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DECISIÓN AMPARO ROL C7612-20</p>
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Entidad pública: Subsecretaría del Medio Ambiente</p>
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Requirente: José Ledesma Romero</p>
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Ingreso Consejo: 20.11.2020.</p>
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RESUMEN</p>
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Se acoge el amparo deducido en contra de la Subsecretaría del Medio Ambiente, ordenándose la entrega de copia de minuta adjuntada en el Memorándum N° 267/2020, que consta en el expediente del proceso de revisión de la Norma de Calidad Primaria de MP10.</p>
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Lo anterior, por cuanto se trata de información pública que obra en poder del órgano reclamado, respecto de la cual se ha desestimado la afectación al privilegio deliberativo del órgano.</p>
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Previo a la entrega, deben tarjarse todos los datos personales de contexto que pudieren estar incorporados en la minuta cuya entrega se ordena.</p>
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En sesión ordinaria N° 1157 del Consejo Directivo, celebrada el 23 de febrero de 2021, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información, Rol C7612-20.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 5 de octubre de 2020, don José Ledesma Romero, solicitó a la Subsecretaría del Medio Ambiente -en adelante e indistintamente, también, Subsecretaría- lo siguiente:</p>
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"En el expediente del proceso de revisión de la norma de calidad MP10 DS N° 59/1998, consta el Memo N° 267/2020 que determina: ´Además, se adjunta minuta que explica los principales cambios introducidos, que corresponden a una reducción en la norma de 24 horas y una reducción en los límites de alerta y preemergencia ambiental´. Quería solicitar dicha minuta o el contenido de ésta, pues no consta en el expediente de revisión".</p>
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2) RESPUESTA: El 3 de noviembre de 2020, mediante Carta DJ N° 204457, la Subsecretaría respondió al requerimiento y denegó lo solicitado en virtud de la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia. En este sentido, indicó que, en conformidad a los criterios establecidos por este Consejo en las decisiones que refiere, la propuesta solicitada está actualmente siendo ponderada por parte de la autoridad, existiendo una causalidad entre el documento solicitado y el documento final de la Norma primaria para material particulado respirable MP10, toda vez que esta última se basará en la propuesta enviada por la División de Calidad del Aire y cambio climático.</p>
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Además, agregó que el documento solicitado obra en poder del Servicio para su análisis, estudio y posterior propuesta, por lo que se trata de información de naturaleza preliminar relacionada con la nueva política sobre un tema de máxima importancia como es la norma primaria para material particulado respirable MP10, afectándose con su entrega previa, la adopción de decisiones por parte del organismo, inmiscuyéndose en su ámbito de decisión y afectándose con ello su privilegio deliberativo.</p>
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3) AMPARO: Con fecha 20 de noviembre de 2020, don José Ledesma Romero dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud.</p>
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El reclamante hizo presente que el acceso a la información ambiental se encuentra especialmente protegida por lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley N° 19.300, donde se establece el marcado carácter público de la información contenida en los procesos de elaboración de normas ambientales de calidad y de emisión. En esta misma línea, advirtió que el artículo 8° del Reglamento para la dictación de normas de calidad ambiental y de emisión -D.S. N° 30/2012, MMA-, establece que: "la tramitación del proceso de dictación de normas dará origen a un expediente público, escrito o electrónico, que contendrá las resoluciones que se dicten, las consultas evacuadas, las observaciones, así como los antecedentes, datos y documentos relativos a la dictación de la norma".</p>
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Por otra parte, señaló que lo solicitado es información relativa al proceso de revisión de la norma de calidad primaria de MP10, DS N° 59 de 1998, el cual se inició con fecha 7 de enero de 2016, en el cual con fecha 4 de octubre de 2017 se sometió un anteproyecto de la norma a consulta pública. Además, añadió que con fecha 8 de febrero de 2018, se presentó un informe consolidado con las respuestas a las observaciones del proceso de consulta pública. Así, aclaró que a la fecha, aún no se ha presentado ante el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad un proyecto definitivo de la norma, dictando la autoridad múltiples resoluciones que amplían el plazo para cumplir con dicha gestión. En este escenario, indicó que sólo con fecha 28 de mayo de 2020, mediante Memorándum N° 269, se da cuenta de un avance sustancial en el procedimiento de elaboración de la norma, indicándose que "se adjunta minuta que explica los principales cambios introducidos, que corresponden a una reducción en la norma de 24 horas y una reducción en los límites de alerta y preemergencia ambiental". Sin embargo, explicó que dicho memorándum no se publicó de forma íntegra, toda vez que no se acompañó la respectiva minuta.</p>
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Adicionalmente, indicó que el documento solicitado no consiste en un antecedente técnico o de otra índole que informe la adopción de una resolución, medida o política, ni se trata de un documento en que se plasmen las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas. Agregó, además, que no existen certidumbre en cuanto al plazo en que el acto administrativo final sea dictado por el organismo, y que este último, no especificó la forma en que la decisión final respecto de la norma que se está revisando se vería afectada por la solicitud de información realizada.</p>
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A mayor abundamiento, indicó que el organismo recurrido usualmente da a conocer borradores de los proyectos de norma que se encuentra bajo consideración de la autoridad. Así, dentro del mismo expediente de revisión de la norma de calidad MP10 que fuere consultado, señaló que fueron divulgados distintos borrados de anteproyecto en las 4 ocasiones que indica.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Subsecretario del Medio Ambiente, mediante Oficio N° E21305 de fecha 19 de diciembre de 2020 solicitándole que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; (2°) señale cómo la entrega de la información reclamada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, precisando, en qué medida lo solicitado serviría de antecedente para la adopción de una medida o política futura; detallando las implicancias de dicha medida, y explicitando las características particulares de lo solicitado que, a juicio del órgano que usted representa, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación; (3°) informe el estado del proceso sobre el que recae la información denegada y fecha aproximada del término del mismo; y, (4°) remita copia íntegra de la información solicitada. Se hace presente que, de acuerdo al artículo 26 de la Ley de Transparencia y mientras no se adopte la decisión definitiva, el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia mantendrá el debido resguardo de los antecedentes que le sean remitidos. Asimismo, si la decisión final del Consejo declara que la información es secreta o reservada tendrán este carácter los escritos, documentos y actuaciones que hayan servido de base para su pronunciamiento.</p>
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Mediante Ordinario MMA N° 210062 de fecha 6 de enero de 2021 la Subsecretaría presentó sus descargos en los siguientes términos:</p>
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Hizo presente que conforme al artículo 31 bis de la Ley 19.300, se permite el acceso a la información ambiental "de conformidad a lo señalado en la Constitución Política de la República y en la ley N° 20.285 sobre acceso a la información pública". Por ello, indicó, que en cumplimiento a lo establecido en la Ley de Transparencia, se denegó lo solicitado fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra b) de dicha ley.</p>
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Explicó que el proceso de revisión de la norma de calidad primaria de MP10, comenzó con la dictación de Resolución Exenta que indica de fecha 7 de enero de 2016, la cual, una vez publicada, aclaró que, el organismo cuenta con el plazo de un año para la elaboración del Anteproyecto, el que puede ser prorrogado. En efecto, señaló que el anteproyecto fue aprobado con fecha 31 de agosto de 2017, para ser sometido al procedimiento de consulta pública -de 60 días hábiles-. Luego, indicó que considerando los antecedentes contenidos en el expediente y el análisis de las observaciones formuladas en la etapa de consulta, se elaborará el proyecto definitivo de norma.</p>
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En este contexto, advirtió el que memo N° 267, que incluye el borrador de Norma Primaria la minuta solicitada con los principales cambios introducidos, corresponden a antecedentes que están siendo ponderados en la actualidad por parte del organismo para la elaboración del texto definitivo de la norma. En efecto, señaló que es evidente que los documentos solicitados constituyen la base para la Norma final, toda vez que comprenden una serie de cambios introducidos correspondientes a una reducción en la norma de 24 horas y una reducción en los límites de alerta y preemergencia ambiental, cambios que se encuentran en proceso de revisión y podrían ser modificados en caso de existir inconsistencias o errores, atendido los nuevos antecedentes y las evaluaciones técnico jurídicas que se consideran al momento de su elaboración.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo tiene por objeto la entrega de copia de minuta adjuntada en el Memorándum N° 267/2020, que consta en el expediente del proceso de revisión de la Norma de Calidad Primaria de MP10, respecto de lo cual, en su respuesta y con ocasión de sus descargos, el órgano requerido denegó la entrega de lo solicitado fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en relación a la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia que fuere alegada por el órgano requerido en relación a la minuta requerida, cabe hacer presente que, se podrá denegar total o parcialmente lo requerido, cuando la divulgación de lo pedido afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas. Además, según lo previsto en el artículo 7 N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia, se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios. Así, según lo razonado sostenidamente por este Consejo, en las decisiones de los amparos rol C12-09, C79-09 y C3014-15, entre otras, para que se configure la causal de reserva en comento, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y, b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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3) Que, del análisis de los antecedentes acompañados a este procedimiento, en la especie, respecto del primero de los requisitos, se advierte que, tal como señalare la reclamada, la minuta requerida, forma parte del procedimiento para elaboración de la Norma Primaria para material particulado respirable MP10, constituyendo uno de los antecedentes que podrían considerarse para efetos de la elaboración del texto definitivo de la norma y para la decisión final adoptada por el Ministerio.</p>
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4) Que, no obstante lo anterior, en relación al segundo requisito, este Consejo advierte que el órgano reclamado no acompañó antecedentes suficientes ni señaló la forma o la manera concreta en que la entrega de la minuta referida podría afectar el debido cumplimiento de las funciones de la Subsecretaría del Medio Ambiente, especialmente en lo referido a la incidencia específica que la divulgación de lo solicitado tendría en la adopción de una medida o decisión final en el procedimiento de dictación de la norma sectorial que se indica. En este sentido, el órgano reclamado se limitó a indicar que lo solicitado formaba parte de un procedimiento pendiente a la fecha de la solicitud, sin otorgar mayores elementos de juicio en orden a acreditar la concurrencia de la causal alegada.</p>
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5) Que, en efecto, según la jurisprudencia reiterada de este Consejo, no basta con invocar una causal de secreto o reserva para eximir al órgano reclamado del cumplimiento de su obligación de entregar la información requerida, sino que, además, debe indicar los hechos que la configuran y aportar los antecedentes que acrediten la afectación a los bienes jurídicos respectivos, circunstancias que no se advierten en la especie. Así, del análisis de los antecedentes se advierte que el órgano no especificó ni detalló de qué manera la entrega de la minuta pedida, podría generar la afectación alegada, o la manera en que se vería perjudicado el privilegio deliberativo de la autoridad respectiva, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, teniendo en consideración que, por tratarse de normas de derecho estricto, las causales de secreto deben aplicarse en forma restrictiva. En este sentido, esta Corporación no advierte una afectación al debido cumplimiento de las funciones de la Subsecretaría reclamada con la divulgación del antecedente solicitado, por lo que se desestimará la alegación del organismo en este punto.</p>
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6) Que, a mayor abundamiento, respecto a la falta de validación definitiva -técnica y jurídica- y la consecuente posibilidad de modificación del borrador de la Norma primaria y corrección de los antecedentes que introdujeron modificaciones -como la minuta requerida-, resulta atingente tener presente el razonamiento elaborado por este Consejo en las decisiones Roles C544-13, C1202-13, C1592-14 y 892-20, entre otras, en cuanto a que dicha alegación no puede constituir un motivo plausible para denegar lo solicitado, toda vez que tal restricción, por su sola concurrencia, no convierte en reservada la información que se ha pedido. En este sentido, si la información solicitada se encuentra en proceso de validación, procedería que el órgano, al momento de hacer entrega de la misma, si lo estima necesario o conveniente, advierta al requirente de la falta de validez.</p>
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7) Que, en consideración a lo razonado precedentemente y, tratándose lo solicitado de información de naturaleza pública al alero de lo dispuesto en el artículo 8° de la Constitución Política de la República, respecto de lo cual se desestimó la afectación al privilegio deliberativo del organismo, se acogerá el presente amparo, ordenándose la entrega del antecedente solicitado. Asimismo, en virtud del principio de divisibilidad, consagrado en el artículo 11 letra e) de la Ley de Transparencia, en forma previa a la entrega de la información, el órgano reclamado deberá tarjar todos aquellos datos personales y sensibles de contexto, como por ejemplo, la cédula de identidad, el domicilio particular, la fecha de nacimiento, la nacionalidad, el estado civil, el teléfono, el correo electrónico particular, entre otros, que pudieren estar contenidos en la información cuya entrega se ordena. Lo anterior en aplicación de lo previsto en el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política de la República, en concordancia de lo dispuesto en los artículos 2°, letra f) y g), y 4° de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, y en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33°, letra m), de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por don José Ledesma Romero, en contra de la Subsecretaría del Medio Ambiente, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Subsecretario del Medio Ambiente, lo siguiente;</p>
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a) Entregue al reclamante la información consignada en el numeral 1° de lo expositivo, sobre copia de minuta adjuntada en el Memorándum N° 267/2020, que consta en el expediente del proceso de revisión de la Norma de Calidad Primaria de MP10, en la forma señalada en el considerando 7° del presente acuerdo.</p>
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b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Acredite la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General (S) y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don José Ledesma Romero; y, al Sr. Subsecretario del Medio Ambiente.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Consejera doña Natalia González Bañados y sus Consejeros don Francisco Leturia Infante y don Bernardo Navarrete Yáñez. La Presidenta doña Gloria de la Fuente González no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.</p>