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DECISIÓN AMPARO ROL C7930-20</p>
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Entidad pública: Servicio de Impuestos Internos (SII)</p>
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Requirente: Asociación Nacional de Funcionarios SII</p>
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Ingreso Consejo: 03.12.2020</p>
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RESUMEN</p>
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Se rechaza el amparo interpuesto en contra del Servicio de Impuestos Internos, respecto de los antecedentes proporcionados a la OCDE Y FMI, relativos al gasto tributario del año 2019, referido a la región y tamaño de empresa/contribuyente.</p>
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Lo anterior, por cuanto la generación de dicha información en los términos solicitados importaría una distracción indebida en el normal cumplimiento de sus funciones.</p>
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El Consejero don Francisco Leturia Infante se abstuvo de intervenir y votar en el presente caso.</p>
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En sesión ordinaria N° 1157 del Consejo Directivo, celebrada el 23 de febrero de 2021, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C7930-20.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 19 de octubre de 2020, la Asociación Nacional de Funcionarios del SII solicitó al Servicio de Impuestos Internos - en adelante también SII- "compartir copia de los informes de avance y conclusiones emitidos por la OCDE y el FMI sobre el estudio encomendado sobre gastos tributarios. Asimismo, solicitamos copia de los antecedentes proporcionados por el servicio de impuestos internos relativos a gastos tributarios del año 2019, desglosados por concepto, región y tamaño de empresa/contribuyente".</p>
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2) RESPUESTA: El Servicio de Impuestos Internos mediante resolución exenta N° 19617, sin fecha, señaló que los informes de avance pedidos se encuentran en el sitio web del Ministerio de Hacienda, específicamente en el enlace que indican.</p>
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Por su parte, respecto de los demás antecedentes solicitados, informó que cuenta con información ya construida y disponible con determinados niveles de apertura a la cual es posible acceder en los enlaces que indica. Sin embargo, en cuanto a las aperturas por región y tamaño de la empresa/contribuyente, señala que no han sido desarrolladas, es decir, no la ha elaborado o construido con el nivel de especificidad solicitada; y generarla significaría un desvío de recursos sustrayendo a diversos funcionarios de sus labores habituales, con la respectiva distracción indebida de sus funciones propias, conforme a lo establecido en los artículos 13 y 21 N° 1 letra c), ambos de la Ley de Transparencia, citando jurisprudencia en tal sentido.</p>
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3) AMPARO: Con fecha 3 de diciembre de 2020, la Asociación Nacional de Funcionarios del SII dedujo amparo a su derecho de acceso en contra del Servicio de Impuestos Internos fundado en la respuesta incompleta o parcial. En particular sostuvo "El Ministerio de Hacienda y el SII, al solicitar el Informe Técnico al FMI y a la OCDE, denominado "Tax Expenditures and Corrective Taxes in Chile: A joint IMF/OECD Assessment", proporcionó a dichas entidades antecedentes relativos a los "gastos tributarios del 2019", por lo que no es posible fundamentar la negativa de la entrega de la información bajo el argumento de que no se dispone, citando al efecto, el artículo 13 de la Ley N° 20.285, ni tampoco en base al argumento del artículo 21 N° 1 letra c), toda vez que, la información solicitada existe y fue proporcionada para la elaboración del Informe requerido".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos mediante Oficio N° E21.277, de fecha 19 de diciembre de 2020, para que formule sus descargos y observaciones.</p>
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El órgano reclamado por medio de correo electrónico de fecha 6 de enero de 2021, adjuntó escrito mediante el cual se presentó sus descargos, en el que reiteró lo señalado en su respuesta en orden a que respecto a lo pedido se configura la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. Agrega que los datos de gasto tributario no tienen la apertura solicitada, esto es, detalle por región y tamaño de la empresa/contribuyente. Lo anterior, dado que las metodologías de estimación combinan información de fuentes abiertas - Banco Central, Superintendencia de AFP, etc. - con bases de datos del SII, por tanto, no es posible abrir la totalidad del Informe de Gasto Tributario 2019 en los términos específicos requeridos. Sin perjuicio de lo anterior, eventualmente hay ciertos datos que permitirían determinada apertura pero aun así, realizar ese desarrollo implica una distracción indebida de sus funciones, pues a la búsqueda, procesamiento, sistematización y entrega debe destinar al menos a 3 personas, con dedicación exclusiva a ello, por un periodo no menor a 60 días, esto es, un promedio de 480 horas que cada funcionario deberá dedicar a dicho procesamiento, lo cual, completaría una cantidad mínima de 1.440 horas hombre. Así consideran que aquello "implica un tiempo excesivo o desproporcionado, considerando su jornada de trabajo, o conlleva, al menos, un alejamiento de sus funciones habituales, de igual modo, en forma excesiva o desproporcionada". Además, hacen presente que "hoy, a raíz de la pandemia que nos encontramos viviendo a nivel nacional, existen diversas comunas que se encuentran en cuarentena total y/o con movilidad o libertad de desplazamiento reducidas, en las cuales diversos funcionarios deben seguir prestando funciones en modalidad de teletrabajo o bien, en otras comunas donde se ha levantado la cuarentena, diversos funcionarios del SII seguirán cumpliendo sus funciones en modalidad de teletrabajo atendido a que pertenecen a algún grupo de riesgo y a fin de velar por su seguridad personal vida y salud o bien, ponderando siempre que una comuna que hoy no se encuentre en cuarentena en los próximos días puede volver a ser objeto de tal medida. Todo lo anterior, claramente hace más complejo y retrasa algunos de los procesos y revisiones antes descritos, afectando las funciones del órgano".</p>
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Por otra parte, sostiene que, para responder el requerimiento en los términos solicitados, implicaría, en primer lugar, rediseñar cada una de las metodologías de estimación, lo que significa hacer estudios específicos en cada una de las partidas. En segundo término, una vez obtenido el modelo teórico -la nueva metodología- y, dado que no se ha realizado nunca un análisis de este tipo es necesario validar las estimaciones. Para esto requiere probar las estimaciones con datos reales para varios periodos, lo que conlleva al menos varias semanas de ensayo y evaluación de los resultados obtenidos. En resumen, el realizar las aperturas señaladas no implica solamente distribuir los valores estimados a partir de las variables solicitadas -región o tamaño de empresa-, sino que diseñar y validar una metodología que sea capaz de abordar los desafíos que la muestra presenta. Citando jurisprudencia en tal sentido</p>
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Por otro lado, del análisis de la petición y del amparo interpuesto, interpreta que parte del requerimiento se refiere, además, a la información de Gasto Tributario 2019, entregada por el SII a la comisión OCDE / FMI. Al respecto, hacen presente que aquella consiste en antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política de ese Servicio, por cuanto, aún se encuentra pendiente la incorporación de recomendaciones formuladas por la OCDE y la emisión del Informe de Gasto Tributario 2019-2021 por parte del Servicio de Impuestos Internos, por tanto, resulta plenamente aplicable la causal legal de reserva establecida en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que el presente amparo se funda en la respuesta incompleta o parcial, circunscribiéndose el objeto de este a los datos relativos a la región y el tamaño de la empresa/contribuyente de los antecedentes relativos al gasto tributario año 2019 informados. Al respecto, el órgano reclamado argumentó que dicha información no obra en su poder en los términos requeridos y que su elaboración significaría una distracción indebida en el cumplimiento de sus funciones en los términos establecidos en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. Además, con ocasión de sus descargos, alegó la concurrencia de la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° letra b) de la ley mencionada.</p>
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2) Que en cuanto a la alegación del órgano reclamado referida a la concurrencia respecto de lo solicitado de la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, en virtud de la cual, se podrá denegar la entrega de la información cuando su publicidad "afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido por tratarse de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado números de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones habituales". Dicha norma ha sido desarrollada en el artículo 7 N° 1 letra c) del Reglamento de la citada ley, señalando que "(...) un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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3) Que, asimismo, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información o el costo de oportunidad.</p>
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4) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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5) Que se requiere acceder a los antecedentes relativos a los gastos tributarios del año 2019 proporcionados por el Servicio de Impuestos Internos a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y al Fondo Monetario Internacional (FMI) para elaborar su informe sobre exenciones tributarias. Al respecto el órgano reclamado, otorgó acceso al documento titulado "Gasto Tributario 2018 a 2020", señalando que no cuenta con aquella información desglosada por región y tamaño de empresa/contribuyente.</p>
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6) Que, el Servicio de Impuestos Internos sostuvo que los datos de gasto tributario no contienen el detalle por región y tamaño de la empresa/contribuyente, debido a que las metodologías de estimación utilizadas para calcularlo combinan información de fuentes abiertas - Banco Central, Superintendencia de AFP, etc. - con sus bases de datos, por tanto, no es posible abrir la totalidad del Informe de Gasto Tributario 2019 en los términos específicos requeridos. Así, para otorgar acceso a aquellos deberán rediseñar cada una de las metodologías de estimación, lo que significa hacer estudios específicos en cada una de las partidas, y una vez obtenido el modelo teórico -la nueva metodología- y, dado que no se ha realizado nunca un análisis de este tipo es necesario validar las estimaciones, para lo cual requiere probarlas con datos reales para varios periodos, lo que conlleva al menos varias semanas de ensayo y evaluación de los resultados obtenidos. Por lo que, realizar las aperturas señaladas no implica solamente distribuir los valores estimados a partir de las variables solicitadas -región o tamaño de empresa-, sino que diseñar y validar una metodología que sea capaz de abordar los desafíos que la muestra presenta. De esta forma, realizar el desarrollo reseñado precedentemente implica una distracción indebida de sus funciones, pues a la búsqueda, procesamiento, sistematización y entrega debe destinar al menos a 3 de sus funcionarios, con dedicación exclusiva a ello, por un periodo no menor a 60 días, esto es, un promedio de 480 horas que cada uno de ellos deberá dedicar a dicho procesamiento, lo cual, completaría una cantidad mínima de 1.440 horas hombre.</p>
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7) Que el Informe de Gasto Tributario año 2018 a 2020, designa aquel como el "monto de ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria y que tiene por objeto beneficiar, promover o fomentar determinadas actividades, sectores, ramas, regiones, o grupos de contribuyentes. Por lo general se traduce en el otorgamiento de exenciones o deducciones tributarias, alícuotas diferenciales, diferimientos y amortizaciones aceleradas, entre otros mecanismos (...) Las mediciones de cada ítem de gasto tributario se realizan aisladamente, es decir, suponiendo que el resto de franquicias permanece inalterado (...) Las principales fuentes de información para llevar a cabo las estimaciones son las siguientes: declaraciones de renta de los años tributarios 2018 y 2019; declaraciones juradas de los años tributarios 2018 y 2019; formularios 29 y 50 del 2018 y los mismos para el 2019, disponibles a la fecha del cálculo; informes de ingresos fiscales de la Tesorería General de la República, informes financieros de proyectos de ley de la Dirección de Presupuestos, y Cuentas Nacionales del Banco Central".</p>
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8) Que, por su parte, el Informe sobre exenciones tributarias realizado por el FMI y la OCDE, en la evaluación del gasto tributario (GT) propuso, entre otras medidas, "Mejorar la calidad de los datos utilizados en las estimaciones del GT. Se ha determinado que la falta de datos es un obstáculo importante para la medición adecuada del GT...". En tal sentido, "Se determinó que la metodología que usa el SII para el gasto tributario es en su mayor parte adecuada y exacta, pero ciertas estimaciones podrían mejorarse; y en el curso de la elaboración de este informe se probó la metodología propuesta usando una muestra anonimizada de declaraciones de impuestos de empresas y personas físicas en Chile".</p>
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9) Que, en atención a lo razonado precedentemente, y de los antecedentes tenidos a la vista, se concluye que la reclamada no remitió a los organismos internacionales señalados, un informe en los términos específicamente requeridos. Lo anterior, resulta concordante con lo señalado en el Informe sobre exenciones tributarias realizado por el FMI y la OCDE, en orden a que "A efectos de este informe, el equipo del FMI y la OCDE recibió una pequeña muestra representativa de declaraciones de impuesto anonimizadas de personas y empresas a fin de efectuar una evaluación cuantitativa de carácter indicativo. La metodología propuesta para los GT fue aplicada a esta muestra de declaraciones de impuestos para extraer indicios sobre la magnitud de algunos GT. El SII debería estar en condiciones de aplicar los mismos métodos al conjunto completo de declaraciones de impuestos para obtener una estimación más exacta. Sobre la base de este ejercicio, en muchos casos la metodología de GT aplicada por el SII parece ser adecuada y precisa. En el informe se presentan recomendaciones para mejorar aún más la estimación en el caso de algunos GT. Las principales conclusiones se presentan a continuación".</p>
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10) Que, en dicho contexto, se advierte que la obtención de la información en los términos requeridos por el reclamante importa para el órgano reclamado un conjunto de actividades de búsqueda, procesamiento, y sistematización de una entidad tal que afectaría el debido cumplimiento de sus funciones, ya que la atención del requerimiento implicaría para los funcionarios de esa entidad la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, a la atención de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia. En consecuencia, se rechazará el presente amparo en virtud de la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia.</p>
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11) Que, en virtud de lo resuelto precedentemente, este Consejo no se pronunciara sobre las demás alegaciones realizadas por el órgano reclamado, por resultar inoficioso.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo interpuesto por la Asociación Nacional de Funcionarios del SII en contra del Servicio de Impuestos Internos, por configurarse a su respecto la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° letra c) de la Ley de Transparencia, en atención de los fundamentos señalados precedentemente.</p>
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II. Encomendar al Director General (S) y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo a la Asociación Nacional de Funcionarios del SII y al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Consejera doña Natalia González Bañados y don Bernardo Navarrete Yáñez. La Presidenta doña Gloria de la Fuente González no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Se deja constancia que el Consejero don Francisco Leturia Infante, sin perjuicio de concurrir para formar quórum, en forma previa al conocimiento del presente caso, manifestó su voluntad de abstenerse de intervenir y votar en el presente caso, por estimar que podría concurrir a su respecto la causal establecida en el número 6 del artículo 62 del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado y en el numeral 1° del acuerdo de este Consejo sobre tratamiento de los conflictos de intereses, adoptado en su sesión N° 101, de 9 de noviembre de 2009, es decir, existir circunstancias que le restan imparcialidad para conocer y resolver el asunto controvertido; solicitud y voluntad que este Consejo acoge en su integridad.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.</p>