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DECISIÓN AMPARO ROL C555-20</p>
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Entidad pública: Municipalidad de Rancagua.</p>
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Requirente: Pía Carolina Muñoz Mena.</p>
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Ingreso Consejo: 31.01.2020.</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge el amparo deducido en contra de la Municipalidad de Rancagua, ordenando la entrega de los registros del informe del reloj de control, en formato PDF, durante el periodo indicado en la solicitud.</p>
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Lo anterior, por tratarse de información pública, desestimándose la causal de distracción indebida alegada por el órgano reclamado, por haber sido incorporados al procedimiento, antecedentes que acreditan que la recurrida cuenta con un sistema o plataforma electrónica en la cual se encuentra contenida la información reclamada, lo que facilita el tratamiento, sistematización y comunicación de los datos requeridos.</p>
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En sesión ordinaria N° 1084 del Consejo Directivo, celebrada el 31 de marzo de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C555-20.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 28 de enero de 2020, doña Pía Carolina Muñoz Mena solicitó a la Municipalidad de Rancagua, lo siguiente: "informe del reloj de control de los años 2018 y 2019, enero a diciembre, de todos los funcionarios de la Municipalidad de Rancagua, en formato PDF."</p>
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2) RESPUESTA: Por medio de Ord. N° 29/ JDCO, notificado con fecha de 31 de enero de 2020, el órgano reclamado denegó el acceso al registro requerido, en virtud de la causal del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia. Precisó, que "el Departamento de Recursos Humanos ha señalado que entregar la información requerida de dos años significa distraer a los servidores que se desempeñan en el área Personal del referido Departamento, que sólo son dos, debiendo disponerse que ellos deban dejar sus funciones habituales sólo para trabajar en el requerimiento de la especie, y revisando una a una información dispuesta requerida".</p>
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3) AMPARO: El 31 de enero de 2020, doña Pía Carolina Muñoz Mena dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Municipalidad de Rancagua, fundado en la respuesta negativa otorgada a su solicitud, por cuanto no se hizo entrega del registro de asistencia solicitado. Agregó, que "en la respuesta otorgada se señala que para entregar la información, el Departamento de Recursos Humanos distraería indebidamente las labores de sus funcionarios y que su elaboración consideraría mucho tiempo; sin embargo, dicha información se encuentra almacenada en formato digital y es administrada a través de una plataforma tecnológica que permite realizar las consultas de manera expedita. En este sentido, las razones que fundamentan la negativa a la entrega de la información, no tienen sustento, debido al sistema tecnológico de registro horario de los funcionarios. Precisa lo anterior, señalando: "(...) cabe destacar la incongruencia de la explicación entregada por la Municipalidad de Rancagua, debido a que la asistencia del personal ha sido digitalizada con la incorporación de nuevos relojes y tecnología, tal como se indica en el Decreto Exento N° 4.385, de fecha 26 de noviembre de 2018, el cual se adjunta al presente reclamo (...) éstos se encuentran funcionando de igual forma, desde enero del 2018, como mínimo. Es importante recalcar que estos dispositivos de control de personal se encuentran conectados a un sistema de administración y gestión de personal provistos por la empresa SMC, contratada por la Municipalidad de Rancagua, y que, en la pantalla que aparece en la imagen, señala su sitio web: www.smc.cl. En el mismo sitio web se detalla la información técnica del sistema de captura de datos del personal, especificando que existe una "Interfaz para capturar la información del reloj control". En consecuencia, el sistema consta de dispositivos y una infraestructura para la captura, almacenamiento y consulta de datos, de manera digital y automatizada, por tanto, el esfuerzo requerido para realizar algún tipo de requerimiento es mínimo, y no requiere de un gran esfuerzo humano de horas extraordinarias para completar la función y responder a la solicitud ingresada, como se indica en el Ordinario N° 29/ JDCO, de 202". Acompaña, registro fotográfico que correspondería a uno de los referidos aparatos de control biométrico utilizados por el personal que se desempeña en la Municipalidad de Rancagua; y copia digital del Decreto Exento N° 4.385, de fecha 26 de noviembre de 2018 de la misma entidad edilicia.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo a la Sra. Directora del Municipalidad de Rancagua, mediante Oficio N° E2183 de 17 de febrero de 2020, en que se solicitó, en particular: (1°) se refiera, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información solicitada; (2°) señale cómo la entrega de la información solicitada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa; (3°) aclare si la información denegada se encuentra en formato digital y/o papel (4°) se refiera al volumen de la información solicitada, la cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a recopilar la información requerida; y, (5°) si de un nuevo análisis del requerimiento, resulta posible la entrega de lo reclamado, remita copia de dicha información al peticionario, aplicando la divisibilidad respectiva, con copia a este Consejo, a fin de evaluar la finalización del presente amparo, a través del Sistema Anticipado de Resolución de Controversias (SARC).</p>
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El órgano reclamado evacuó sus descargos y observaciones por medio de presentación ingresada a tramitación ante este Consejo con fecha de 04 de marzo de 2020, en la que reiteró la causal de reserva invocada; haciendo énfasis en que en la Municipalidad se desempeñan 278, funcionarios de planta y 134 a contrata , debiendo imprimirse cada día de los dos años, por cada uno de éstos, no siendo efectivo que al estar el reloj control digitalizado la información se encuentre disponible como asegura la interesada, siendo así una tarea inabarcable, el entregar la información requerida.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se circunscribe a acceder a informe del reloj de control de asistencia de la recurrida, por los períodos señalados en el numeral 1° de lo expositivo; información que fue denegada por la Municipalidad de Rancagua, en virtud de la causal de reserva contemplada del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia, por cuanto, sostiene que la entrega de lo requerido distraería a sus funcionarios, del cumplimiento de sus labores habituales.</p>
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2) Que, sobre la controversia planteada, cabe tener presente en primer término que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia</p>
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3) Que, conforme a la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), se podrá denegar el acceso a la información cuando su comunicación afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente, tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes, o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. Al respecto, el Reglamento de la citada Ley, al precisar los supuestos de dicha causal, señala en su artículo 7° N° 1, literal c), inciso tercero, que "se considerará que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando sus satisfacción requiera por parte de estos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo o un alejamiento de sus funciones habituales". A su vez, cabe considerar como elementos para la ponderación de esta causal los siguientes: a) tipo de información, distinguiendo si esta se encuentra en formato digital o físico tradicional; b) disponibilidad de la información de forma permanente al público, tratándose de aquella que debe publicarse en los sitios web de los órganos requeridos, conforme lo establecido en el artículo 7° de la Ley de Transparencia; c) ubicación material de lo solicitado, sea en las dependencias del órgano reclamado, o bien, en lugares especialmente destinados para el archivo y resguardo de la información requerida, circunstancia que debe acreditarse detallada y suficientemente, tanto desde el punto de vista geográfico como desde la perspectiva del acceso directo e inmediato a dichas dependencias; d) medida de tiempo que comprende la solicitud de información, la que puede referirse a días, semanas, meses o años; e) número de documentos que han sido requeridos lo que debe ser explicitado suficientemente por el órgano requerido; y f) funcionarios encargados de la búsqueda, recopilación y entrega de la información pedida y horas hombre destinadas especialmente a dichos efectos</p>
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4) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden gestiones de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos, el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras circunstancias.</p>
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5) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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6) Que, de acuerdo a lo anterior, y analizando las alegaciones del servicio se advierte que sus fundamentos, constituyen invocaciones que no resultan suficientes para acreditar ante este Consejo el supuesto establecido en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, teniendo en especial consideración la naturaleza esencialmente pública de la información solicitada, relativa al registro de asistencia respecto de su planta de personal, por un periodo determinado. En efecto, la Municipalidad de Rancagua indicó escuetamente al respecto, que resulta inabarcable atender el requerimiento de acceso, por cuanto, se debe recabar la información reclamada relativa a un total 278, funcionarios de planta y 134 a contrata, por un lapso de dos años, para luego proceder a imprimir la información, de modo de atender el requerimiento; a juicio de esta Corporación dichas circunstancias no son suficientes para derribar la presunción de publicidad de la información, por cuanto la reclamada no señala en forma pormenorizada en qué forma afectaría al debido cumplimiento de sus funciones, la entrega de la información requerida, cuyos datos fueron originalmente capturados en formato digital, y que debe ser entregada en similar formato, como expresamente lo solicita la recurrente, justificando lo anterior tanto desde la cantidad de funcionarios y tiempo específico que debería ser utilizado en dicha tarea; carga procesal que corresponde al órgano reclamado. Lo anterior resultaba relevante atendido que se estima que ni el período consultado, ni la cantidad de antecedentes que deben ser sistematizados son de una magnitud tal que permitan configurar válidamente los presupuestos para hacer concurrente la causal de reserva alegada.</p>
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7) Que, a juicio de este Consejo, las alegaciones efectuadas por el órgano reclamado no permiten dar por configurada la distracción indebida que se ha invocado como supuesto de la causal de reserva. En este sentido, la recurrida según expone en sus descargos, cuenta con un sistema o plataforma electrónica en la cual se encuentra contenida la información reclamada, asociado a un sistema de administración y gestión de personal provistos por una empresa externa. Ello, además se acredita con los antecedentes documentales acompañados por la recurrente a su amparo. En este sentido, el ejercicio de captura, procesamiento y distribución de los datos que emanan del reloj control de asistencia, debe necesariamente ser constante, para efectos del pago de las remuneraciones respectivas, eventuales descuentos por horas no trabajadas por incumplimiento de jornada laboral, atrasos, pagos de horas extraordinarias, concesión de horas compensatorias, etc., siendo en consecuencia, la información reclamada en el amparo, fundamento de diversos actos administrativos de la autoridad comunal, por lo que se debe encontrar previamente ordenada y parametrizada. Dicho procesamiento además, se realiza en un formato digital; lo que evidentemente facilita la sistematización y comunicación de los datos requeridos. A su vez, cabe anotar que la reclamante en su solicitud consigna como medio de entrega de la información su correo electrónico, y el formato seleccionado es "PDF"; en tal sentido, el gasto de recursos y de horas de trabajo para efectuar la impresión de la información, como lo señala la recurrida en su escrito de descargos; no es aplicable en la especie ni puede ser estimado como fundamento de la causal de reserva invocada. En consecuencia, admitir los fundamentos aportados por la recurrida, no solo dejarían establecido que no poseen un mecanismo de gestión documental eficiente en el cual se contengan los antecedentes solicitados para efectos de realizar un efectivo control social sobre la materia, lo que resulta contradictorio con los antecedentes incorporados al procedimiento de amparo; sino que además tornarían ilusorio el derecho de acceso a la información, infringiendo los principios de transparencia, máxima divulgación y facilitación contemplados en las letras c), d) y f) del artículo 11 de la Ley de Transparencia.</p>
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8) Que, a mayor abundamiento, cabe recordar que la función pública, según lo establecido en los artículos 8 de la Constitución Política de la Republica y 3 de la Ley de Transparencia, debe ejercerse con probidad y transparencia, favoreciendo el interés general por sobre el particular, lo que conlleva el cumplimiento de una obligación, elevada a rango constitucional, de transparentar las actuaciones de los servidores públicos ante la ciudadanía, por el solo hecho de ser tales y de encontrarse al servicio de aquella. En virtud de lo anterior, las causales de reserva deben ser aplicadas en forma restrictiva, previa acreditación fundada de sus presupuestos, lo que no ocurrió en la especie, según lo razonado en los considerandos anteriores.</p>
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9) Que, por todo lo expuesto, este Consejo estima que la reclamada puede cumplir con la entrega de la información reclamada, sin afectar el debido cumplimiento de sus funciones, según los estándares establecidos por esta Corporación; en consecuencia, se acogerá el presente amparo, otorgando un plazo prudencial para el procesamiento y entrega de lo requerido.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por doña Pía Carolina Muñoz Mena en contra de la Municipalidad de Rancagua, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Director de la Municipalidad de Rancagua:</p>
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a) Hacer entrega a la reclamante informe del reloj de control de los años 2018 y 2019, enero a diciembre, de todos los funcionarios de la Municipalidad de Rancagua, en formato PDF.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 30 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico (S) de este Consejo indistintamente, notificar la presente decisión a doña Pía Carolina Muñoz Mena, y al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Rancagua.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González y don Francisco Leturia Infante. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>