Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C1415-12

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Reclamante:	MANUEL INOSTROZA PALMA
Reclamado:	MINISTERIO DE SALUD
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra del Ministerio de Salud, fundado en el hecho de no haber recibido respuesta a su solicitud sobre la o las evaluaciones que se hayan realizado a la fecha sobre el nivel de cumplimiento y vigencia de los 60 hospitales autogestionados en red del país. El Consejo acogió el amparo ya que señaló que no basta con invocar una causal de secreto o reserva para eximir al órgano reclamado del cumplimiento de su obligación de entregar la información requerida, sino que, además, en esta sede, debe indicar los hechos que la configuran y aportar los antecedentes que la acrediten. Sin embargo, en la especie, el MINSAL no aportó ningún antecedente que permita justificar que la publicidad del informe requerido produciría una afectación al debido cumplimiento de sus funciones, ni tampoco cómo afectaría futuras políticas, resoluciones o medidas que sean resultado de su análisis, motivo por el cual se rechazará tal alegación.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	12/27/2012
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C67-12 C248-12 C248-10
Jurisprudencia a:
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Descriptores jurídicos:	- Derecho de acceso a la información >> Principios de la Ley >> Otros
Descriptores analíticos:	Salud

DECISIÓN AMPARO ROL C1415-12 Entidad pública: Ministerio de Salud Requirente: Manuel Inostroza Palma Ingreso Consejo: 28.09.2012 En sesión ordinaria N° 399 del Consejo Directivo, celebrada el 21 de diciembre de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1415-12. <h3> VISTO:</h3> Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1-19.653, del año 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. <h3> TENIENDO PRESENTE:</h3> 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 23 de agosto de 2012 don Manuel Inostroza Palma, en base al “Instrumento de evaluación de autogestionados en red, febrero 2011, Ministerio de Salud. De Emilio Santelices y colaboradores”, requirió al Ministerio de Salud (en adelante también MINSAL) la o las evaluaciones que se hayan realizado a la fecha sobre el nivel de cumplimiento y vigencia de los 60 hospitales autogestionados en red del país. 2) AUSENCIA DE RESPUESTA Y AMPARO: Don Manuel Inostroza Palma dedujo amparo a su derecho de acceso a la información el 28 de septiembre de 2012 en contra del Ministerio de Salud, fundado en el hecho de no haber recibido respuesta a su solicitud dentro del plazo legal establecido en el artículo 14 de la Ley de Transparencia. 3) SISTEMA ANTICIPADO DE RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS (SARC): El Consejo Directivo de esta Corporación determinó aplicar el procedimiento SARC, para facilitar una eventual salida alternativa al presente amparo. Producto de lo anterior, el órgano reclamado remitió a este Consejo copia del Ordinario Nº 3.232, de 31 de octubre de 2012, por el cual habría dado respuesta a la solicitud de información que originó el presente amparo. Sobre dicha respuesta el solicitante declaró no manifestarse conforme, ya que “la existencia de un resumen, presupone la existencia de un informe completo, que es el que estoy solicitando Toda vez que el resumen enviado aparte de impreciso y mal redactado no se entiende en sus alcances”. El oficio en comento señala lo siguiente: a) La Ley Nº 19.937, sobre Autoridad Sanitaria, introdujo profundos cambios en la organización del sistema público de salud, uno de los cuales fue la creación de la figura de “Establecimientos de Autogestión en Red” (EAR), cuyo objetivo fundamental fue mejorar la eficiencia de los hospitales más complejos del país, mediante el otorgamiento de mayores atribuciones y responsabilidades al director en la gestión de recursos humanos, económicos, físicos y en el manejo de transacciones con terceros. La misma ley estableció los requisitos necesarios para obtener la calidad de establecimiento Autogestionado en red, los mecanismos para la obtención de dicha calidad y las atribuciones del director. Agrega que un establecimiento Autogestionado es un órgano desconcentrado del correspondiente Servicio de Salud y tiene atribuciones para organizarse internamente, administrar sus recursos y definir la forma mediante la cual llevará a cabo los procesos necesarios para la obtención de los productos que ofrece en la red. b) Fundamentalmente, las exigencias impuestas a los hospitales persiguen comprobar si han alcanzado un nivel de madurez organizacional acorde a los desafíos que enfrenta, esto es, si en su conjunto la institución ha desarrollado las capacidades adecuadas para implementar las estrategias que el sistema establece y lograr los objetivos organizacionales. c) Entre los años 2005-2010, se utilizó un instrumento que contenía más de 250 indicadores, siendo excesivamente riguroso en la forma, dicotómico y centrado en la medición de aspectos estructurales. Dicho escenario fue modificado en el año 2011, atendiendo a la necesidad de implementar un sistema transversal que diera cuenta de las áreas críticas del establecimiento y, en consecuencia, focalizara los esfuerzos en gestión, conectando así el instrumento con la actividad diaria y con la visión de futuro del Ministerio de Salud. d) En este contexto, nació el nuevo instrumento de evaluación para los establecimientos autogestionados en red, que se basó en la metodología de Balanced Scorecard (BSC) o Cuadro de Mando Integral (CMI), la que destaca por ser una herramienta de carácter estratégico, que recoge un conjunto coherente de indicadores que proporcionan a la alta dirección y a las unidades responsables, una visión comprensible de su área de responsabilidad, señalando un camino organizado que permite abordar los aspectos más relevantes y a la vez, transitar hacia la visión de futuro ya citada. e) Durante el año 2011, se realizó un trabajo de implementación del BSC, el que fue realizado en terreno, proceso en el que se visitó a los 57 hospitales autogestionados del país, lo que permitió recoger numerosas experiencias e información relevante, los que fueron insumos para mejorar el instrumento de evaluación de los autogestionados. Además, los cambios asociados tienen que ver con la homologación de indicadores con las contrapartes técnicas del MINSAL. f) La nueva versión del instrumento de evaluación mantiene 48 indicadores, los cuales dan cuenta de los procesos estratégicos que un establecimiento hospitalario debiera controlar, en miras de una gestión exitosa. Dichos indicadores dan cuenta de todas las estrategias que se desean impulsar en dichos hospitales. De esta manera, el instrumento representa a la organización y cobra sentido para los actores involucrados, quienes podrán proponer y ejecutar iniciativas, en pos del logro de sus metas. Asimismo, su aplicación contempla mediciones mensuales y una evaluación anual, a fin de favorecer la aplicación de intervenciones correctoras de manera oportuna, en caso de detectarse déficit en los valores presentados por los indicadores. Además, señala que dicho órgano cuenta con un informe ejecutivo de evaluación anual EAR 2011, documento del cual adjunta copia. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo, trasladándolo mediante Oficio Nº 4.301, de 9 de noviembre de 2012, al Subsecretario de Redes Asistenciales. Mediante correo electrónico de 28 de noviembre de 2012, el Coordinador de la Unidad de Transparencia del MINSAL evacuó sus descargos y observaciones al presente amparo, señalando lo siguiente: a) El “Resumen Ejecutivo” del Informe de Evaluación de Cumplimiento de los Hospitales Autogestionados, ya fue entregado al solicitante, no obstante la extemporaneidad de su entrega. b) En relación con la no conformidad con dicha entrega manifestada por el solicitante, señala que mantiene su disposición con la información entregada vía documento denominado “Resumen Ejecutivo”. Esto, en cuanto el informe completo se encuentra en etapa de análisis y ponderación para criterios de futuras deliberaciones y eventuales políticas que se adoptarán en el ministerio, configurándose así la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 Nº 1, letra b, de la Ley de Transparencia, sin perjuicio de señalar que dicha información será pública una vez que se hayan adoptado dichas medidas. <h3> Y CONSIDERANDO:</h3> 1) Que, de acuerdo a los antecedentes que obran en el presente amparo, consta a este Consejo, en primer lugar, que el año 2011 el MINSAL elaboró un nuevo instrumento de evaluación para los establecimientos autogestionados en red, el que utiliza la metodología descrita por el órgano reclamado en su oficio de respuesta a la solicitud de información. Es en base a dicho instrumento que se realizó un proceso de evaluación a los 57 hospitales autogestionados del país, la que se plasmó en el “Informe de Cumplimiento de los Hospitales Autogestionados”, informe que, en definitiva, constituye el objeto del presente amparo. Por lo tanto, y conforme lo disponen los artículos 5º, inciso segundo, y 10 de la Ley de Transparencia, lo requerido constituiría, en principio, información pública, por tratarse de información que obre en poder de un órgano de la Administración del Estado y ha sido elaborada con presupuesto público en el contexto de un procedimiento administrativo, salvo que dicha información se encuentre sujeta a las excepciones legales que establezcan su secreto o reserva. 2) Que el MINSAL sólo hizo entrega al solicitante, de manera extemporánea, de un resumen ejecutivo del mismo (1 plana), el que sólo señala, en términos generales, el resultado de la evaluación a la gestión anual 2011 de los Establecimientos Autogestionados en Red. Al efecto, sólo con ocasión de sus descargos argumentó que respecto del informe solicitado concurriría la causal de reserva contemplada en el artículo 21 Nº 1, letra b, de la Ley de Transparencia. 3) Que, según lo previsto en el citado artículo, cabe denegar total o parcialmente la información que se solicite cuando su publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquellas sean públicos una vez que sean adoptados. Al respecto, y conforme lo establece el artículo 7º Nº 1, letra b, del Reglamento de la Ley de Transparencia, “Se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios”. En relación a la causal invocada, y de acuerdo a los criterios fijados por este Consejo en sus decisiones Roles A12-09, A47-09, A79-09, C248-10 y C67-12 , entre otras, para los efectos de configurar dicha causal de secreto se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, cuales son: (i) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y, (ii) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano. 4) Que, en lo que respecta al primero de los requisitos señalados, este Consejo ha sostenido que debe existir un vínculo preciso de causalidad entre el antecedente o deliberación previa de que se trata y la resolución, medida o política a adoptar por el órgano requerido, de manera que sea claro que la primera originará la segunda (criterio contenido en decisión de amparo Rol A79-09 y la decisión recaída en su reposición). Al efecto, en su decisión de amparo Rol C248-12 este Consejo ha precisado que “dicha causal también supone que exista cierto grado de certidumbre respecto de la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial, incluso si la decisión consistiese, al final, en no hacer nada. No entenderlo así llevaría a que los fundamentos de la decisión fuesen indefinidamente reservados, lo que pugna con el sentido de la Ley de Transparencia y los principios de su artículo 11. En otras palabras, la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 letra b) no puede quedar sometida a una condición meramente potestativa, esto es, no puede depender de la mera voluntad o discrecionalidad del órgano requerido”. En la especie, ha sido el propio órgano reclamado quien señaló en sus descargos que “el informe completo se encuentra en etapa de análisis y ponderación para criterios de futuras deliberaciones y eventuales políticas que se adoptarán en el ministerio”, no resultando claro, en consecuencia, que exista un vínculo de causalidad entre el informe solicitado y una determinada política, resolución o medida a adoptarse en un plazo prudencial, sino que éstas sólo poseerían el carácter de eventuales. 5) Que, en cuanto al segundo requisito indicado, conviene tener presente que, según jurisprudencia reiterada de este Consejo, no basta con invocar una causal de secreto o reserva para eximir al órgano reclamado del cumplimiento de su obligación de entregar la información requerida, sino que, además, en esta sede, debe indicar los hechos que la configuran y aportar los antecedentes que la acrediten. Sin embargo, en la especie, el MINSAL no aportó ningún antecedente que permita justificar que la publicidad del informe requerido produciría una afectación al debido cumplimiento de sus funciones, ni tampoco cómo afectaría futuras políticas, resoluciones o medidas que sean resultado de su análisis, motivo por el cual se rechazará tal alegación. 6) Que, a mayor abundamiento, el MINSAL ya hizo entrega al solicitante del resumen ejecutivo del informe solicitado, el cual expone los resultado generales de la evaluación a la gestión anual 2011 de los Establecimientos Autogestionados en Red, dando a conocer, en términos estadísticos, y sin individualizar cada uno de los establecimientos, la cantidad de establecimientos aprobados y reprobados, con los porcentajes de cumplimiento promedio, individualizando establecimientos con puntajes máximo y mínimo. La comunicación de estos antecedentes permite concluir que la divulgación de información detalla sobre el cumplimiento de los indicadores medidos no afectaría el debido cumplimiento de las funciones del MINSAL, pues el organismo ya ha hecho entrega de los resultados de algunos de los aspectos ya evaluados. 7) Que, finalmente, se deberá representar al MINSAL el no haber entregado respuesta a lo requerido dentro del plazo establecido por el artículo 14 de la Ley de Transparencia, por constituir ello una infracción del citado precepto, así como del principio de oportunidad, consagrado en el artículo 11, letra h, de la Ley de Transparencia. <h3> EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3> I. Acoger el amparo deducido por don Manuel Inostroza Palma, en contra del Ministerio de Salud, por los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir al Sr. Subsecretario de Redes Asistenciales que: a) Entregue al solicitante copia del Informe de Evaluación de Cumplimiento de los Hospitales Autogestionados. b) Cumplir el presente requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Agustinas Nº 1291, piso 6º, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma. III. Representar al Sr. Subsecretario de Redes Asistenciales que, al no haber dado respuesta a la solicitud de información dentro del plazo establecido en el artículo 14 de la Ley de Transparencia, transgredió lo dispuesto por la citada disposición legal, así como el principio de oportunidad, consagrado en el artículo 11, letra h, del citado cuerpo legal, razón por la cual deberá adoptar las medidas administrativas que sean necesarias a fin de que, en lo sucesivo, dé respuesta a las solicitudes de información dentro del plazo legal. IV. Encomendar al Director General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Manuel Inostroza Palma y al Sr. Subsecretario de Redes Asistenciales. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. No procede, en cambio, el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. Se deja constancia que no concurre al presente acuerdo la Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, por no asistir a la presente sesión. Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director General del Consejo para la Transparencia, don Raúl Ferrada Carrasco.