Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C3211-20

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Reclamante:	EDUARDO UNDA SANZANA
Reclamado:	INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE)
Resumen del caso: Se acoge parcialmente el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, respecto de un listado con información sobre las unidades académicas de las universidades que indica, a las que se les solicitó responder la encuesta "Levantamiento encuesta sobre gasto y personal en Investigación y Desarrollo, año referencia 2019". Se acoge el amparo respecto del listado de las unidades académicas a las que se les solicitó responder la encuesta, únicamente, con relación a la Universidad de La Serena, en virtud de su aceptación expresa. Se rechaza el amparo respecto de la información relativa a las universidades Católica del Norte, de Atacama y de Antofagasta, por cuanto la publicidad de dichos datos vulneraría el secreto estadístico, afectando el debido cumplimiento de las funciones de la institución, toda vez que la entrega del listado de las unidades académicas de dichas universidades implica la revelación de las unidades informantes y, asimismo, de las personas naturales que remitieron dicha información. Aplica criterio contenido en las decisiones de los amparos rol C149-14 y C203-17.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	9/30/2020
Consejeros:	-Gloria Alejandra de la Fuente González -Francisco Javier Leturia Infante
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C2430-17 C2822-18 C1818-12 C2283-13 C149-14 C941-14 C203-17
Jurisprudencia a:	C3804-21
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Causales de secreto o reserva >> Debido cumplimiento de las funciones del órgano >> Antecedentes o deliberaciones previas >> Estudios o informes
Descriptores analíticos:

DECISIÓN AMPARO ROL C3211-20   Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Requirente: Eduardo Unda Sanzana. Ingreso Consejo: 11.06.2020. RESUMEN Se acoge parcialmente el amparo deducido en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, respecto de un listado con información sobre las unidades académicas de las universidades que indica, a las que se les solicitó responder la encuesta "Levantamiento encuesta sobre gasto y personal en Investigación y Desarrollo, año referencia 2019". Se acoge el amparo respecto del listado de las unidades académicas a las que se les solicitó responder la encuesta, únicamente, con relación a la Universidad de La Serena, en virtud de su aceptación expresa. Se rechaza el amparo respecto de la información relativa a las universidades Católica del Norte, de Atacama y de Antofagasta, por cuanto la publicidad de dichos datos vulneraría el secreto estadístico, afectando el debido cumplimiento de las funciones de la institución, toda vez que la entrega del listado de las unidades académicas de dichas universidades implica la revelación de las unidades informantes y, asimismo, de las personas naturales que remitieron dicha información. Aplica criterio contenido en las decisiones de los amparos rol C149-14 y C203-17. En sesión ordinaria N° 1133 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de septiembre de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C3211-20. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 19 de mayo de 2020, don Eduardo Unda Sanzana requirió al Instituto Nacional de Estadísticas (INE), lo siguiente: "Quiero tener acceso al listado de unidades académicas a las que se les solicita responder la encuesta ‘Levantamiento encuesta sobre gasto y personal en Investigación y Desarrollo, año referencia 2019’ en las siguientes universidades: Universidad Católica del Norte, Universidad de Antofagasta, Universidad de Atacama y Universidad de La Serena". 2) RESPUESTA: El 11 de junio de 2020, mediante Resolución Exenta N° 1687, el INE otorgó respuesta a la solicitud, y junto con señalar sus funciones legales, agregó en síntesis, que "para resguardar el ‘Secreto Estadístico’, la información que entrega el INE debe tener el carácter de innominada e indeterminada, es decir, que no se pueden publicar o difundir datos con referencia directa o indirecta a personas naturales o jurídicas. Esto se fundamenta en la protección de los datos personales, los cuales corresponden a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables; es decir, cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, mediante un número de identificación o uno o varios elementos específicos, característicos de su identidad física, fisiológica, psíquica, económica, cultural o social, así como a la obligación de respetar el ‘Secreto Estadístico’ por el cual el INE, los organismos fiscales, semifiscales y empresas del Estado y cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieran a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. Su infracción por cualquier persona sujeta a esta obligación, hará incurrir en el delito previsto y penado por el artículo 247, del Código Penal, debiendo en todo caso aplicarse pena corporal (Artículo 29°). Recordar que el artículo en referencia establece un tipo penal de mera actividad de divulgación de la información, a diferencia del tipo penal descrito en el Código que exige un resultado, esto es, un perjuicio al particular cuya información ha sido revelada por el funcionario público. Esta forma de conducirse en el ejercicio de sus funciones que configura el secreto estadístico, es diferente a otras reglas de confidencialidad o reserva que existen en el ordenamiento jurídico chileno ya que, para el caso del INE, no admite excepciones administrativas ni judiciales (como sí lo hacen otras normas v.g. reserva sobre información tributaria, reserva del Banco Central, etc.), pues justamente la oferta de secreto que se ofrece al informante es total, absoluta. Esta oferta de secreto sobre la información recabada es la que permite que el INE realice su cometido (...) por otro lado, la incorporación de Chile a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) aumenta aún más la necesidad de asegurar la protección de datos personales, en tanto se vuelve una exigencia de este organismo a sus países miembros, a partir del establecimiento de directrices generales sobre la privacidad de datos personales", denegando la entrega de la información en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con los artículos 29 y 30 de la Ley N° 17.374, lo que establece el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, y los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental y el artículo 2 de la ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, reiterando que lo público es el producto estadístico y no los datos provistos por los informantes. Acto seguido, alegó también la causal de reserva o secreto del numeral 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, que se sustenta en que el INE debe ajustar su actuar a los principios de legalidad y competencia que se establecen en los artículos 6° y 7° de nuestra Constitución, como en la Ley N° 17.374, que consagra el secreto estadístico, razón por la cual, el INE al entregar lo solicitado por el requirente estaría excediendo su ámbito de competencia legal. Por lo tanto, el INE solamente está mandatado por la ley para entregar y dar a conocer estadísticas y datos oficiales, que no vulneren dicho secreto estadístico, agregando que "de hecho, el INE ha sido objeto en el último período -no con poca frecuencia- de negativas y cuestionamientos a la entrega de información por parte de sus informantes aduciendo que, en razón de la Ley N° 20.285 y de los pronunciamientos emanados desde el propio Consejo para la Transparencia, así como de los tribunales de justicia, la reserva legal que constituye el ‘Secreto Estadístico’, se ha visto debilitada. Debemos tener presente que la información que los particulares proporcionan al INE, se hace en el entendido de que aquella sólo será utilizada con fines estadísticos, sin que la misma sea revelada a nadie, ya que tiene el carácter de secreta, se encuentra en custodia de este Instituto y sólo será parte de un dato global". 3) AMPARO: El 11 de junio de 2020, don Eduardo Unda Sanzana dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado Órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud. Asimismo, alegó que "Creo que el argumento legal dado por INE no se aplica a su caso pues ellos mismos admiten no cumplir con la causal esgrimida cuando aclaran que ‘la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadísticas no tiene el rango de orgánica constitucional’, aunque luego tratan de deducir que tal protección se aplica a su caso. Más generalmente creo que INE está sobre interpretando el requerimiento al ampararse en el secreto estadístico para negar la información. La consulta en ningún caso pidió detalles de la información dada por cada unidad informante y no implica un nivel de detalle que permitiría de modo alguno asociar la información, que ellos finalmente reportan agregada a nivel país, a las unidades informantes de INE. Cabe destacar que una respuesta válida a solicitar las unidades informantes de las universidades en cuestión sería entregar la lista de departamentos (presumiblemente larga) a quienes ellos hacen la consulta. Esto permite un control ciudadano sobre si INE está haciendo un trabajo razonablemente bueno al elaborar esta estadística pues faculta a un ciudadano experto a evaluar si es que, al generar estadísticas sobre gastos en investigación, INE está considerando a las unidades que efectivamente la realizan, lo que son parámetros que es posible consultar en otras bases de datos no dependientes de INE. Esta negativa de INE dificulta este control e introduce dudas sobre la calidad y confiabilidad del instrumento". 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante oficio N° E10496, de fecha 7 de julio de 2020, confirió traslado a la Sra. Directora Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, notificando el reclamo y solicitando que formule sus descargos u observaciones. Mediante Ord. N° 785, de fecha 22 de julio de 2020, el INE presentó sus descargos, y junto con reiterar sus funciones, señaló en síntesis, que "Que, la producción estadística está constituida por la recopilación, elaboración y ordenación sistemática de los datos, siendo muchos de estos de carácter individual y personal. Es por ello que, al momento de liberar las bases de datos se consideran criterios que minimicen los riesgos de vulneración del secreto estadístico, que protege la identidad del informante. Por lo anterior, cuando el requirente indica que no se vulnera el secreto estadístico si requiere saber cuál es la unidad informante, solicita, en el fondo, la determinación exacta del informante lo cual constituye una transgresión a las normas que rigen nuestro funcionamiento (...) cuando se señala que la base de datos siempre debe cumplir con la anonimización, el requisito mínimo es que el informante nunca sea individualizado, o que sea posible su determinación. Luego, anonimizado el informante, el proceso respecto de la información por aquellos entregada sigue el mismo camino, debiendo resguardar por todas las vías posibles cualquier vulneración o posibilidad que sea posible saber quién informó, y qué informó". Acto seguido, indicó que "efectivamente, la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadísticas, Ley N° 17.374, de 1970, no tiene el rango de ley orgánica constitucional, en la forma dispuesta en el inciso segundo del artículo 8 de la Constitución Política de la República. Lo anterior acontece por cuanto dicha Ley, y su prerrogativa en cuanto al cumplimiento irrestricto del secreto estadístico es anterior a la Constitución Política de la República de 2005, que estableció el nuevo artículo 8, por lo cual no fue posible prever a su dictación, el cumplimiento de nuevos requisitos en cuanto al quórum de aprobación. Sin embargo, lo expuesto no sólo acontece con la Ley del INE, sino con todas aquellas normas que fueron promulgadas con anterioridad a la Constitución Política de la República y su modificación del año 2005. Es por ello que la misma Constitución resuelve este problema, en sus disposiciones transitorias", haciendo mención a lo dispuesto en el artículo 4 transitorio de la Carta Fundamental, y el dictamen N° 11.036-2012 de la CGR, agregando que "en el caso que se nos imponga la obligación de señalar expresamente cuáles son nuestros informantes en la Encuesta I+D, y si dentro de aquellos se encuentran algunas Unidades de las Universidades que el requirente refiere, quedaríamos en una situación de abierto incumplimiento de nuestro deber de reserva, consagrado en la normativa orgánica que nos regula. Así, aun cuando no entregáramos específicamente las respuestas que nuestros informantes nos otorgan, ni fuere posible asociar dichas respuestas con el informante respectivo, el dato estadístico debe publicarse y sólo puede entregarse con total confidencialidad del nombre y/o individualización del mismo". Luego, informó que "en el caso en comento, el requirente solicita que se individualice expresamente unidades informantes de una encuesta, correspondiente a la Encuesta en Gasto y Personal en Investigación y Desarrollo (I+D), lo cual no sólo nos pone en abierto incumplimiento de la normativa del secreto, sino que además puede vulnerar los derechos de aquellos informantes, al exponerlos a la posibilidad de vinculación del dato estadístico con las respuestas que nos han entregado para fines exclusivamente estadísticos. Es por ello que, la información solicitada, y el riesgo de identificación en su vinculación con las bases de datos, afecta la capacidad del INE para desarrollar adecuadamente las funciones que la propia ley nos ha encomendado, con lo cual se genera -adicionalmente-una afectación en los intereses y derechos, sobre todo comerciales, de las personas jurídicas que nos han entregado la información, requerida únicamente para fines estadísticos, y con la certeza que su contexto de entrega es únicamente el cumplimiento de nuestra normativa, bajo los supuestos del artículo 29 de la Ley N° 17.374 (...) el objetivo de dicha encuesta es caracterizar y cuantificar los recursos financieros y humanos destinados a la investigación y desarrollo en los sectores en estudio, lo cual constituye material relevante para analizar el estado de la actividad en el país, y para la toma de decisiones relativas a políticas públicas. De esta forma, se entregan datos detallados para evaluar el comportamiento de los distintos sectores de la economía en los ámbitos científicos y tecnológicos, y ser una fuente de datos comparables internacionalmente bajo los estándares entregados por la OCDE, pero en ningún caso ha sido su objetivo evaluar el comportamiento de una institución educacional en particular, o entregar datos que permitan comparaciones entre informantes, específicamente individualizados". 5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Este Consejo, mediante Oficio N° 13174, de fecha 12 de agosto de 2020, solicitó al Instituto Nacional de Estadísticas, como medida para mejor resolver el presente amparo, señalar si las Universidades están obligadas a entregar información al INE, explicar la forma en que se podrían afectar sus funciones si las instituciones están obligadas a remitir la información, informar si las Universidades manifestaron prohibición a la publicación conforme lo dispuesto en el artículo 30 de la ley N° 17.374, y detallar cómo se podría acceder a la identidad de los informantes. Asimismo, por medio de oficios N° 13175, N° 13176, N° 13177 y N° 13178, todos de igual fecha, se solicitó a la Universidad Católica del Norte, Universidad de Antofagasta, Universidad de Atacama y Universidad de La Serena, señalar si la Universidad que representa está obligada a entregar información al INE, indicar si manifestaron expresamente su prohibición sobre la publicación o difusión de la información consultada, indicar si la entrega de información al INE está asociada a la asignación o entrega de recursos o fondos públicos, informar la cantidad de unidades académicas que tiene la institución y cuántas de ellas remitieron información al INE, y señalar fundadamente, si la institución académica accede a la entrega de la información solicitada, y en caso negativo, aclarar la afectación que la publicidad de dichos antecedentes podrían generar, al tenor de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Transparencia. El Instituto Nacional de Estadísticas, mediante Ord. N° 922, de fecha 17 de agosto de 2020, junto con reiterar sus funciones y el concepto de Secreto Estadístico, señaló que "La divulgación, en tanto, es prohibida para toda aquella información que puede ser directa o indirectamente asociada a los microdatos de fuentes de información o unidades estadísticas, sean estas personas naturales, hogares, empresas, organizaciones, etc., que entreguen al INE información, a su requerimiento, para fines estadísticos. De hecho, así lo ha entendido también el CPLT en diversos fallos por requerimientos de amparo", haciendo mención a lo resuelto en el amparo rol C203-17, agregando que "no obstante que el objeto de la prohibición es divulgar los hechos referidos a los informantes, de los que el INE y/o sus funcionarios hayan tomado conocimiento en el ejercicio de la función estadística, entendido por tal toda acción, obra o cosa que sucede a un informante determinado, con mayor razón nos resulta imposible, como ente rector del Sistema Estadístico, divulgar, ratificar, y/o identificar a las unidades estadísticas (informantes) que nos han entregado dicha información. La imposibilidad es absoluta, sin excepciones de ningún tipo". Acto seguido, indicó que "efectivamente el INE cuenta con un instrumento para efectos de obligar a los informantes a la entrega de la información que le ha sido requerida para fines estadísticos. Sin embargo, la aplicación de multas, como método disuasivo, no es relevante como instrumento, por 3 motivos", refiriéndose al monto de las multas, bajo efecto persuasivo, y la deserción de informantes, agregando que "si se acogiere el amparo, se afecta el funcionamiento del Instituto Nacional de Estadísticas, y del Sistema Estadístico en su conjunto, toda vez que se relativizaría la garantía que el Servicio le entrega a sus informantes, en cuanto a la confidencialidad y prohibición absoluta de divulgar sus datos, para fines diversos que aquellos por los que expresamente les ha sido requerida dicha información y nos obligaría a iniciar procedimientos (que son extensos) dilatorios para obtener los datos, indispensables para la generación de estadísticas dentro de los plazos estimados (...) Por otra parte, frente a las facultades de absolver consultas de índole estadística y evacuarlas, expresamente consagradas en los literales f) y m) del artículo 2 de la Ley N° 17.374; ésta no ha sido lo suficientemente sopesadas por el CPLT, y que relacionada con la función pública general de carácter técnico en materia estadística, pone al INE en una situación que le permite definir estándares de innominación e indeterminación de la fuente que provee la información y; por tanto determinar qué información al ser divulgada, puede significar una vulneración a la normativa de Secreto Estadístico", mencionando lo resuelto por este Consejo en el amparo rol C941-14, señalando que "Creemos que, en este caso, el requerimiento de información, y su entrega, nos pone en una situación de mayor vulneración de la normativa estadística, toda vez que, mediante su entrega, tendríamos que reconocer o desconocer expresamente a determinadas unidades informantes de la encuesta, cuestión que está expresamente prohibida. Si ya constituye un riesgo la entrega de directorios para determinadas encuestas, por los cuales se puede llegar a la identificación de la fuente informante, en este caso la vulneración es mayor, toda vez que estaríamos individualizándolos de forma expresa". Luego, con relación a lo dispuesto en el artículo 30 de la ley N° 17.374, el INE manifestó que "Este artículo, por tanto, no forma parte de la normativa de Secreto Estadístico. Lo anterior, dado que el Secreto Estadístico tiene como objetivo fundamental la protección de aquella información que ha servido como insumo para la producción estadística, en cambio, el artículo 30 lo que hace es proteger aquella información que ya ha sido tratada, y la protección de las fuentes informantes. La norma contenida en el artículo 30, actúa como un estándar de publicación de la información estadística, sin perjuicio que tanto dicho artículo como el artículo 29 buscan la protección de un mismo bien jurídico", haciendo mención a la evolución de la encuesta en los últimos años, objetivos y órganos competentes, agregando que "En términos de diseño estadístico, la Encuesta sobre Gasto y Personal en I+D, corresponde a un censo de unidades pertenecientes a los sectores en estudio que hayan sido identificadas como potenciales ejecutoras de actividades de I+D. La población objetivo se define como aquellas unidades pertenecientes a los sectores en estudio, identificadas como ejecutoras de actividades de I+D ligadas a uno de los seis campos principales de la ciencia y tecnología, a saber: Ciencias Naturales; Ingeniería y Tecnología; Ciencias Médicas y de la Salud; Ciencias Agrícolas y Veterinarias; Ciencias Sociales y Humanidades y Artes (...) para el sector Educación Superior, el directorio de recolección se compone por organismos (centro de investigación, laboratorio, instituto; facultad o departamento) asociados unívocamente a alguna institución de Educación superior, que haya efectuado I+D durante el año en estudio. El directorio corresponde al directorio efectivo de levantamiento de la versión anterior de la encuesta y se actualiza anualmente (...) Se debe acotar que la unidad de información en el caso de la encuesta es la misma unidad académica. Por su parte, la persona que entrega los datos lo hace a nombre de la unidad (es un "informante proxy"). Dado lo anterior, la entrega de información de las unidades académicas corresponde, en esencia, a la determinación de la unidad informante. Además, la entrega de información de unidades académicas conlleva un riesgo de identificación de la persona que entrega los datos. Lo anterior puede ser logrado mediante una búsqueda simple en internet. Si bien esto no necesariamente será cierto en el caso de todas las unidades, sí lo es en una parte de ellas. Al existir este riesgo, no se puede asegurar que el INE estaría cumpliendo de forma correcta con su obligación de resguardo de la identidad del informante". Por su lado, la Universidad de La Serena, por medio de Oficio N° 101/2020, de fecha 17 de agosto de 2020, indicó que "En observancia de las disposiciones citadas, la Universidad de La Serena se encuentra obligada a proporcionar la información requerida por el Instituto Nacional de Estadísticas (...) La Universidad de La Serena no ha manifestado su voluntad en orden a que se prohíba la publicación o difusión de la información consultada (...) toda cifra ($) privada que ingresa a la Universidad se constituye en fondos públicos. Misma situación ocurre en el sentido del autofinanciamiento de la Universidad y los pagos directos que hacen los estudiantes, por cuanto inmediatamente ingresados constituyen fondos públicos". Acto seguido, dicha Universidad argumentó que "De acuerdo al informe de la Vicerrectoría de Investigación y Postgrado, se contestó la información requerida por INE, relativa al año 2019, de 19 unidades de la institución (...) Entendemos que la consulta guarda relación con la circunstancia que la Universidad es un tercero, y la respuesta en este caso es que se accede a su entrega, aunque por ley bastaría en no contestar. La única salvedad que hace la institución es que si la información que se entrega es utilizada maliciosamente de forma que la imagen y prestigio de la Universidad es afectada, ésta se reserva el derecho a tomar acciones legales". A su vez, la Universidad Católica del Norte, mediante oficio Rectoría U.C.N. N° 081/2020, de fecha 18 de agosto de 2020, señaló que "esta Universidad Católica del Norte es una Institución de Educación Superior, Corporación de Derecho Público. Su personalidad jurídica fue otorgada por la ley N° 15.661 de 1964 y ratificada por la ley N° 17.398 de 1971, por lo cual no se encuentra afecta al deber de entrega de información señalado en la ley N° 17.374 que crea el Instituto Nacional de Estadísticas, en virtud del artículo 21 de la misma (...) De esta manera, podemos señalar que esta Casa de Estudios Superiores queda fuera de la hipótesis de dicha ley, al no estar contemplada dentro del listado de entidades que se señalan en este artículo. Por otro lado, y siguiendo la misma lógica y fundamento, esta universidad no se encuentra afecta de igual forma a la obligación de entrega de información contenida en la ley N° 20.285 de 2008 sobre Acceso a la Información Pública, toda vez que tampoco se contempla en la hipótesis de instituciones afectas del artículo 2° de aquella". Asimismo, informó que "Respecto a la naturaleza de los recursos asociados a la información solicitada, podemos informar que la misma no se encuentra asociada a la asignación o entrega de recursos o fondos públicos toda vez que las unidades académicas y de investigación de esta universidad completan y responden la encuesta mencionada por el solicitante, esto es, "Levantamiento encuesta sobre gasto y personal en investigación y desarrollo" con recursos propios", indicando las facultades, escuelas y departamentos que envían información al INE, agregando que "en razón de los argumentos citados en el presente informe, es que nuestra institución manifiesta su intención de denegar la entrega de la información solicitada por el requirente". Luego, mediante Oficio RECT N° 215 - 2020, de fecha 17 de agosto de 2020, la Universidad de Antofagasta manifestó que "Efectivamente se recibió el año 2019, de parte del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), un requerimiento de información al que esta Corporación se encontraba obligada a responder conforme lo disponen los artículos 20 y 21 de la Ley N° 17.374. Se dirigió y se ordenó completar un levantamiento encuesta sobre gasto y personal en Investigación y Desarrollo directamente a las Unidades Académicas y Centros que dependen de las Facultades de la Universidad", haciendo mención a lo dispuesto en los artículos 29 y 30 de la ley N° 17.374 y en el artículo 247 del Código Penal, agregando que "Además, conforme a los artículos 6 y 7 de la Constitución Política, vemos que esta Institución sólo puede realizar aquello para lo cual está expresamente facultada, lo que refuerza el texto expreso del artículo segundo de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (...) Por esos motivos, compartimos la visión planteada por el INE y consideramos que no procede la entrega de la información requerida". Finalmente, mediante Ord. N° 81/2020, de fecha 19 de agosto de 2020, la Universidad de Atacama señaló en síntesis, que "nuestra Universidad tiene carácter estatal, lo que en relación a los mencionados artículos de la Ley N° 17.374 nos dejaría en la hipótesis de que efectivamente debemos entregar la información que el INE nos solicite y sean de interés público (...) No se ha manifestado expresamente en relación al artículo citado, no obstante las unidades han señalado que no se aprecia en el instructivo de llenado ninguna referencia a manifestar expresamente lo señalado, circunscribiéndose a informar lo solicitado en las planillas dispuestas de la encuesta mediante formulario Online (...) De acuerdo a lo informado por las Unidades, se ha entregado información en relación a recursos públicos, en cada caso, dependiendo de la Unidad respectiva", acompañando una tabla en la cual indica la cantidad de unidades que remitieron información al INE sobre la encuesta aludida, y manifestando su rechazo a la entrega de la información solicitada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 de la ley N° 17.374, en virtud del Secreto Estadístico, y lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 de la misma ley N° 20.285, indicando que "su difusión bajo el amparo de la Ley de Transparencia, importaría una grave desconfianza hacia el Sistema Estadístico Nacional (...) se está entregando información sensible en relación a proyectos de investigación (I+D) cuya confidencialidad merecen ser protegidas en base a la certeza de que el INE la resguardará y utilizará solamente con fines estadísticos (...) de proceder a la entrega del listado de Unidades requeridas, implicaría tanto la identificación directa de los informantes como su ubicación, como asimismo su determinación, dado que tanto las Unidades de la Universidad de Atacama así como sus funcionarios tanto a nivel Directivo como no directivo, son fácilmente determinables a través de por ejemplo otra solicitud de información complementaria a esta o a través del sitio de transparencia activa de nuestra Universidad (...) vulnerándose así la indeterminabilidad e innominación", haciendo mención a lo dispuesto en el artículo 3 de la ley N° 19.628. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte del Instituto Nacional de Estadísticas a la solicitud del reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a un listado de unidades académicas a las que se les solicita responder la encuesta "Levantamiento encuesta sobre gasto y personal en Investigación y Desarrollo, año referencia 2019" en las universidades que indica. Al respecto, el órgano denegó la entrega de la información en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 y 5 de la Ley de Transparencia, esta última, en relación con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 de la ley N° 17.374. 2) Que, como cuestión preliminar, cabe señalar que lo solicitado se trata del dato relativo a la identificación de los informantes respecto de encuestas sobre gasto y personal en investigación y desarrollo, efectuado por diversas instituciones de educación superior (IES), sobre la base de una encuesta aplicada por el INE, por lo que la información solicitada obra en poder del Servicio y ha sido elaborada con presupuesto público, de modo que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es pública salvo que concurra a su respecto alguna causal de secreto o reserva. 3) Que, a modo de contexto, conforme a lo indicado por el propio organismo requerido en su página web, en el link https://www.ine.cl/estadisticas/economia/ciencia-y-tecnologia/gasto-y-personal-en-investigacion-y-desarrollo, "El Instituto Nacional de Estadística y el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo desarrollan anualmente la encuesta sobre Gasto y Personal en Investigación y Desarrollo en los sectores Estado, Educación Superior, Instituciones Privadas sin Fines de Lucro (IPSFL) y empresas. Este producto tiene por objetivo caracterizar y cuantificar los recursos financieros y humanos destinados a la investigación y desarrollo en los sectores en estudio. En vista de la importancia de la actividad científica y tecnológica, se requiere contar con información actualizada respecto al estado de esta actividad en el país para guiar la toma de decisiones relativas a políticas públicas". 4) Que, así las cosas, el INE denegó la entrega de la información solicitada, por aplicación de las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N° 1 y 5 de la Ley de Transparencia, en relación con los artículos 29 y 30 de la ley N° 17.374. Por lo anterior, el objeto del presente amparo se circunscribirá al análisis de las causales de reserva invocadas por el Instituto, según se expondrá a continuación. 5) Que, el órgano reclamado alegó como causal de reserva la contenida en el numeral 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, en concordancia con los artículos 29 y 30 de la ley N° 17.374, por configurarse respecto de la información requerida el denominado "secreto estadístico". En este sentido, el artículo 29 de la Ley N° 17.374 establece que "el Instituto Nacional de Estadísticas, los organismos fiscales, semifiscales y Empresas del Estado, y cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. El estricto mantenimiento de estas reservas constituye el "Secreto Estadístico", cuya infracción se sanciona con pena corporal, de acuerdo con lo señalado por el artículo 247 del Código Penal. 6) Que, según dispone el numeral 5 del citado artículo 21, sólo podrá denegarse el acceso a la información "cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política". En tal sentido, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución establece que "(...) sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Con todo, la aplicación de normas de secreto previas a la reforma constitucional que incorporó el principio de publicidad en el artículo 8° a la Constitución, contenida en la Ley N° 20.050, de 2005, fue regulada por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, según el cual: "de conformidad a la disposición cuarta transitoria de la Constitución Política, se entenderá que cumplen con la exigencia de quórum calificado, los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgación de la ley N° 20.050 (de 2005), que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que señala el artículo 8° de la Constitución Política". En ese sentido, la citada disposición 4° transitoria de la Constitución establece que "Se entenderá que las leyes actualmente en vigor sobre materias que conforme a esta Constitución deben ser objeto de leyes (...) aprobadas con quórum calificado, cumplen estos requisitos y seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, mientras no se dicten los correspondientes cuerpos legales". 7) Que, al respecto, este Consejo, a partir de las decisiones de amparo roles A45-09, C1818-12, C2283-13, C2430-17 y C2822-18 ha establecido que dicho artículo posee el carácter de ley de quórum calificado para efectos de establecer el secreto o reserva respecto de aquellos documentos que se relacionan directamente con el secreto estadístico. Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 y del artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, esta Corporación ha concluido, que para la aplicación de una norma que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la ley señalada, no sólo basta que ésta sea de rango legal y entendida por este hecho de quórum calificado, sino que, además, debe reconducirse a alguno de los motivos constitucionales de secreto o reserva que establece el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental. De este modo, si bien el artículo 29 de la Ley N° 17.374, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia --y puede por tanto ser objeto de reconducción formal--, es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el constituyente, es decir, si puede tener lugar a su respecto la reconducción material. 8) Que, la reconducción material señalada debe estar guiada por la exigencia de "afectación" de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política, esto es, debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional. Lo anterior, en atención a la claridad del vocablo "afectare" que ha sido utilizado en el inciso segundo del precepto constitucional, por cuanto, la referida afectación implica necesariamente la existencia de un perjuicio o daño al bien jurídico de que se trate, para el caso de divulgarse la información. En efecto, no basta sólo con que la información "se relacione" con el bien jurídico protegido o que le resulte "atingente" para los efectos de mantener tal información en secreto o reserva, sino que se precisa la afectación o daño. 9) Que, la interpretación que se viene desarrollando, ha sido ratificada por la Excma. Corte Suprema, en sentencia pronunciada en los autos Rol N° 46.478-2016, en la que rechazó un recurso de queja deducido por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, señalando al efecto: "Es decir, los supuestos de secreto o reserva fijados en leyes aprobadas antes de la reforma constitucional de agosto de 2005 son válidas siempre y cuando el motivo que las justifique esté contemplado expresamente en el artículo 8° de la Carta Fundamental". En tal sentido, el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que la afectación debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo que no se presume, sino que debe ser acreditado por el órgano administrativo requerido, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad. 10) Que, atendido que el legislador ha definido de modo genérico el concepto de "secreto estadístico", luego ha sido el INE el organismo que ha construido los criterios y definiciones técnicas para su aplicación práctica. De esta forma se ha determinado que la información que el órgano entregue dentro de este contexto debe cumplir con dos criterios esenciales, a saber: ser innominada e indeterminada. El primer criterio corresponde a no hacer alusión directa a las personas que entregaron la información, sea entregando su nombre u otro dato directo que permita identificar el origen de los datos. El segundo criterio requiere que, además de lo anterior, no se haga alusión indirecta al origen de los datos, sea por cruce con otros datos o por la entrega de información complementaria que permita identificar el origen de ellos, que es lo que se denomina la reidentificación. 11) Que, así las cosas, de conformidad a lo indicado por el INE en su respuesta a la medida decretada por este Consejo, según se consigna en el numeral 5) de la parte expositiva, cabe tener presente que la unidad de información, en el caso de la encuesta, es la misma unidad académica, y que la persona natural que entrega los datos lo hace a nombre de la unidad (es un "informante proxy"), motivo por el cual, la entrega de información de las unidades académicas corresponde, en esencia, a la determinación de la unidad informante, lo que conlleva un riesgo de identificación de la persona que entrega los datos. En la especie, lo requerido no es la institución de educación o la región en la cual se encuentra la unidad académica, sino la especificación directa y nominativa de la unidad informante de la encuesta aludida, con lo que su divulgación extingue automáticamente el secreto estadístico. El órgano ha señalado que la entrega de las unidades específicas de las instituciones de educación superior, en su calidad de sujetos objeto de la encuesta, permitiría la asociación inmediata con los informantes, y por tanto se afectaría el cumplimiento de las medidas tomadas por el INE con la finalidad de asegurar lo dispuesto por las normas del "secreto estadístico". En efecto, esta Corporación estima que, la entrega de las unidades académicas permite identificar con precisión, de modo directo, a las personas naturales vinculadas a los referidos datos, motivo por el cual se concluye que se configura en la especie la hipótesis de reserva alegada por el órgano respecto de la información requerida. 12) Que, teniendo presente los criterios sobre secreto estadístico fijados por el INE, a la luz de la norma contenida en el artículo 29 de la ley N° 17.374, y considerando especialmente que aquello que la norma prohíbe divulgar son "(...) los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades (...)" (énfasis agregado), a juicio de esta Corporación, de revelarse el listado de las unidades académicas de las universidades mencionadas, en su calidad de unidades informantes, a mayor abundamiento, permite identificar con certeza, y de modo directo, las personas naturales a las que se aplicó la encuesta sobre Gasto y Personal en Investigación y Desarrollo, en los términos alegados por el órgano, quienes proporcionaron los antecedentes con la expectativa de que sean resguardados por el INE, así como también, de que su utilización y tratamiento obedecería a fines estadísticos. De este modo, su eventual publicidad podría, en futuras encuestas, mermar la confianza en la Institución, llevando a las personas a negarse a responderlas o simplemente a no otorgar información fidedigna, afectando el debido cumplimiento de sus funciones, al comprometer la certeza de los insumos para la actividad estadística que le corresponde realizar y que son utilizados, tanto a nivel nacional como internacional, lo cual se corrobora con las observaciones planteadas por las universidades de Antofagasta, Atacama y Católica del Norte, en sus respuestas a la medida para mejor resolver decretada por este Consejo, según consta en el numeral 5) de la parte expositiva. 13) Que, para llevar a cabo las funciones mencionadas precedentemente, se le otorga al INE, por una parte, la facultad de requerir información, así, el artículo 20 de la ley N° 17.374, prescribe que "todas las personas naturales o jurídicas chilenas y las residentes o transeúntes están obligadas a suministrar los datos, antecedentes o informaciones de carácter estadístico que el Instituto Nacional de Estadísticas les solicite por intermedio de sus funcionarios, delegados o comisionados, de palabra o por escrito, acerca de hechos que por su naturaleza y finalidad tengan relación con la formación de estadísticas oficiales". Como contrapartida a esta facultad, el artículo 29 de la ley mencionada, prescribe que el órgano reclamado como "cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. // El estricto mantenimiento de estas reservas constituye el ‘Secreto Estadístico’. Su infracción por cualquier persona sujeta a esta obligación, hará incurrir en el delito previsto y penado por el artículo 247, del Código Penal, debiendo en todo caso aplicarse pena corporal". 14) Que, asimismo, sobre la base de lo expuesto, y lo resuelto en las decisiones de los amparos rol C149-14 y C203-17, este Consejo entiende que la información solicitada afecta la capacidad del órgano público para desarrollar adecuadamente las funciones que la propia ley le ha encomendado, con lo cual se genera una afectación al debido cumplimiento de las funciones del INE, al tenor de lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, haciendo presente que los antecedentes requeridos han sido obtenidos en el ejercicio de sus funciones, en particular, la de "efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de las estadísticas oficiales" y la de "Confeccionar un registro de las personas naturales o jurídicas que constituyan ‘Fuente de Información Estadística’", establecidas en el artículo 2, letras a) y l), de la ley N° 17.374. Dicha circunstancia, consecuencial e interpretada armónicamente, incidiría en la labor que el organismo reclamado deberá realizar en futuros procesos de recopilación de antecedentes para la encuesta de que se trata, afectando con ello el debido cumplimiento de las funciones del Instituto Nacional de Estadísticas en la materia. 15) Que, sin perjuicio de lo razonado precedentemente, con relación a la Universidad de La Serena, cabe tener presente lo expuesto por dicha institución académica, en su respuesta a la medida decretada por este Consejo, mediante Oficio N° 101/2020, de fecha 17 de agosto de 2020, en la cual manifestó que, no obstante la obligación de guardar secreto respecto de la identificación de las unidades informantes por parte del INE, en su calidad de tercero, accede a la entrega de la información solicitada. 16) Que, en consecuencia, en virtud de lo expuesto, habiéndose configurado las causales de reserva alegadas por el órgano, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 y 5 de la Ley de Transparencia, esta última, en relación con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 de la ley N° 17.374, respecto de las Universidades Católica del Norte, de Atacama y de Antofagasta, y habiéndose accedido expresamente a la entrega de la información por parte de la Universidad de La Serena, este Consejo procederá a acoger parcialmente el presente amparo, ordenando la entrega de la información relacionada a esta última institución, y rechazándolo respecto de las demás universidades aludidas. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Eduardo Unda Sanzana en contra del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir a la Sra. Directora Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas lo siguiente: a) Entregar al reclamante el listado de las unidades académicas a las que se les solicitó responder la encuesta "Levantamiento encuesta sobre gasto y personal en Investigación y Desarrollo, año referencia 2019" correspondiente, únicamente, a la Universidad de La Serena, en virtud de su aceptación expresa. b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma. III. Rechazar el amparo respecto de la información relativa a las universidades Católica del Norte, de Atacama y de Antofagasta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 y 5 de la Ley de Transparencia, esta última, en relación con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 de la ley N° 17.374, por configurarse la causal de Secreto Estadístico. IV. Encomendar al Director General (S) y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Eduardo Unda Sanzana, a la Sra. Directora Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, y a las universidades de La Serena, Católica del Norte, de Atacama y de Antofagasta. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González y don Francisco Leturia Infante. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.