. Asimismo, se refiere a sentencia de la I. Corte de Apelaciones de Santiago y recomendaciones de este Consejo, sobre la protección de datos personales.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Presidencia de la República, a la solicitud del reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a copia del registro diario de todas las personas que han ingresado al Palacio de La Moneda, durante todos los días de octubre y noviembre de 2019, en particular, especificando el nombre de la persona, más su hora de ingreso y salida. Al respecto, el órgano denegó la entrega de la información de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), y N°2 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en primer lugar, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo, y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otras excepciones legales.</p>
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3) Que, en segundo lugar, el órgano denegó la entrega de la información de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia. Al respecto, dicha norma dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7, N° 1, letra c) del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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4) Que, en virtud de lo expuesto, y según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C1336-16, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dichos órganos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia.</p>
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5) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que esta sólo puede configurarse en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras circunstancias.</p>
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6) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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7) Que, en el presente caso, a partir de lo señalado por el órgano, cabe tener presente que la información se refiere a un registro de más de 10.000 personas que registraron su ingreso en el Palacio de la Moneda, en el período consultado, incluyendo turistas, extranjeros, menores de edad, funcionarios públicos, entre otros. En dicho contexto, resulta plausible sostener que dar aplicación al procedimiento dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, y notificar a la totalidad de las personas su derecho a oponerse a la entrega de la información requerida, teniendo en consideración que, en muchos casos, se trata de turistas que ya no se encuentran en el país, o de extranjeros que han modificado su domicilio, o de menores de edad, generará la afectación alegada por la Presidencia. Así las cosas, es posible colegir que la notificación del derecho de oposición, recopilación y análisis de las respuestas, y la posterior sistematización de la información, al tenor de lo solicitado por el reclamante, implica, efectivamente, una distracción indebida del personal de la institución, al tenor de lo dispuesto en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, debiendo dichos funcionarios abandonar sus labores habituales, para dedicarse, exclusivamente, a la recopilación de información particular, como la requerida en la especie. En virtud de lo anterior, el presente amparo no podrá prosperar.</p>
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8) Que, en tercer lugar, con relación a la alegación del órgano, contenida en el artículo 21 N°2 de la Ley de Transparencia, el cual dispone que se podrá denegar la entrega de la información cuando su publicidad "afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada (...)", cabe tener presente que lo requerido, en la especie, se refiere al nombre o identidad de las personas que ingresaron al Palacio de la Moneda, en los meses que indica, incluyendo el horario de entrada y salida de cada uno de ellos. En dicho contexto, el artículo 2, letra f), de la ley N° 19.628, establece que son "Datos de carácter personal o datos personales, los relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables", como ocurre en el presente caso, particularmente, tratándose de los menores de edad. Luego, el artículo 4 de la citada ley, dispone que "El tratamiento de datos personales sólo puede efectuarse cuando esta ley u otras disposiciones legales lo autoricen o el titular consienta expresamente en ello". Así las cosas, se debe tener presente lo resuelto por este Consejo en decisiones de amparos Roles C3116-14, C3133-16, C3191-16, C4457-17, C1503-18 y C5729-18, entre otras, lo requerido tiene relación con datos personales de quienes ingresaron al Palacio de la Moneda, que merece protección a la luz de lo dispuesto en el artículo 19, N° 4, de la Constitución Política de la República, y, al no contar con el consentimiento expreso de cada tercero, se configura la causal de reserva señalada.</p>
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9) Que, finalmente, y a mayor abundamiento, las letras j) y m), del artículo 33 de la Ley de Transparencia, disponen, respectivamente, que el Consejo para la Transparencia deberá velar por la reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitución y a la ley tengan carácter secreto, y velar por el adecuado cumplimiento de la ley N° 19.628 por parte de los órganos de la Administración del Estado.</p>
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10) Que, en virtud de lo expuesto, habiéndose configurado la concurrencia de las causales de reserva del artículo 21 N°1, letra c), y N°2 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en el artículo 4 de la ley N° 19.628, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Francisco Oyarzún Cárcamo en contra de la Presidencia de la República, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Francisco Oyarzún Cárcamo y al Sr. Director Administrativo de la Presidencia de la República.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González y don Francisco Leturia Infante. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>