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DECISIÓN AMPARO ROL C5204-20</p>
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Entidad pública: Municipalidad de Rancagua</p>
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Requirente: Pía Muñoz Mena</p>
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Ingreso Consejo: 25.08.2020</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge el amparo deducido en contra de la Municipalidad de Rancagua, requiriendo la entrega del "archivo en formato de "Excel", del Informe de Asistencia de Personal, de todos los funcionarios de la Municipalidad de Rancagua, Planta y con nombramiento a Contrata, de los años 2017, 2018, 2019 y 2020, el que muestre la asistencia de entrada y salida, las horas trabajadas, días de inasistencia, horas de inasistencia, las horas extraordinarias y observaciones..."; tarjando previamente todo dato personal de contexto que pueda contener.</p>
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Lo anterior, debido a que la argumentación realizada por el órgano reclamado carece de la suficiencia necesaria para acreditar la distracción indebida invocada, pues no proporciona elementos de convicción cuya precisión tornen plausible dicha hipótesis de reserva. En efecto, pues si bien se alegó que dada la pandemia, no era posible acceder a lo solicitado, dicha alegación se desestima atendido que este Consejo, por medio de Oficio N° 252, de fecha 20 de marzo de 2020, informó a los órganos de la Administración del Estado, sobre el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley de Transparencia, con ocasión de la pandemia global, indicando en lo pertinente que en caso de no poder cumplir dentro de los plazos legales, en razón de las especiales circunstancias de calamidad pública, el servicio podrá señalar un nuevo plazo para proceder a informar, lo cual el órgano no cumplió. Se sigue en esta parte lo resuelto en la decisión de amparo Rol C2447-20.</p>
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A su turno, en resguardo del principio de continuidad de la función pública -que obliga a atender las necesidades públicas en forma continua y permanente-, la mencionada finalidad constitucional y legal no puede ser desatendida, siendo deber de los órganos públicos realizar las acciones pertinentes, tendientes a cumplir los cometidos que les asigna el ordenamiento jurídico.</p>
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Por otra parte, el órgano reclamado, no precisó siquiera el volumen aproximado de información a analizar ni el tiempo necesario para cumplir con lo solicitado, no resultando en consecuencia, suficientemente fundada la causal alegada, atendido, además, la posibilidad de extender en forma excepcional los plazos de cumplimiento.</p>
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En sesión ordinaria N° 1143 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de diciembre de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C5204-20.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 25 de julio de 2020, doña Pía Muñoz Mena solicitó a la Municipalidad de Rancagua "el archivo en formato de "Excel", del Informe de Asistencia de Personal, de todos los funcionarios de la Municipalidad de Rancagua, Planta y con nombramiento a Contrata, de los años 2017, 2018, 2019 y 2020, el que muestre la asistencia de entrada y salida, las horas trabajadas, días de inasistencia, horas de inasistencia, las horas extraordinarias y observaciones...".</p>
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2) RESPUESTA: La Municipalidad de Rancagua mediante ordinario N° 355, de fecha 21 de agosto de 2020, informó que se le otorgó acceso a lo solicitado en formato PDF, además de que ha realizado 29 presentaciones desde diciembre de 2019, lo que ha significado que gran parte de su personal de Recursos Humanos ha tenido que trabajar en aquello de manera exclusiva. Por lo que, estiman que se configura la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. Citando jurisprudencia de este Consejo en tal sentido. Así, señalan que la atención a las reiteradas solicitudes presentadas ha generado un incremento significativo en las labores de al menos 3 funcionarios, entre ellos el Jefe del Departamento de Recursos Humanos, afectando con ello las demás labores que les compete desempeñar. Agregando que un número elevado de las preguntas son reiterativas, ya sea porque se han efectuado anteriormente o bien, porque dentro de un mismo grupo de solicitudes repite la pregunta con leves matices; y cuenta con una redacción poco clara o confusa y que requieren de conversaciones previas para determinar su sentido y alcance; algunas comprenden varias preguntas; otras no piden nada en particular o se refieren a documentos inexistentes o de terceros, y en casi todas se introducen comentarios y aseveraciones. De esta forma, estiman que tomando en cuenta el procedimiento que sigue a cada solicitud, la cantidad de personas que intervienen y las acciones adicionales que se requieren para su caso, han debido emplear al menos 800 horas de trabajo para atender sus solicitudes. En este orden de consideraciones, indican que la jurisprudencia de nuestros Tribunales Superiores de Justicia ha reconocido que las solicitudes de información de los peticionarios deben ampararse en lo que se ha denominado "interés legítimo", siendo del caso indicar que las reiteradas solicitudes de información que usted ha presentado no contienen un interés legítimo real que justifique el acceder a la información requerida, sino que más bien constituye un abuso del derecho.</p>
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3) AMPARO: Con fecha 25 de agosto de 2020, doña Pía Muñoz Mena dedujo amparo a su derecho de acceso en contra de la Municipalidad de Rancagua fundado en la respuesta negativa a la solicitud.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Rancagua mediante Oficio N° E15.320, de fecha 8 de septiembre de 2020, para que formule sus descargos y observaciones solicitando, especialmente, lo siguiente: (1°) se refiera a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información solicitada; (2°) señale cómo la entrega de aquella afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa; (3°) aclare si la información denegada se encuentra en formato digital y/o papel; y, (4°) se refiera a su volumen, cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a recopilarla.</p>
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El órgano reclamado por medio de correo electrónico de fecha 25 de septiembre de 2020, ingresó escrito en el cual señaló que de la sola lectura de la solicitud de acceso es posible advertir que esta sería genérica e involucra una gran cantidad de trabajo para sus funcionarios del Departamento de Recursos Humanos, especialmente en las circunstancias actuales de pandemia, en las cuales han visto disminuida su capacidad de atención de asuntos regulares por ausencia de personal, laborar en modalidad de teletrabajo y destinación de funcionarios a la atención prioritaria de la población en el área social y asistencial. En el Departamento en cuestión sólo son dos personas las destinadas a ver las materias por las cuales se consulta, debiendo así disponerse que estas deban dejar sus funciones habituales sólo para dar respuesta a lo requerido.</p>
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Además, reiteran que la reclamante ha realizado variadas presentaciones desde el término de su relación laboral, incluso lo pedido se lo proporcionaron en formato PDF. De esta forma, consideran que concurren respecto de lo pedido la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, considerando el contexto de pandemia que afecta al territorio nacional.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que el presente amparo se funda en la respuesta negativa a la solicitud de acceso. Al respecto, el órgano reclamado argumentó que las reiteradas presentaciones efectuadas por la reclamante constituyen un ejercicio abusivo del derecho de acceso, que habría proporcionado lo pedido en formato PDF con ocasión de requerimiento anterior al que dio origen a la reclamación en análisis y que lo solicitado tiene el carácter de genérico pues se refiere a un elevado número de actos administrativos, lo que sumado al contexto de pandemia en que se encuentra el territorio nacional, harían procedente la concurrencia de la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en primer lugar, el órgano reclamado sostiene que la reclamante ha hecho un ejercicio abusivo del derecho de acceso a la información, sin embargo, no ha otorgado mayores antecedentes en tal sentido, pues sólo informa que a la fecha este habría realizado un total de 29 requerimientos, sin identificarlos, señalar el periodo contabilizado o el contenido de cada uno de éstos, así como tampoco acredita, de forma fehaciente, cómo el conocimiento de éstas presentaciones obligaría al municipio a destinar un tiempo excesivo y desproporcionado - 800 horas- de la jornada de sus funcionarios a la atención de las solicitudes de una sola persona, comprometiendo, de esta forma, su debido funcionamiento, con el evidente perjuicio de su normal quehacer institucional.</p>
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3) Que, en segundo lugar, en cuanto a lo alegado por el órgano reclamado en orden a que habría proporcionado acceso a lo pedido con ocasión de respuesta a solicitud previa a la que da origen al presente amparo, cabe hacer presente que una misma persona puede ejercer el derecho de acceso a la información ante determinado organismo en más de una ocasión, incluso respecto de los mismos antecedentes, siempre que no implique un abuso de aquel derecho. Asimismo, se debe considerar que cada requerimiento ha de activar un procedimiento administrativo particular que debe estimarse distinto de otros que puedan haberle precedido. De esta forma, la remisión anterior de la documentación pedida no constituye una justificación suficiente para no otorgar acceso a aquellos en esta ocasión, conforme a lo establecido en la Ley de Transparencia.</p>
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4) Que, finalmente, en cuanto a la causal de excepción alegada por el órgano reclamado, se debe hacer presente que esta Corporación ha establecido que aquella sólo puede configurarse, en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo, este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que suponen tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información o el costo de oportunidad, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad.</p>
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5) Que, en dicho contexto, cabe considerar lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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6) Que el órgano reclamado sostuvo que de la sola lectura de la solicitud de acceso es posible advertir que esta sería genérica e involucra una gran cantidad de trabajo para sus funcionarios del Departamento de Recursos Humanos, especialmente en las circunstancias actuales de pandemia, en las cuales han visto disminuida su capacidad de atención de asuntos regulares por ausencia de personal, laborar en modalidad de teletrabajo y destinación de funcionarios a la atención prioritaria de la población en el área social y asistencial. En el Departamento en cuestión sólo son dos personas las destinadas a ver las materias por las cuales se consulta, debiendo así disponerse que estas deban dejar sus funciones habituales sólo para dar respuesta a lo requerido.</p>
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7) Que, en cuanto a la causal de reserva alegada y las dificultades generadas por el COVID-19, se debe señalar que este Consejo, por medio de Oficio N° 252, de fecha 20 de marzo de 2020, informó a los órganos de la Administración del Estado, sobre el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley de Transparencia, con ocasión de la pandemia global calificada por la Organización Mundial de la Salud, a consecuencia del brote de COVID-19, con fecha 11 de marzo de 2020, y en atención a la declaración de Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe, de fecha 18 de marzo de 2020. En dicho contexto, si bien se refiere a la adopción de medidas extraordinarias respecto de los plazos de cumplimiento de las obligaciones de proporcionar acceso a la información pública en el contexto de la pandemia mundial, tal como se razonó en la decisión de amparo Rol C2447-20, en caso alguno justifica la falta de entrega de esta, ni se constituye en una causal de reserva o secreto de aquella. En efecto, el oficio en cuestión establece, en lo pertinente y respecto del plazo para dar respuesta a una solicitud de acceso a la información, que: "A tales efectos y en consideración de las circunstancias de excepción previamente reseñadas, de producirse algún evento constitutivo de caso fortuito o fuerza mayor que impida dar cumplimiento al plazo de veinte días estipulado y a la prórroga de 10 días adicionales, el órgano requerido deberá contactar al solicitante, a la brevedad posible, indicando fundadamente que, en razón de las especiales circunstancias de calamidad pública, se ve imposibilitado de responder a su solicitud de acceso a la información en el plazo legal establecido, señalando un nuevo plazo para proceder a informar a éste su pronunciamiento".</p>
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8) Que, como es posible apreciar del tenor del oficio citado, para la aplicación de la facultad excepcional que ahí se consagra, es pertinente que se verifiquen a lo menos dos requisitos, esto es, informar al solicitante indicando fundadamente que, en razón de las especiales circunstancias de calamidad pública, se ve imposibilitado de responder a su solicitud de acceso a la información en el plazo legal establecido; y, señalar un nuevo plazo para proceder a informar a aquel su pronunciamiento. En el presente caso, no se cumplió en la respuesta otorgada, con ninguno de los elementos descritos precedentemente.</p>
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9) Que, a su turno, en resguardo del principio de continuidad de la función pública consagrado en el artículo 3 inciso primero de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -que obliga a esta última a atender las necesidades públicas en forma continua y permanente-, la mencionada finalidad constitucional y legal no puede ser desatendida, siendo deber de los órganos realizar las acciones pertinentes, tendientes a cumplir los cometidos que les asigna el ordenamiento jurídico. En tal sentido, el órgano reclamado, debió seguir lo informado por este Consejo en el citado Oficio N° 252, de fecha 20 de marzo de 2020, lo cual habría facilitado su actuar en materia de cumplimiento de acceso a información pública, debiendo proceder a la búsqueda y entrega de la información solicitada, dentro de un plazo prudente establecidos por ellos mismos, de acuerdo con su propia realidad</p>
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10) Que, en consecuencia, las alegaciones del órgano reclamado no otorgan antecedentes para configurar la causal de excepción al principio de publicidad que rige el actuar de los órganos de la Administración del Estado pues no detalla su volumen, formato, cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a su recopilación. En efecto, se debe considerar que el principio de continuidad de la función pública y el hecho de que la información solicitada debe encontrarse sistematizada. Por lo que, la argumentación carece de la suficiencia necesaria para acreditar la distracción indebida invocada, al no proporcionar elementos de convicción cuya precisión tornen plausible dicha hipótesis de reserva.</p>
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11) Que, a mayor abundamiento se debe hacer presente que, según los antecedentes tenidos a la vista, el órgano reclamado cuenta con "Sistemas Computacionales de Gestión Municipal", el que según los "Términos Técnicos de Referencia de Licitación Pública", entre otras funciones, permite "administrar la información referente a la asistencia del personal municipal (planta, contrata, Código del Trabajo), y generar las estadísticas necesarias para poder evaluar la gestión (...) Se requiere el procesamiento de datos necesario para el cálculo mensual de las horas trabajadas, recogiendo datos desde el sistema de control biométrico, basándose en los datos almacenados por el programa. Entre aquellos procesos fundamentales que el programa debe realizar se mencionan: ? Cálculo de horas extras y de atrasos. ? Cálculo de días trabajados. ? Cálculo de feriados. ? Cálculo y almacenamiento de tiempo a compensar ? Listar los permisos del personal por (día, semana, mes) ? Permitir la corrección de marcas por entrada, salidas ó ambas ? No permitir el registro de marca en un lapso de tiempo menor a 5 minutos ? Si existe un permiso horario entre la jornada laboral, permitir el ingreso de hasta 4 marcas al día. ? Interconexión con otros módulos de información (...) Se requiere la emisión de las siguientes salidas, tanto por pantalla como impresas: - Licencias, permisos, días administrativos, etc. - Listado del personal con licencias médicas, feriados, permisos, etc. - Certificados varios para los funcionarios. - Informe de convenios con instituciones comerciales y financieras. - Informe de estadísticas de horas extras para proyección anual. - Informe Horas Extras por periodos (mensual, trimestral, semestral, anual), con opciones de selección - Informe Autorización de horas Extras - Informe Inasistencias - Informe Atrasos - Informe Marcas - Informe Marcas faltantes entradas y/o salida - Informe con Autorización Horas Extras Especiales (...) ? Todo informe y listado debe tener una opción de exportación a archivos en formato Excel". Dicho sistema fue contratado por el órgano reclamado, con fecha 15 de enero de 2018 y comenzaba a implementarse a partir de abril de dicho año.</p>
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12) Que habiendo descartado la concurrencia de las alegaciones realizadas por el órgano reclamado, y al tratarse de información pública que obra en su poder, se acogerá el amparo requiriendo la entrega de la información solicitada, debiendo tarjar todos los datos personales de contexto que puedan estar incorporados en aquella, según lo dispuesto en los artículos 2 letra f) y 4 de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, y en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33 letra m) de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo interpuesto por doña Pía Muñoz Mena en contra de la Municipalidad de Rancagua, en virtud de los fundamentos señalados precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Rancagua, lo siguiente:</p>
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a) Hacer entrega a la reclamante del "archivo en formato de "Excel", del Informe de Asistencia de Personal, de todos los funcionarios de la Municipalidad de Rancagua, Planta y con nombramiento a Contrata, de los años 2017, 2018, 2019 y 2020, el que muestre la asistencia de entrada y salida, las horas trabajadas, días de inasistencia, horas de inasistencia, las horas extraordinarias y observaciones..."; debiendo, previamente, tarjar todo dato personal de contexto que pueda contener.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General (S) y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo a doña Pía Muñoz Mena y al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Rancagua.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Gloria de la Fuente González, su Consejera doña Natalia González Bañados y sus Consejeros don Francisco Leturia Infante y don Bernardo Navarrete Yáñez.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.</p>