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DECISIÓN AMPARO ROL C415-20</p>
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Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas -INE-</p>
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Requirente: Manuel Araya Daza</p>
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Ingreso Consejo: 24.01.2020</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge parcialmente el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas - INE-, ordenando entregar copia de todos los correos electrónicos institucionales enviados por el solicitante mientras se desempeñó como funcionario de dicho órgano público, previa acreditación de su identidad de conformidad al numeral 4.3. de la Instrucción General N° 10 de este Consejo. Lo anterior, por tratarse de comunicaciones enviadas desde la casilla electrónica cuyo titular era el solicitante. Aplica criterio contenido en las decisiones de amparos Roles C2342-18, C6523-18 y C1285-19.</p>
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Por otra parte, se rechaza el amparo respecto de los correos electrónicos recibidos por el reclamante en su casilla institucional, atendido el número de terceros involucrados en dichas comunicaciones, a quienes se debería notificar el requerimiento, y al no constar autorización expresa por parte de sus titulares, configurándose la casual de reserva del articulo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.</p>
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Hay voto disidente del consejero don Francisco Leturia Infante, quien fue partidario de acoger íntegramente el amparo deducido, por cuanto no se configuran las causales de reserva invocadas para denegar su divulgación.</p>
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En sesión ordinaria N° 1097 del Consejo Directivo, celebrada el 18 de mayo de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C415-20.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 04 de diciembre de 2019, don Felipe Larenas, en representación de don Manuel Araya Daza, solicitó al Instituto Nacional de Estadísticas-en adelante, INE- , siguiente información:</p>
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"a) Copia de acta con nota de calificación realizada por junta calificadora al funcionario Manuel Araya Daza.</p>
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b) Base de correos electrónicos del funcionario Manuel Araya Daza.</p>
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c) Planificación estratégica vigente de la institución.</p>
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d) Nueva estructura organizacional a través de copia de la Resolución de año 2019 que la crea".</p>
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2) RESPUESTA: El 03 de enero de 2020, el Instituto Nacional de Estadísticas, respondió a dicho requerimiento de información, entregando lo requerido en los literales a), c) y d), a saber, copia del acta con nota de calificación del funcionario solicitado, copia de la planificación estratégica, y copia del documento en que consta la nueva estructura organizacional del servicio.</p>
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Con respecto a lo requerido en el literal b), señala, en síntesis, que, los correos electrónicos solicitados contienen información de carácter reservado, relativa a la matriz de riesgo institucional, y a otros elementos relacionados a procesos propios del órgano, por lo que transparentar al público este instrumento de gestión, generaría un nivel de vulnerabilidad importante respecto de procesos internos. Debido a lo anterior, deniega el acceso a lo solicitado en conformidad a lo dispuesto en el 21, N°1, letra b), N°2 y N°5 de la Ley de Transparencia.</p>
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Con relación a la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra b), el órgano señala que esta concurre, en atención a que la información relativa a la matriz de riesgo, permite al INE contar con información que es única y solamente útil para dicho instituto, para los proyectos, planes y procesos incorporados en su análisis desde el punto de vista de los riesgos que se presentan especialmente en la gestión y control, así la publicación de los referidos antecedentes pondría en sobre aviso a determinadas áreas prioritarias de revisión, lo que entorpecería el trabajo de las diversas divisiones del INE, y de esa forma se afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano. Luego añade que, se cumplen con los requisitos copulativos exigidos por este Consejo para la configuración de antedicha causal, a saber, que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política y que, la publicidad, divulgación o conocimiento de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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En lo concerniente a la causal de reserva del artículo 21 N° 2, el INE señalo que los correos electrónicos solicitados constituyen comunicaciones privadas, y en tal carácter, su reserva se encuentra amparada por las garantías constitucionales del artículo 19 N° 4 y N° 5 de la Constitución Política de la Republica. Que en dicho sentido se ha pronunciado este Consejo en diversas decisiones de amparo, como por ejemplo en los Roles 474-17 y 717-17.</p>
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En lo relativo a la causal de reserva del artículo 21 N° 5, el órgano sostuvo que esta concurre, por cuanto publicitar los antecedentes solicitados implicaría vulnerar el secreto estadístico al que hace alusión el artículo 29 de la Ley Orgánica del referido servicio - y que en definitiva el antedicho secreto de acuerdo a lo señalado en la disposición cuarta transitoria en relación con el artículo 8° de la Constitución Política le otorgan a la Ley Orgánica del INE, el rango legal, para que sea procedente la causal de reserva en comento-.</p>
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3) AMPARO: El 24 de enero de 2020, don Felipe Larenas, en representación de don Manuel Araya Daza dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que se le otorgó una respuesta incompleta a su requerimiento de información, por cuanto se le denegó su solicitud en lo referente a los correos electrónicos solicitados. Añadiendo que, lo anterior es injustificado por cuanto "hubo un reconocimiento del servicio de que solo habría una supuesta afectación a derechos fundamentales en una parte de la información solicitada, es decir parcial. Sin embargo, se excusan en imposibilidad de revisar exhaustivamente la información para dilucidar lo que les afecta y lo que no, lo cual es un razonamiento que vulnera el derecho de mi representado a solicitar acceso a la información".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, mediante Oficio N° E1813, de 10 de febrero de 2020, solicitándole que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; (2°) señale cómo la entrega de la información reclamada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, precisando, en qué medida lo solicitado serviría de antecedente para la adopción de una medida o política futura; detallando las implicancias de dicha medida, y explicitando las características particulares de lo solicitado que, a juicio del órgano que usted representa, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación; (3°) informe el estado del proceso sobre el que recae la información denegada y fecha aproximada del término del mismo; (4°) señale si procedió conforme al artículo 20 de la Ley de Transparencia, en cuyo caso indique si los titulares de las casillas electrónicas presentaron su oposición a la solicitud que motiva el presente amparo; (5°) de haber informado de la solicitud a terceros, acompañe a este Consejo todos los documentos incluidos en el procedimiento de comunicación, incluyendo copia de la respectiva comunicación, de los documentos que acrediten su notificación, de las oposiciones deducidas y de los antecedentes que den cuenta de la fecha en que éstas se presentaron ante el órgano que usted representa; y, (6°) proporcione los datos de contacto de los titulares de las casillas electrónicas respectivas -por ejemplo: nombre, dirección, número telefónico y correo electrónico-, a fin de evaluar una eventual aplicación de lo dispuesto en los artículos 25 de la Ley de Transparencia y 47 de su Reglamento.</p>
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Mediante presentación de 25 de febrero de 2020, el órgano evacuo sus descargos, reiterando lo señalado en su respuesta, agregando que no se procedió en conformidad con el artículo 20 de la Ley de Transparencia, debido a que no es posible efectuar una revisión exhaustiva de las casillas electrónicas de los terceros que intercambiaron correos con el reclamante, por lo que resultó imposible determinar quiénes podrían verse afectados por la entrega de los correos electrónicos. No obstante lo anterior, sin perjuicio de no contar con las facultades para efectuar una revisión del contenido de dichos correos, entrega un listado de terceros que eventualmente podrían verse afectados con la entrega de los antecedentes.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo tiene por objeto la entrega por parte del órgano de copia de los correos electrónicos institucionales del solicitante. En efecto, el órgano reclamado denegó los correos electrónicos requeridos, por estimar que concurren las causales de reserva prescritas en el artículo 21, N° 1, letra b), N° 2 y N° 5 de la Ley de Transparencia. Al respecto, a juicio de este Consejo, para proceder al análisis del presente caso resulta aplicable el criterio sostenido en los amparos C2342-18, C1285-19 y C6523-18, por lo que corresponde distinguir la información referida a los correos electrónicos enviados desde la casilla institucional del solicitante, de aquellos fueren recibidos por el reclamante.</p>
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2) Que, según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C2342-18, reiterado en el caso rol C6523-18 y en el caso C1285-19, vale tener en consideración que la información reclamada, en esta parte, corresponde a los correos electrónicos respecto de los cuales el peticionario participó como emisor de estos, es decir, son comunicaciones en las cuales el solicitante fue parte y ha tomado conocimiento de su contenido. Sobre dicho tipo de correos electrónicos, este Consejo, unánimemente, se ha pronunciado a favor de su publicidad, por resultarles plenamente aplicable lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 5° de la Ley de Transparencia, puesto que no cabría invocar la intimidad del propio solicitante como causal de secreto. El análisis de las intromisiones a la vida privada y la inviolabilidad de las comunicaciones a que se refiere el texto constitucional en los numerales 4° y 5° de su artículo 19, sólo se justifica cuando un tercero ajeno a la comunicación pretende acceder a ella, lo que no ocurre en este caso.</p>
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3) Que, respecto de una eventual afectación al cumplimiento de las funciones del órgano, alegada por aquel, cabe precisar que todas las comunicaciones requeridas -y que fueren enviadas por el solicitante desde su casilla institucional- son aquellas en que el requirente participó y tomó conocimiento en su calidad de funcionario de esa Subsecretaría, esto es, se trata de información que éste ha manejado y que controló en su oportunidad, por lo que -a juicio de esta Corporación- la mencionada afectación no existe. Asimismo, se debe hacer presente que el articulo 11 letra g) de la Ley de Transparencia, dispone que los órganos de la administración del Estado deben entregar información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivo para la solicitud, por lo que denegar lo requerido en relación a los correos electrónicos previamente mencionados, importaría vulnerar el principio de no discriminación.</p>
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4) Que, en virtud de todo lo expuesto y lo razonado precedentemente, habiéndose desestimado las alegaciones del órgano, este Consejo acogerá el presente amparo en esta parte, ordenando la entrega de los correos electrónicos enviados por el reclamante desde su casilla institucional, en el período solicitado, previa acreditación de la identidad de la solicitante de conformidad al 4.3. de la Instrucción General N° 10 de este Consejo.</p>
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5) Que, respecto de los correos electrónicos solicitados y que hubieren sido recibidos por el reclamante, cabe señalar que éstos, tal como ocurre con las conversaciones telefónicas, cartas u otros medios de comunicación audiovisuales o radiofónicos, son interacciones entre personas individualmente consideradas, pudiendo incluir información, ideas, opiniones o juicios de valor confidenciales o privados. En efecto, se trata de una forma de comunicación que puede abarcar una multiplicidad de situaciones humanas o, de hecho, similares a las que se producen a través de las llamadas telefónicas que las personas tienen día a día al interior de los órganos de la administración del Estado y que no tienen la relevancia necesaria para justificar su publicidad en aras del control social. Por su parte, cabe hacer presente que, atendido las circunstancias de hecho del presente caso, al existir un número indeterminado de terceros, no existe una manifestación expresa en el sentido de otorgar su consentimiento o de acceder a la entrega de dichos correos. En efecto, esta Corporación estima que, resultaría impracticable dar traslado a todos los terceros que hubieren enviado dichas comunicaciones -específicamente, las entidades sometidas a fiscalización- , para posteriormente, revisar uno por uno el contenido de cada correo electrónico, y asimismo, sus archivos adjuntos, para efectos de separar aquellas comunicaciones que contengan archivos y/o información comercial y/o económica de terceros, de aquellas que no versan sobre dichos asuntos, cuestión que, al tratarse de un número indeterminado de terceros, y una cantidad indeterminada de correos electrónicos, cuestión que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano. Por lo anterior, se rechazará el presente amparo en esta parte, por cuanto se configura la causal de reserva del artículo 21 N°2 de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Felipe Larenas, en representación de don Manuel Araya Daza, en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas:</p>
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a) Entregue al reclamante copia de todos los correos electrónicos institucionales enviados por el solicitante mientras se desempeñó como funcionario del órgano reclamado. Lo anterior, previa acreditación de su identidad de conformidad al 4.3. de la Instrucción General N° 10 de este Consejo.</p>
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b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acredite la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Rechazar el amparo respecto de copia de los correos electrónicos recibidos por el solicitante en su casilla institucional, por configurarse las causales de reserva prescrita en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.</p>
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IV. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Felipe Larenas y al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas.</p>
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VOTO DISIDENTE</p>
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La presente decisión es acordada con el voto disidente del consejero don Francisco Leturia Aguirre Infante, quien no comparte lo razonado en el presente acuerdo, estimando que el amparo debe ser acogido, en base a las siguientes consideraciones:</p>
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a) Los correos electrónicos recibidos por cualquier persona han sido enviados por el remitente voluntariamente al destinatario, para que sean conocidos por este, eventualmente respondidos y hay consentimiento claro en ello, que alcanza a su almacenamiento. Desde el momento en que son enviados, no puede pretenderse una titularidad de ellos por parte de su emisor, ya que la comunicación es por definición dialógica.</p>
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b) Por otro lado, muchas conversaciones no se entenderían, y podría afectarse derechos del exfuncionario -por ejemplo, si hubo injurias, acoso, una oferta de trabajo, un pacto comercial, el reconocimiento de responsabilidades, etc.-, por lo que privarle de algo que es de él o ella, podría perjudicar sus derechos.</p>
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c) En el caso de los correos de papel, e incluso de los correos electrónicos, podría además existir una especie de derecho de propiedad, al menos respecto de la información que conste en su casilla personal, salvó que se haya pactado expresamente otra cosa y sin perjuicio de los deberes de reserva o secreto que deberán ser respetados siempre por los obligados a ellos.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González y don Francisco Leturia Infante. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>