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<strong>DECISIÓN AMPARO ROL C1421-12</strong></p>
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Entidad pública: Carabineros de Chile</p>
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Requirente: Leonardo Osorio Briceño</p>
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Ingreso Consejo: 01.10.2012</p>
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En sesión ordinaria N° 403 del Consejo Directivo, celebrada el 9 de enero de 2013, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C1421-12.</p>
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VISTO:</h3>
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Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en la Ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada; lo dispuesto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 24 de agosto de 2012, don Leonardo Osorio Briceño solicitó a Carabineros de Chile: “copia de los manuales de Fuerzas Especiales de Carabineros que se fundieron en un único protocolo en 2011 así como la actualización realizada en Abril de este año y cuyo detalle aparece en el diario El Mercurio”.</p>
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2) RESPUESTA: Carabineros de Chile respondió a la antedicha solicitud mediante Resolución Exenta Nº 173, de 25 de septiembre de 2012, denegando la información solicitada, argumentando lo siguiente:</p>
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a) El artículo 436 del Código de Justicia Militar, señala que “Se entiende por documentos secretos aquellos cuyo contenido se relaciona directamente con la seguridad del Estado, la Defensa Nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas...”, señalando en su numeral 2º “Los atinentes a planos o instalaciones de recintos militares o policiales y los planes de operación o de servicio de dichas instituciones con sus respectivos antecedentes de cualquier naturaleza, relativos a esta materia”. De lo preceptuado en la disposición cuarta transitoria de la Constitución, se sigue que el Código de Justicia Militar posee el estatus de ley de quórum calificado que exige el artículo 8º de la misma carta fundamental para establecer la reserva, configurándose a su respecto, desde el punto de vista de la Ley de Transparencia, la causal del artículo 21 Nº 5.</p>
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b) La Prefectura de Fuerzas Especiales debe intervenir en procedimientos policiales por alteración del orden público, y en tal sentido debe actuar conforme a las instrucciones impartidas por la institución, cuyo propósito fundamental es definir un criterio de actuación ante procedimientos policiales. Por su parte, la Circular N° 001722 de 18.08.2011, establece que las instrucciones antes definidas y contenidas en el protocolo a que se refiere el diario “El Mercurio”, tienen el carácter de secretas atendido que su divulgación afectaría el debido cumplimiento de las funciones que la propia Carta Fundamental asigna a Carabineros de Chile.</p>
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c) En consecuencia, entregar el protocolo único de Fuerzas Especiales, que es por excelencia la repartición llamada al restablecimiento del orden público, atentaría contra el valor que precisamente se quiere resguardar, esto es, la seguridad de los civiles, la seguridad de la nación y el buen accionar de quienes pertenecen a esta dotación.</p>
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3) AMPARO: El 1º de octubre de 2012 el solicitante dedujo ante este Consejo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de Carabineros de Chile, fundado en que se le denegó la información solicitada.</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: En virtud de lo anterior, el Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación este amparo, trasladándolo mediante el Oficio N° 3.910, de 12 de octubre de 2012 al Sr. General Director de Carabineros de Chile, quien mediante el Ordinario Nº 759, de 5 de noviembre de 2012, formuló sus observaciones y descargos reiterando los términos de la respuesta y agregando, en resumen, lo siguiente:</p>
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a) Carabineros de Chile cumple sus funciones bajo el marco legal y reglamentario vigente. Conforme a lo anterior el artículo 1° de la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile (N° 18.961) dispone a la letra: “Carabineros de Chile es una Institución policial técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia al derecho; su finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República y cumplir las demás funciones que le encomiendan la Constitución y la ley.” Se debe tener presente además lo que establece el artículo 436 del Código de Justicia Militar.</p>
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b) La institución a través de sus unidades especializadas, en este caso Fuerzas Especiales (FF.EE) tiene como misión prevenir, neutralizar y restablecer alteraciones al orden público; actuar en situaciones de emergencias y/o catástrofes; asumir la responsabilidad de servicios extraordinarios con motivo de eventos masivos; entre otros. En ese contexto, centraliza su actuación en base al supuesto de la actuación táctica estratégica, es decir, en base a un carácter eminentemente técnico, sorpresivo y disuasivo en su accionar. Consecuente con ello, develar la reglamentación o manual de instrucción que rige la actuación de dicho estamento en el control del orden público, significaría dar a conocer todos los protocolos de acción que conforman su accionar, entregando de esa forma las claves tácticas que permitirían su anulación, y por consiguiente, su ineficiencia en el cumplimiento de las labores encomendadas.</p>
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c) Lo anterior, significaría necesariamente poner en riesgo a los civiles a los cuales la Institución resguarda, dificultar la labor de restablecimiento del orden público que tiene asignada, y finalmente arriesgar la integridad de quienes la componen, toda vez que implicaría entregar valiosos datos que permitirían elaborar planes de respuesta tácticos entre quienes quieran repeler su actuación.</p>
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d) En consecuencia, la revelación de este Manual de Instrucción produciría un daño o detrimento en el debido cumplimiento de las funciones de Fuerzas Especiales. En efecto, conocer esta información afectaría la planificación estratégica de dicha unidad especializada, y por tanto, su función principal, cual es el control del orden público. Además, develaría su capacidad operativa efectiva, generando una sensación de poco personal y desprotección de la sociedad o de exceso de personal dedicado a estas tareas. Lo primero impulsaría la comisión de atentados o disturbios que se quiere evitar, y lo segundo generaría un debate que impulsaría la necesidad de revelar más antecedentes, rigidizando y restando eficacia a la actividad policial, que pasaría a ser del todo previsible. Lo mismo podría decirse de la seguridad de las personas, que se vería directamente afectada al disminuirse la efectividad en el funcionamiento de esta unidad especializada.</p>
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e) Agrega que la Corte de Apelaciones de Santiago el 30.10.2012 en Recurso de Ilegalidad N° 4366- 2012, reconoció el carácter de ley de quórum calificado del artículo 436 del Código de Justicia Militar.</p>
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f) Conforme a este criterio, Carabineros de Chile ratificó el carácter de secreto del manual requerido, a través de las Circulares N°s 1722 y 1725 de fechas 18.08.2011 y 23.11.2011, respectivamente, siendo refundidas posteriormente en un criterio único en la Orden General N° 2125 de 02.10.2012, agregando que su divulgación afectaría el debido cumplimiento de las funciones que la propia Carta Fundamental asigna a dicha institución por contener planes de operación y de servicio, cuyo conocimiento puede afectar la mantención del orden público o la seguridad pública.</p>
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g) Por último, la información publicada en el diario “El Mercurio” en relación al Manual al que hace referencia el reclamante, corresponde exactamente a lo indicado por dicho medio de comunicación, en el sentido de que se ha realizado la fusión en un Protocolo único de actuación de todos los manuales y documentos relativos al control del orden público, conforme lo dispuesto en el numeral 12 del presente oficio, no habiéndose hecho entregas de este Protocolo.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que, en suma, lo solicitado en la especie es la versión actualizada del protocolo que refunde los manuales de actuación de Fuerzas Especiales de Carabineros (Protocolo de Intervención de Fuerzas Especiales), cuyo contenido según ha expresado la misma institución, dice relación con los criterios de actuación bajo los cuales debe actuar la señalada dotación en el marco de procedimientos policiales en que deba intervenir. Por su parte, para denegar dicha información Carabineros de Chile invocó la reserva del artículo 436 N° 2 del CJM, en relación con la causal de secreto contemplada en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, y lo preceptuado en el artículo 8°, inciso 2° de la CPR, en lo que refiere al cumplimiento de la función del órgano, particularmente, en lo relativo a la mantención del orden público y la seguridad pública interior. Asimismo, alegó las causales de secreto o reserva de los numerales 1 y 3 del artículo 21 del cuerpo legal citado, ya que, en su opinión, develar la información requerida afectaría su misión institucional de garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior, en cuya intervención le cabe una actuación directa al estamento de FF.EE.</p>
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2) Que, el artículo 436 N° 2 del CJM entiende por documentos secretos “…aquellos cuyo contenido se relaciona directamente con la seguridad del Estado, la Defensa Nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas y entre otros: 2) Los atinentes a planos o instalaciones de recintos militares o policiales y los planes de operación o de servicio de dichas instituciones con sus respectivos antecedentes de cualquier naturaleza, relativos a esta materia”. El artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, por su parte, señala que “Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes: 5.- Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8º de la Constitución Política”. A su turno, el artículo 8° inciso 2° de la CPR establece que “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”.</p>
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3) Que, este Consejo a partir de la decisión de amparo Rol C45-09, ha establecido que el artículo 436 del CJM posee el carácter de ley de quórum calificado para efectos de establecer el secreto o reserva respecto de aquellos documentos que se relacionan directamente con la seguridad del Estado, la defensa nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas, algunos de los cuales menciona a titulo ejemplar. No obstante, ha concluido que para encontrase frente a un acto o documento reservado en virtud de dicha norma, no resulta suficiente la sola invocación del artículo 436 del CJM, pues debe determinarse previamente si la publicidad de la información de que se trata afecta o no algunos de los bienes jurídicos previstos en el citado artículo 8° de la CPR. En efecto, el vocablo “afectare” contemplado en el inciso segundo del artículo 8° de la CPR es claro en cuanto a que debe causarse un perjuicio o daño al bien jurídico de que se trate –el debido cumplimiento de las funciones de los órganos; los derechos de las personas; la seguridad de la Nación o el interés nacional– si se divulga la información, de manera que no basta sólo que aquélla se “relacione” con éste o que le resulte atingente para que se mantenga tal información en secreto o reserva (criterio reiterado, entre otras, en las decisiones de los amparos roles C512-09, C652-09, C652-10, C162-11, C536-11 y C1173-11, y la que resuelve la reposición del amparo Rol C396-10).</p>
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4) Que, en cuanto a la determinación del carácter secreto o reservado de un documento, este Consejo ha estimado que atendido lo dispuesto por los artículos 10, 16 y 21 de la Ley de Transparencia, para determinar la afectación a los bienes jurídicos protegidos por las causales de reserva o secreto de la información, es necesario, en primer lugar, no sólo que la información de que se trate concierna a las materias sobre las que éstos versan, sino que además debe dañarlos o afectarlos negativamente, afectación que debe ser presente o cierta, probable y específica para justificar la reserva (criterio aplicado, entre otras, en las decisiones de amparos Roles C96-09, C165-09, entre otras).</p>
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5) Que, Carabineros de Chile ha reconocido en su respuesta la existencia del protocolo solicitado a que hace referencia el diario “El Mercurio”. Este medio hace referencia a lo que denomina “Plan de Instrucción en Materias de Control de Orden Público, de la Prefectura de Fueras Especiales” señalando que mediante dicho instrumento por orden de la Dirección de Orden y Seguridad “se fundió una serie de manuales que había sobre la materia y se estableció un documento único. Allí se profundizó y aclaró al máximo como, cuando, donde, y con qué matices debía actuar el personal antidisturbios para restablecer el orden público. De esta manera, se explican paso a paso las etapas del control… y el empleo de medios logísticos. En este último punto se explica el empleo del carro lanza agua, lanza gases, las bombas lacrimógenas, el bastón táctico e incluso las escopetas de perdigones de goma”. Asimismo, respecto de la actualización de dicho documento se señala: “Este contenía módulos de inducción para los efectivos sobre materias actualizadas en el marco teórico – tipo de muchedumbre, tácticas empleadas por componentes de muchedumbres e influencias psicológicas a favor de Carabineros ante una muchedumbre, entre otros…” Lo anterior permite concluir que el instrumento en cuestión, en cuanto previene en detalle acerca del actuar de un estamento particular de la institución (FF.EE) en situaciones específicas en que debe intervenir (en este caso, para resguardar el orden público) constituye lo que el artículo 436 Nº 2 del Código de Justicia Militar denomina como “planes de operación o de servicio” y por lo mismo, se trata de un documento que quedaría subsumible dentro de dicho numeral.</p>
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6) Que, así entonces, para justificar la afectación alegada, Carabineros de Chile ha argumentado que el estamento de FE.EE centraliza su actuación en base al supuesto de la actuación táctica estratégica, es decir, en base a un carácter eminentemente técnico, sorpresivo y disuasivo en su accionar. Por ello, develar la reglamentación o manual de instrucción que rige la actuación de dicho estamento en el control del orden público, significaría dar a conocer todos los protocolos de acción que conforman su accionar, lo que afectaría la planificación estratégica de dicha unidad especializada. Además, de develarse su capacidad operativa efectiva, ya que revelar las claves tácticas de su accionar, permitirían su anulación, y por consiguiente, su actuar podría tornarse ineficaz, impidiendo el cumplimiento de sus labores, con el consiguiente perjuicio a la seguridad de las personas.</p>
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7) Que, divulgar el protocolo de acción del estamento institucional de FF.EE de Carabineros implicaría dar a conocer la planificación institucional que gobierna su actuar, lo que podría impedir que dicha repartición desarrollara y aplicara las técnicas y tácticas adecuadas que le permitan cumplir la principal misión que le ha sido encomendada, cual es, restablecer el orden público en caso de haber sido quebrantado. Lo anterior puesto que el actuar disuasivo que normalmente debe desarrollar para tal efecto supone necesariamente un componente estratégico que como tal debe ser mantenido en reserva, ya que de lo contrario pasaría a ser previsible tornándose ineficaz. En consecuencia, en opinión de este Consejo revelar la información solicitada envuelve un riesgo de afectación cierto, probable, y especifico al debido cumplimiento de las funciones de Carabineros de Chile, y en definitiva a la seguridad pública.</p>
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8) Que, por lo tanto, este Consejo estima que en la especie se configura la causal de reserva del artículo 21 N° 5, en relación con el artículo 436 N° 2, del Código de Justicia Militar, invocada por Carabineros de Chile, por lo que rechazará el presente amparo.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Leonardo Osorio Briceño en contra de Carabineros de Chile, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Encomendar al Director General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión al Sr. Leonardo Osorio Briceño, y al Sr. General Director de Carabineros.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. No procede, en cambio, el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia, doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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