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DECISIÓN AMPARO ROL C3328-20</p>
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Entidad pública: Carabineros de Chile.</p>
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Requirente: Francisca Castro.</p>
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Ingreso Consejo: 17.06.2020</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge el amparo deducido en contra de Carabineros de Chile, ordenando la entrega de información sobre el número de funcionarios de Fuerzas Especiales de Carabineros desplegados diariamente por comuna, entre las fechas 18 de octubre de 2019 y 30 de abril de 2020, en todas las comunas del país.</p>
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Lo anterior, por cuanto no se logró acreditar que la publicidad de dichos antecedentes, de carácter general y cuantitativo, tenga la potencialidad suficiente para afectar en forma presente o probable, y con suficiente especificidad, el debido cumplimiento de las funciones del órgano o el orden público o la seguridad nacional, según lo alegado por el órgano recurrido.</p>
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Aplica criterio contenido en las decisiones de los amparos rol C3010-18 y C4825-19, entre otros.</p>
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En sesión ordinaria N° 1120 del Consejo Directivo, celebrada el 11 de agosto de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3328-20.</p>
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VISTOS:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 19 de mayo de 2020, doña Francisca Castro solicitó a Carabineros de Chile, lo siguiente: "se requiere información sobre el número de funcionarios de Fuerzas Especiales de Carabineros desplegados diariamente por comuna, entre las fechas 18 de octubre de 2019 y 30 de abril de 2020", acompañando un listado en el cual consulta por las 346 comunas del país.</p>
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2) RESPUESTA: El 16 de junio de 2020, mediante Resolución Exenta N° 231, Carabineros de Chile respondió a dicho requerimiento, señalando, en síntesis, que entregar dicha información, conlleva a develar a un tipo de personal asignado al servicio de las diferentes funciones de Carabineros de Chile, es decir, develar la dotación, dicho concepto como conjunto de personas asignadas al Servicio Policial, por lo que se requiere develar la dotación de personal de Carabineros de Chile, que realizó labores de control de orden público a nivel nacional en el período consultado. Al entregar información de Carabineros de Chile, por la vía de distribución a nivel país, permitiría que con posterioridad se requiera la dotación de diferentes estamentos de la institución, situación que después de un proceso de consolidación de datos permitiría tener una visión de la distribución del recurso humano que sirve en la misma, con grave desmedro y riesgo para los fines institucionales asignados en la Constitución Política de la República, y la ley, en particular, el resguardo del orden y la seguridad pública en el territorio nacional. A su vez, en virtud de lo dispuesto en el numeral 3°, de la ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, señala que la institución podrá establecer los servicios policiales que estime necesarios para el cumplimiento de sus finalidades específicas.</p>
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Acto seguido, manifestó que "el despliegue de funcionarios para el control del orden público en las comunas indicadas en el período consultado, tiene el carácter de secreto, ya que la información se encuentra inserta dentro del plan operativo elaborado con motivo de los servicios policiales ordinarios o extraordinarios desarrollados por la Institución, por lo tanto, el detalle del actuar de Carabineros en los mismos no puede ser entregado", señalando que se trata de un procedimiento de aplicación general, en respeto al principio de igualdad ante la ley y evitar discriminaciones arbitrarias, denegando la entrega de la información en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N°3 y N°5 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 436 N°1 y 2, haciendo mención al test de daños y lo resuelto por este Consejo en los amparos rol A1-09, A39-09, A45-09, C669-10 y C734-10.</p>
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Que, el entregar la información requerida, afecta el debido cumplimiento de las funciones de Carabineros, ya que dicho personal cumple labores operativas en resguardo del orden y la seguridad pública, y cuyas estrategias, órdenes y protocolos de acción responden a estudios de vigilancia y resguardo de la población. Afecta el futuro desempeño de los funcionarios y de las Unidades y Reparticiones donde ejercerán sus funciones, agregando que "la Institución se encuentra impedida de revelar el detalle de los planes operativos llevados a cabo por las Unidades operativas territoriales y especializadas, éstas últimas dependientes de las Prefecturas Control de Orden Público y de la Prefectura de Operaciones Especiales GOPE (O.S.6), toda vez que estas desarrollan servicios operativos de orden y seguridad especializados y de apoyo a las unidades territoriales, a fin de prevenir, neutralizar y controlar situaciones que afecten el orden público".</p>
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Luego, indicó que en la decisión del amparo Rol C1421-12, referente a protocolos de acción del estamento institucional de FF.EE. de Carabineros, el Consejo para la Transparencia concluyo que la publicidad de esa información implicaría... "dar a conocer la planificación institucional que gobierna su actuar, lo que podría impedir que dicha repartición desarrollara y aplicara las técnicas y tácticas adecuadas que le permitan cumplir la principal misión que le ha sido encomendada, cual es, restablecer el orden público en caso de haber sido quebrantado"; conclusión que resulta perfectamente aplicable respecto de la información que aquí se razona, refiriéndose a lo razonado por la Excma. Corte Suprema en causa rol N° 8867-2019, y concluyendo que Carabineros de Chile se encuentra impedido de entregar cualquier información que permita de alguna forma precisar o inferir cuáles son sus planes operativos y su dotación, ya que en la práctica, la entrega de este tipo de información produciría un daño o detrimento en el debido cumplimiento de las funciones de Carabineros. A mayor abundamiento, la información solicitada constituye un insumo determinante sobre la forma de organización y trabajo de Carabineros de Chile, ya que opera sobre la base de la distribución de los funcionarios, posición ha sido sostenida por el Consejo para la Transparencia, en decisión de amparo C237-2017.</p>
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3) AMPARO: El 17 de junio de 2020, doña Francisca Castro dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante oficio N° E9985, de 30 de junio de 2020, confirió traslado al Sr. General Director de Carabineros de Chile, notificando el reclamo y solicitando que formule sus descargos u observaciones.</p>
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Mediante Oficio N° 140, de fecha 10 de julio de 2020, el órgano evacuó sus descargos, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta, agregó en síntesis, que "En efecto, tal conocimiento importa además conocer la planificación estratégica de los servicios al poder cruzarse la información de las diversas comunas requeridas, prácticamente la totalidad de la región metropolitana y así poder extraer cuales son las más desprotegidas en determinados momentos o conocer el movimiento diario del personal de un lugar a otro de acuerdo a las manifestaciones o incidentes producidos con un claro riesgo para la planificación de los servicios en situaciones de similar naturaleza, teniendo en consideración, además, que este personal no se encuentra asignado exclusivamente a una comuna sino que se desplaza por la ciudad acorde a las demandas de control de orden público que se produzcan, ya sea por manifestaciones, atentados al orden público, daño a la propiedad y mobiliario público o privado, entre otras. Ello, por cuanto estas dotaciones son finitas por su grado de especialización. De este modo, se encuentra fehacientemente acreditado que entregar la información requerida, afecta absolutamente el debido cumplimiento de las funciones de Carabineros, ya que el personal cumple labores operativas en resguardo del orden y la seguridad pública, y cuyas estrategias, órdenes y protocolos de acción responden a estudios de vigilancia y resguardo de la población. Afecta el futuro desempeño de los funcionarios y de las Unidades y Reparticiones que deben, específicamente, mantener el control del orden público garantizando, también con ello, la seguridad pública, y conlleva, a la luz del test de daño, un riesgo de afectación cierto y probable, además de específico, al debido cumplimiento de las funciones que la Carta Fundamental asigna en su artículo 101 a Carabineros de Chile al expresar que como parte de la Fuerzas de Orden y Seguridad Pública existe para ‘dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior’, en la forma que determine su ley orgánica", denegando la entrega de la información de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N°3 y 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución Política de la República, indicando que "su develación no solo importa entregar el contingente de personal dedicado específicamente a tal tarea sino que además de revelar el detalle de los planes operativos llevados a cabo, por las Unidades Operativas Territoriales y especializadas, éstas últimas dependientes en la actualidad de las Prefecturas Control de Orden Público toda vez que éstas desarrollan servicios operativos de orden y seguridad especializados y de apoyo a las unidades territoriales, a fin de prevenir, neutralizar y controlar situaciones que afecten al orden público", refiriéndose a lo resuelto por este Consejo en el amparo rol C237-2017 y por la Excma. Corte Suprema en causa rol N° 8867-2019, y a las funciones de Carabineros de Chile.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de Carabineros de Chile, a la solicitud de la reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a información sobre el número de funcionarios de Fuerzas Especiales de Carabineros desplegados diariamente en todas las comunas del país, entre las fechas 18 de octubre de 2019 y 30 de abril de 2020. Al respecto, el órgano denegó el acceso a esta información en virtud de las causales de reserva del artículo 21 N° 1, N° 3 y N° 5, de la Ley de Transparencia, ésta última en relación con lo dispuesto en el artículo 436 N° 1 y N° 2, del Código de Justicia Militar.</p>
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2) Que, en primer lugar, el artículo 8° inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, en segundo lugar, en relación a las causales de reserva invocadas, el citado artículo 436 del Código de Justicia Militar prescribe que se entiende por documentos secretos aquellos cuyo contenido se relacionan directamente con la seguridad del Estado, la defensa nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas y, entre otros, según lo establecido en el N° 1 de dicho artículo, "Los relativos a las plantas o dotaciones y a la seguridad de las instituciones de las Fuerzas Armadas o de Carabineros de Chile y de su personal", y en el N° 2, "Los atinentes a planos o instalaciones de recintos militares o policiales y los planes de operación o deservicio de dichas instituciones con sus respectivos antecedentes de cualquier naturaleza, relativos a esta materia.".</p>
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4) Que, este Consejo, a partir de la decisión del amparo rol C45-09, ha establecido que el artículo 436 del Código de Justicia Militar posee el carácter de ley de quórum calificado para efectos de establecer el secreto o reserva respecto de aquellos documentos que se relacionan directamente con la seguridad del Estado, la defensa nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas, algunos de los cuales menciona a título ejemplar. Ahora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 y del artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, este Consejo ha concluido, que para la aplicación de una norma que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la ley señalada, no sólo basta que ésta sea de rango legal y entendida por este hecho de quórum calificado, sino que, además debe reconducirse a alguno de los motivos constitucionales de secreto o reserva que además establece el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental. Por tanto, si bien el artículo 436 del Código de Justicia Militar, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia (y puede por tanto ser objeto de reconducción formal), es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el constituyente (es decir, si puede tener lugar a su respecto la reconducción material). La reconducción material señalada debe estar guiada por la exigencia de "afectación" de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política, esto es, debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional.</p>
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5) Que, en efecto, no basta sólo con que la información "se relacione" con el bien jurídico protegido o que le resulte "atingente" para los efectos de mantener tal información en secreto o reserva, sino que se precisa la afectación. En tal sentido, el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que aquella debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo que no se presume sino que debe ser acreditado por el órgano administrativo requerido, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad. Cabe hacer especialmente presente, que este el criterio interpretativo en la forma debe ser aplicada la causal de reserva invocada del artículo 21 N° 5, en relación a las norma dictadas en forma previa a la reforma constitucional del año 2005, ha sido ratificado por los Tribunales Superiores de Justicia de nuestro país. En efecto, la Corte Suprema en el fallo Rol N° 26.843-2018, de 05 de marzo de 2019 sobre recurso de queja, indicó, en su considerando décimo, lo siguiente: "Que, en cuanto a la causal del numeral 5 del artículo 21 de la Ley N° 20.285, esta Corte ha dicho en anteriores ocasiones que para que se configure la excepción a la publicidad, no sólo basta la existencia o mera referencia a una ley de quórum calificado dictada con anterioridad a la reforma constitucional del año 2005, sino que además es necesario evaluar, en concreto, la afectación al bien jurídico que se trata de proteger, en la especie, la seguridad de la Nación. (Roles C.S. N° 35.801-2017 y 49.981-2016)".</p>
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6) Que, en tercer lugar, respecto de la información solicitada, para justificar las causales de reserva alegadas, Carabineros de Chile ha señalado, en síntesis, que dar a conocer las dotaciones policiales, puede afectar de manera cierta o probable y con la suficiente especificidad el orden y la seguridad pública, al permitir conocer el despliegue de funcionarios para el control del orden público en las comunas indicadas, en el período consultado, toda vez que dichos antecedentes tendrían el carácter de secreto. En dicho contexto, no es posible tener por cumplido el criterio de afectación, para considerar a la información en estudio como de carácter reservado, toda vez que las causales de reserva, por ser de derecho estricto y una excepción a la regla general, deben aplicarse en forma restrictiva, siendo de cargo del órgano reclamado la obligación de acreditar la concurrencia de sus presupuestos en el procedimiento de amparo. Así las cosas, cabe recordar que el órgano sostuvo al respecto, que la publicidad de la información, tiene la potencialidad de permitir conocer la planificación estratégica de los servicios al poder cruzarse la información de las diversas comunas requeridas, y así poder extraer cuales son las zonas desprotegidas en determinados momentos, o conocer el movimiento diario del personal de un lugar a otro, de acuerdo a las manifestaciones o incidentes producidos con un claro riesgo para la planificación de los servicios en situaciones de similar naturaleza, no obstante no se explicó en forma pormenorizada la forma en que la entrega de la información en términos cuantitativos y la determinación de la comuna a la que cada funcionario fue destinado a cumplir servicios, podría traer como consecuencia lo sostenido por Carabineros, por cuanto el requerimiento de acceso no se extiende al nivel de detalle indicado por la recurrida. En efecto, al acotar el requerimiento de acceso únicamente al número de funcionarios y comunas a las que fueron destinados, la información carece de la potencialidad suficiente para generar las afectaciones alegadas por el órgano al debido cumplimiento de sus funciones y a la seguridad nacional, toda vez que lo pedido dice relación con el resguardo policial contemplado por Carabineros que fue distribuido en las fechas indicadas por la recurrente, lo que no permite proyectar ni determinar los planes operativos de Carabineros.</p>
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7) Que, asimismo, cabe tener presente que lo requerido en la especie, esto es, el número de funcionarios destinados a las comunas consultadas, por tratarse de un mero dato estadístico, no tiene relación con los protocolos de acción institucional, con la identidad ni el grado del personal policial, ni las funciones específicas que cada funcionario debe efectuar, ni las órdenes o instrucciones entregadas, así como tampoco se refiere al detalle sobre el despliegue de técnicas especiales de investigación, por lo que no resultan plausibles las alegaciones del órgano. Este mismo criterio resolutivo, en orden a estimar pública información de carácter meramente estadístico sobre funcionarios policiales destinados a tareas específicas, se contiene en los amparos rol C4825-19, C3010-18, C1483-15, C2369-16, entre otros.</p>
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8) Que, en este contexto, no es posible soslayar que resulta habitual que la institución recurrida dé a conocer cifras generales de funcionarios destinados a tareas específicas. En lo pertinente al caso concreto, y a título meramente ejemplar, fue dada a conocer a la opinión pública las cifras de efectivos policiales destinados al resguardo de zonas específicas de la Región Metropolitana de alto interés; así como también ha entregado información de carácter estadístico sobre la cantidad de funcionarios que mantiene operativos la institución policial, desagregada a nivel regional, información que se mantiene disponible al público, según antecedentes que tuvo a la vista este Consejo al momento de resolver, por lo que las alegaciones fundadas en las causales de reserva del artículo 21 N°1, 3 y 5 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en el artículo 436 N°1 y 2 del Código de Justicia Militar, deberán ser desestimadas. En la especie, respecto de información sobre dotación de funcionarios desagregada a nivel regional, provincial, comunal y por tipo de nombramiento, se puede revisar el link https://www.senado.cl/site/presupuesto/2015/cumplimiento/Glosas%202015/cuarta_subcomision/05%20Interior%202015/ORD.%2019430%20Carabineros/GLOSA%20N%C2%B0%209,%201ER.%20SEMESTRE%202015.pdf. Asimismo, con relación a la cantidad de personal policial, destinado a una zona específica de la Región metropolitana, en fecha cercana al período consultado, véase a título ejemplar, el enlace: https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/manifestaciones/intendencia-desplego-1-000-carabineros-en-plaza-baquedano-y-sus/2019-12-20/170336.html (sitios electrónicos visitados el 31 de julio de 2020).</p>
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9) Que, finalmente, vale tener en consideración que los datos requeridos, relativos al personal desplegado entre octubre de 2019 y abril de 2020, se refiere a información relacionada con diversos eventos acaecidos hace varios meses atrás, que no se desarrolla en forma permanente en la actualidad, y que, en el evento de que, a futuro, se presenten situaciones que afecten el orden público, los despliegues que efectúe la institución tendrán características propias y distintas en cada caso, dependiendo de las condiciones particulares que podrían no reiterarse en eventuales posteriores manifestaciones, por lo que el personal requerido en los eventos consultados, no necesariamente será el mismo que Carabineros de Chile despliegue en otras ocasiones que afecten el orden público.</p>
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10) Que, en consecuencia, en virtud de lo expuesto precedentemente, tratándose de información que obra en poder del órgano, y habiéndose desestimado las causales de reserva del artículo 21 N° 1, 3 y 5 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en el artículo 436 N° 1 y 2 del Código de Justicia Militar, invocadas por la reclamada, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, ordenando la entrega de la información solicitada.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por doña Francisca Castro en contra de Carabineros de Chile, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. General Director de Carabineros de Chile, lo siguiente;</p>
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a) Entregar a la reclamante información sobre el número de funcionarios de Fuerzas Especiales de Carabineros desplegados diariamente por comuna, entre las fechas 18 de octubre de 2019 y 30 de abril de 2020, en todas las comunas del país.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Francisca Castro y al Sr. General Director de Carabineros de Chile.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González y don Francisco Leturia Infante.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.</p>