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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C1351-12</strong></p>
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Entidad pública: Consejo de Defensa del Estado (CDE)</p>
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Requirente Miguel Fredes González</p>
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Ingreso Consejo: 12.09.2012</p>
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En sesión ordinaria N° 396 de su Consejo Directivo, celebrada el 12 de diciembre de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1351-12.</p>
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VISTO:</h3>
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Los artículos 5º, inc. 2º, 8º y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes Nº 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L N° 1, del Ministerio de Hacienda, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado, D.F.L. Nº 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575; y los D.S. Nº 13/2009 y Nº 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley Nº 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 30 de julio de 2012, don Miguel Fredes González, solicitó al Consejo de Defensa del Estado –en adelante e indistintamente CDE– la siguiente información:</p>
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a) Número de causas ambientales que actualmente tramita la unidad de medio ambiente o a través de las Procuradurías Fiscales en regiones, en virtud del rol que le asigna la Ley N° 19.300, correspondiente al período 2010-2012, indicando en detalle el rol de la causa, así como si “se trata de acción de reparación y además interposición de acción de indemnización de perjuicios de forma conjunta o separada”;</p>
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b) Número de funcionarios asignados dentro de dicho órgano al cumplimiento del mandato asignado por la Ley N° 19.300;</p>
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c) Monto, naturaleza, fecha, objetivos, resultados de los programas de capacitación interna cuyo beneficiario es la planta funcionaria del CDE y en particular su unidad de medio ambiente en el rol que le asigna la Ley N° 19.300 respecto del período 1996-2011, señalando el nombre del consejero a cargo del respectivo comité de medio ambiente;</p>
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d) Todos los informes en los cuales se contiene el resultado del proyecto cuyo beneficiario es el Estado de Chile “a través del CDE TCO1050515, según página de internet del BID, que describe la siguiente información: proyecto Cooperación Técnica no reembolsable cuyo beneficiario es el Estado de Chile (…) referida concretamente a la evaluación económica de los perjuicios ambientales. Detalle y descripción del proyecto; fortalecer la institucionalidad del Consejo de Defensa del Estado para el cumplimiento del rol asignado por la ley sobre bases generales del medioambiente, particularmente en lo que se refiere al perfeccionamiento de las responsabilidades por daño ambiental como instrumento de gestión”.</p>
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2) RESPUESTA: El 28 de agosto de 2012, el Consejo de Defensa del Estado, respondió a dicho requerimiento mediante Oficio N° 5.278, denegando la entrega de la información, señalando, en síntesis, que:</p>
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a) En relación a los puntos contenidos en los literales a), b) y c), dicho órgano manifiesta que no le es posible hacer entrega de lo requerido, por cuanto se trata de información reservada en virtud de la causal contemplada en los artículos 21 N° 1 letra c) y 7° N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia y su Reglamento, los cuales decretan la reserva de información: “Tratándose de requerimientos de carácter genérico, referido a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales”. Lo anterior, toda vez que la obtención de la información solicitada, implicaría destinar personal a funciones distintas de las que les son propias a efectos de elaborar la información, lo que importaría distraerlos del cumplimiento regular de sus funciones.</p>
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b) Respecto del literal d) de la solicitud, indica que dicha información es reservada, de conformidad a la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 5 de la Ley N° 20.285. En relación a dicha causal señala, que los documentos solicitados son antecedentes propios de las tareas que la ley le encomienda al CDE, por lo que dicha reserva se encuentra amparada por el secreto profesional del abogado, el cual se encuentra consagrado en el artículo 19 N° 3, de la Constitución Política de la República y en diversos cuerpos legales como el Código Penal, el Código Procesal Penal, el Código de Procedimiento Civil y el Código de Ética del Colegio de Abogados.</p>
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3) AMPARO: El 12 de septiembre de 2012, el solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del CDE, fundado en la respuesta negativa a su solicitud, señalando en síntesis lo siguiente:</p>
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a) El artículo 53 de la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, establece que producido un daño ambiental, se concede acción para obtener la reparación del medio ambiente dañado. Sobre la titularidad de dicha acción, el artículo 54 del cuerpo legal citado, establece que podrán hacer uso de dicho medio entre otros, el Estado a través del Consejo de Defensa del Estado.</p>
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b) El artículo 3° de la Ley Orgánica del CDE, establece que éste debe siempre asumir la defensa del Estado y sus organismos, y por ende su función puntual de asumir la defensa de la tutela del ambiente en virtud de la Ley N° 19.300, es meramente accidental, ajena si se quiere a la objetiva e independiente misión de la defensa de los intereses colectivos, lo que exige conocer, evaluar y determinar, cómo cumple tal función en el tiempo.</p>
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c) Indica que aceptar que el CDE no otorgue respuesta a los primeros tres literales del requerimiento, equivaldría a reconocer públicamente que “no está en condiciones de asumir de forma adecuada tales funciones ambientales ante los tribunales de justicia, y por ende, justificaría el argumento de que debe ser otro el organismo designado por mandato constitucional y legal para que asuma de forma adecuada los derechos e intereses colectivos ambientales en representación de la nación”.</p>
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d) Desafortunadamente, la forma en que el CDE ha ejercido la legitimación activa y pasiva para la tutela de los intereses ambientales colectivos es actualmente materia de cuestionamientos, siendo necesario cruzar la información de datos oficiales que permitan entender si la legitimación activa del CDE genera un grave conflicto de interés y colisión con su legitimación pasiva, cuando asume el patrocinio y poder de causas en representación de órganos de la Administración.</p>
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e) Respecto de la denegación de información requerida en el literal d) señala que no puede otorgarse al artículo 61 de la Ley Orgánica del CDE el carácter de causal de reserva en los términos del artículo 21 de la Ley de Transparencia, contemplando dicha disposición las únicas causales de reserva consideradas por el legislador. Asimismo, indica que el secreto profesional que debe mantener todo abogado, en concordancia con el Código de Ética, no se aplica al caso por cuanto se solicitan antecedentes relativos al proyecto del BID y no información concerniente a procesos judiciales pendientes, motivo por el cual la entrega de lo requerido no afectaría el normal funcionamiento del órgano.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: En virtud de lo anterior, el Consejo Directivo de esta Corporación, admitió a tramitación este amparo, trasladándolo mediante el Oficio N° 3.655, de 5 de septiembre de 2012, al Presidente del Consejo de Defensa del Estado. Al respecto, el Sr. Presidente del CDE evacuó sus descargos y observaciones mediante el Oficio N° 6.442, de 25 de octubre de 2012, reiterando lo ya señalado en su respuesta y agregando:</p>
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a) Que respecto de los tres primeros literales, y en consideración a la sola lectura de los artículos 21 N° 1 letra c) y 7° N° 1 c) de la Ley de Transparencia y su Reglamento, se desprende que la obtención de la información solicitada, implicaría distraer de manera importante los recursos de dicho Servicio en el cumplimiento regular de sus labores habituales. Lo anterior, por cuanto la solicitud de información, abarca un número elevado de temas y estadísticas, lo que sumado al período solicitado, significaría destinar personal adicional para obtener la información, poniendo en peligro el cumplimiento de la función encomendada por ley a dicho órgano.</p>
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b) En relación al literal d) del requerimiento agrega, que los antecedentes requeridos –por tratarse de antecedentes propios del cumplimiento de las tareas que la ley encomienda al CDE–, se encuentran amparados por el secreto profesional del abogado, el que además de estar consagrado en diversos cuerpos legales, emana de la garantía constitucional del derecho a defensa, establecida en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución Política, de modo que cualquier acto u omisión que lo vulnere o amenace, debe ser entendido como un impedimento, restricción o perturbación a la intervención del letrado y, por ende a la garantía misma.</p>
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c) Afirma que la asesoría forense del abogado, no sería libre si no estuviese protegida por la confidencialidad, pues contaminaría todo consejo y asesoría por la coerción de esa publicidad. Agrega que existiría un reconocimiento amplio del secreto profesional en la normativa comparada, el que ha sido expresamente consagrado en el Código de Ética del Colegio de Abogados. Concluye que el secreto profesional es tanto un deber ante los clientes, como un derecho ante los jueces, y dicha garantía es aplicable a todo profesional, con independencia del tipo de negocio en el que se desarrolle.</p>
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d) Sostiene que, de conformidad con el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, el artículo 61 de la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado, que afirma que “Los profesionales y funcionarios que se desempeñen en el Consejo, cualquiera sea la naturaleza de su designación o contratación, estarán obligados a mantener reserva sobre los trámites, documentos, diligencias e instrucciones relacionados con los procesos o asuntos en que intervenga el Servicio, siéndoles aplicables las disposiciones del artículo 247 del Código Penal”, es una norma de secreto vigente, que deriva de la necesidad de dar debido cumplimiento a las funciones legales de dicho organismo, logrando una defensa eficaz de los derechos del Estado Fisco. Así las cosas, los abogados del Consejo mantendrían con el organismo una relación idéntica a la de un abogado con sus clientes, quedando bajo protección del secreto profesional la información a que el funcionario acceda en función de su cargo. Dicha conclusión encontraría respaldo, a su juicio, en la historia del citado cuerpo legal. A continuación, afirma que el Estatuto Administrativo prohíbe revelar asuntos que tengan carácter reservado en virtud de la ley, el reglamento, de su naturaleza o por instrucciones especiales y, si lo hace, compromete gravemente su responsabilidad disciplinaria.</p>
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e) Expone luego que el secreto profesional, se encuentra íntimamente relacionado con la garantía de igualdad procesal de las partes y de la legítima contradicción en el proceso judicial, lo que debe garantizarse tanto para los abogados del Estado, como para los demás abogados de la plaza. De lo contrario, el Estado tendría que concurrir a abogados particulares para su defensa judicial, a fin de contar con dichas garantías.</p>
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f) Agrega que la entrega de antecedentes en poder de una parte, los cuales hará valer en el juicio, daña irreparablemente su estrategia procesal, entregando a la contraparte una ventaja comparativa de que no goza recíprocamente el Estado, violándose el derecho a un justo y racional procedimiento.</p>
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g) En este contexto, concluye que la aplicación de esta obligación legal en relación a la solicitud efectuada por el peticionario resulta evidente, especialmente cuando lo solicitado consiste, precisamente, en datos o documentos proporcionados por quien ha requerido la representación judicial –a la sazón, el Estado de Chile por disposición legal–, o en antecedentes basados o elaborados en el desarrollo de la gestión profesional desplegada por los abogados del CDE en el cumplimiento de las obligaciones que le impone el haber asumido esta representación, de modo que la divulgación de la información que ha solicitado el Sr. Fredes González, no sólo se encuentra vedada por la propia Ley N° 20.285, sino que es sancionada, además, como constitutiva de delito por la Ley Orgánica de este Servicio, circunstancias que se mantienen vigentes más allá del término del proceso judicial correspondiente, dado que a ello obliga precisamente el secreto profesional, como se ha explicado.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que el CDE, conforme a su Ley Orgánica, aprobada por el D.F.L. N° 1/1993, del Ministerio de Hacienda, “…tiene por objeto, principalmente, la defensa judicial de los intereses del Estado” (artículo 2°). El artículo 3° N° 1 de esta norma establece, entre sus atribuciones, la de encargarse de “…la defensa del Fisco en todos los juicios y en los actos no contenciosos de cualquier naturaleza, sin perjuicio de la que corresponda, de acuerdo con la ley, a los abogados de otros servicios públicos”. En materia medioambiental el inciso 1° del artículo 54 de la Ley Nº 19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, establece que uno de los titulares de la acción que permite obtener la reparación del medio ambiente dañado culposa o dolosamente es el Estado, “por intermedio del Consejo de Defensa del Estado”. Agrega este precepto que “Deducida demanda por alguno de los titulares señalados, no podrán interponerla los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros. Para los efectos del artículo 23 del Código de Procedimiento Civil, se presume que las municipalidades y el Estado tienen interés actual en los resultados del juicio”. Para estos efectos —y según se informa en http://www.cde.cl/— el CDE creó una unidad especializada para este tipo de juicios que, además, supervigila y presta apoyo técnico a las Procuradurías Fiscales del CDE ubicadas en cada región, en lo relacionado con la tramitación de juicios ambientales ante los Tribunales de Justicia.</p>
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2) Que, en lo referido al número de causas ambientales, sus roles, la tipología de las acciones tramitadas por la unidad de medio ambiente o las procuradurías fiscales entre 2010 y 2012, el número de funcionarios destinados a dichas tareas, el monto, naturaleza, fecha y objetivos de los programas de capacitación del personal de la unidad entre 1996 y 2011 y el nombre del Consejero a cargo del Comité de Medio Ambiente [literales a), b) y c) del requerimiento], el CDE alega como fundamento de su negativa que la entrega de la información requerida implica distraer a su personal del cumplimiento de sus funciones legales, por lo que debe determinarse si la referida denegación se encuentra efectivamente amparada por la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, según el artículo 7° N° 1 c) del Reglamento de la Ley de Transparencia, la distracción indebida de los funcionarios supone que la satisfacción del requerimiento les exija “…la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales”. Dicha circunstancia, de conformidad a lo sostenido de manera reiterada por este Consejo en las decisiones de amparo C54-09, C427-09, C517-09, C540-12, C592-12 entre otras, debe ser acreditada por quien la alega. Sin embargo, el CDE no expone fundamentos que sustenten esta causal, como lo serían el elevado número de funcionarios que deberían ser destinados a su elaboración, la cantidad de horas que éstos destinarían a dicha tarea, la incidencia en el cumplimiento de la jornada laboral de dichos funcionarios o el volumen de los antecedentes a analizar, entre otros. En virtud de todo lo anteriormente expuesto deberá rechazarse la causal de reserva alegada.</p>
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4) Que, a mayor abundamiento, el CDE no ha negado que cuente con antecedentes que le permitan informar lo requerido ni tampoco que esto implique un costo excesivo o un gasto no previsto en el presupuesto institucional. Es más, el número de causas tramitadas por el CDE en materias medio ambientales (requerida en el literal a) puede verse en el propio portal web de la reclamada, que contiene información estadística sobre la gestión de sus causas e indica que en 2010 y 2011 patrocinó un total de 261 procesos de este tipo, detallando tal información mediante gráficos. Al mismo tiempo, indica el porcentaje que representan dichas causas sobre el total de procesos cuya defensa ha asumido el CDE. Lo anterior permite colegir que la reclamada sistematiza la información referida a sus procesos judiciales, lo que le permitiría dar una adecuada respuesta en este punto a la solicitud de información formulada. Por otro parte, la información solicitada en los literales b) y c) parece sencilla de sistematizar y, además, es parte de la rendición de cuentas que todo servicio debe estar dispuesto a dar ante la comunidad, máxime cuando se refieren a la gestión de recursos públicos.</p>
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5) Que, en cuanto al literal d) –informes de los resultados obtenidos en el proyecto de fortalecimiento institucional en materia de perjuicios medioambientales, financiado por el BID- el CDE fundó su denegación en el deber de secreto profesional de todo abogado respecto de su cliente, de conformidad al artículo 61 de su Ley Orgánica y al artículo 7° del Código de Ética Profesional dictado por el Colegio de Abogados de Chile, el cual dispone que: “El abogado debe estricta confidencialidad a su cliente. En cumplimiento de su obligación debe exigir que se le reconozca el derecho al secreto profesional con que la ley lo ampara. La confidencialidad debida se extiende a toda la información relativa a los asuntos del cliente que el abogado ha conocido en el ejercicio de su profesión, en los términos establecido por las reglas del Título IV de la Sección Primera de este Código”.</p>
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6) Que, la Excelentísima Corte Suprema se ha pronunciado respecto de la aplicación del secreto profesional como causal de secreto o reserva en sus sentencias roles 2423-2012, 2582-2012 y 2788-2012, pronunciadas el pasado 28 de noviembre en relación a las sentencias de la Corte de Apelaciones de Santiago que habían, respectivamente, acogido el reclamo de ilegalidad interpuesto por el CDE contra la decisión de Amparo C527-11 (Reclamo Rol 5746-11) y rechazado los interpuestos en contra de las decisiones C719-10 (Reclamo Rol 2314-11) y C690-11 (Reclamo Rol 7330-11). En ellas ha señalado que “…la relación que entabla el Consejo de Defensa del Estado con el Fisco de Chile es una relación cliente-abogado y en esta virtud los antecedentes que recaba quedan sujetos a secreto profesional, secreto que… forma parte del derecho a defensa garantizado en la Constitución Política de la República” (considerando 20°) , y que corresponde a la hipótesis de reserva descrita la letra a) del N° 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, “…toda vez que teniendo el Consejo de Defensa del Estado por objeto, principalmente, la defensa judicial de los intereses del Estado, la publicidad de los antecedentes que obren en su poder y que él mismo genere en el marco de la decisión de defensa importa, entonces una violación del secreto profesional y con ello al derecho a defensa, cuestión que se traduce en una afección directa a la función del órgano…” (considerando 22°). Asimismo, ha precisando que este secreto «…se extiende… a todos a los antecedentes con que cuente el abogado y que digan relación con el encargo que ha recibido, extensión que ya ha sido reconocida en fallo de esta Corte de fecha 13 de mayo de 1954, en los autos caratulados “Guttman con Guttman” (Revista de Derecho y Jurisprudencia, T. I, pág. 128, Vol. 51, 1954)» (considerando 13°).</p>
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7) Que, por otro lado, en las sentencias citadas la Excelentísima Corte Suprema ha afirmado que el artículo 61 de la Ley Orgánica del CDE, ya citado, no hace “…sino precisar la prohibición de publicitar la información que ha sido puesta en su conocimiento, pues la misma la han recibido en su calidad de abogados y, por ende, queda amparada bajo el secreto profesional” (considerando 14°). Por ello, concluye que en estos casos la problemática no radica en establecer si los antecedentes solicitados “…se encuentran o no señalados expresamente en el artículo 61 de Ley Orgánica del mismo Consejo, sino si los mismos se encuentran sujetos a reserva en virtud del secreto profesional” (considerando 17°).</p>
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8) Que si bien hasta la fecha este Consejo mantenía una interpretación diferente de la señalada en los dos considerandos precedentes, en lo sucesivo aplicará los criterios en materia de unificación interpretativa de la Excelentísima Corte Suprema, atendidas las competencias que asigna a ésta nuestro ordenamiento jurídico.</p>
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9) Que, sin embargo, en este punto los informes requeridos no tienen que ver con la relación existente entre un cliente y su abogado. En efecto, los antecedentes requeridos versan sobre programas financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo para el mejoramiento de la gestión institucional del CDE en materia medioambiental, no sobre defensas judiciales o encargos determinados. En consecuencia, no puede aplicárseles la institución del secreto profesional en los términos que ha establecido nuestro más alto Tribunal.</p>
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10) Que, adicionalmente, el secreto de los referidos informes impediría todo control social sobre este tipo de proyectos —que incluso suponen financiamiento externo—, contrariando los propósitos fundamentales que tuvieron el constituyente y el legislador al establecer que la publicidad es una de las bases de la institucionalidad pública chilena y crear garantías que la hagan efectiva. Sostener que programas para el mejoramiento de la gestión pública son opacos no se condice con estos objetivos.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 8°, 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Acoger el amparo interpuesto por don Miguel Fredes González en contra de la Consejo de Defensa del Estado, por las razones precedentemente expuestas.</p>
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II. Requerir al Sr. Presidente del Consejo de Defensa del Estado que:</p>
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a) Informe al reclamante lo requerido en cada uno de los literales de la solicitud en análisis.</p>
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b) Cumpla dicho requerimiento dentro del plazo de 5 días hábiles, contados desde que quede ejecutoriada la presente decisión, bajo el apercibimiento de proceder conforme disponen los artículos 45 y siguientes de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informe el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Agustinas Nº 1291, piso 6º, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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II. Encomendar al Director General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión al Sr. Presidente del Consejo de Defensa del Estado y a don Miguel Fredes González.</p>
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En contra de la presente decisión, procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. En cambio, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N°19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza y don Jorge Jaraquemada Roblero. Se deja constancia que el Consejero don José Luis Santa María Zañartu, no concurre al presente acuerdo por reconocer parentesco de afinidad dentro del segundo grado, con la autoridad o funcionario directivo del servicio de la Administración del Estado interesado, en los términos que ha sido dispuesto por numeral 3, letra a), del acuerdo de este Consejo sobre tratamiento de los conflictos de intereses, adoptado en su sesión N° 101, de 9 de noviembre de 2009.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia, doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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