Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C1534-12

Reclamante:	DANIEL ALVAREZ VALENZUELA
Reclamado:	SUBSECRETARÍA DE RELACIONES ECONÓMICAS INTERNACIONALES
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), fundado en la denegación parcial de la información solicitada, por cuanto no se le habría hecho entrega de la información sobre a) “Copia de los informes de desempeño de un funcionario, en su calidad de contratado a honorarios del servicio, durante la vigencia de su contrato; b) Informe detallado de las funciones que desempeñó el funcionario, con indicación de su dependencia jerárquica; y, c) Copia de las minutas, informes o documentos que elaboró el Sr. Escudero Cáceres durante la vigencia de su contrato de honorarios”. El Consejo rechazó el amparo y señaló que hay antecedentes que dan cuenta de la existencia de un acuerdo de confidencialidad respecto de la información intercambiada por dichos países con ocasión de las negociaciones de dicho tratado. Tal constatación ha llevado a concluir que “si bien no consta que éste (acuerdo de confidencialidad) tenga un fundamento normativo, los antecedentes aportados por la DIRECON permiten concluir que entre las partes que intervienen en las negociaciones –incluso con anterioridad a llevarse éstas a cabo– existía una expectativa razonable que, en relación con la documentación y propuestas que intercambiaban, debía permitirse su acceso sólo respecto de los intervinientes y vedarse el mismo a terceros ajenos a la negociación, por lo que se configura la causal de secreto alegada por el organismo, toda vez que la entrega de lo solicitado supondría la comunicación de las propuesta formuladas por uno de los estados que forman parte de la negociación de la ampliación del TPP.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	1/25/2013
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C1233-11 C1234-11 C565-12 C666-12 C738-12 C440-09
Jurisprudencia a:	C45-13
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Requisitos de la presentación >> Otros
Descriptores analíticos:	Relaciones exteriores

DECISIÓN AMPARO ROL C1534-12 Entidad pública: Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON) Requirente: Daniel Alvarez Valenzuela Ingreso Consejo: 26.10.2012 En sesión ordinaria Nº 408 del Consejo Directivo, celebrada el 25 de enero de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1534-12. <h3> VISTOS:</h3> Los artículos 5º, inc. 2º, 8º y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes Nº 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L. Nº 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575; y los D.S. Nº 13/2009 y Nº 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley Nº 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. <h3> TENIENDO PRESENTE:</h3> 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 14 de septiembre de 2012 don Daniel Álvarez Valenzuela solicitó a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (en adelante, indistintamente, DIRECON) lo siguiente: a) “Copia de los informes de desempeño del Sr. Sergio Escudero Cáceres, en su calidad de contratado a honorarios del servicio, durante la vigencia de su contrato; b) Informe detallado de las funciones que desempeñó el Sr. Escudero Cáceres, con indicación de su dependencia jerárquica; y, c) Copia de las minutas, informes o documentos que elaboró el Sr. Escudero Cáceres durante la vigencia de su contrato de honorarios”. 2) RESPUESTA: El 4 de octubre de 2012, a través de correo electrónico, la DIRECON respondió a dicho requerimiento de información remitiendo al reclamante la Resolución Exenta J-1089/2012, de 28.09.2012, mediante la cual denegó parcialmente el acceso a la información solicitada, invocando las hipótesis de secreto contempladas en el artículo 21 Nº 1, letra b, y Nº 4 de la Ley de Transparencia. A la vez, el organismo remitió al reclamante el Memorándum Nº 5.172, de 27.09.2012, de la Directora (S) de Asuntos Económicos Bilaterales de la DIRECON, en el que se señala lo siguiente: a) En relación a la información descrita en el literal a) de la solicitud, indicó que el contrato del Sr. Escudero Cáceres no contempló la emisión de informes de desempeño. b) En cuando a la información descrita en el literal b), señaló que la función del Sr. Escudero fue la elaboración de un estudio en algunas materias de propiedad intelectual, en el marco de una negociación de Asia Pacífico (“Trans-Pacific Partnership” o TPP) y que éste prestó sus servicios sin dependencia jerárquica. c) Por último, en relación a los documentos descritos en el literal c) de la solicitud, argumentó que en todas las negociaciones de Acuerdos Económicos que Chile ha llevado y lleva adelante, los textos, propuestas y presentaciones nacionales y de las contrapartes son confidenciales. Lo anterior debido a que el entregar información presentada en dichas negociaciones de manera previa a la adopción de los respectivos acuerdos puede afectar el debido cumplimiento de las funciones del organismo, así como el interés nacional, ya que se refieren a un proceso deliberativo en curso, en el marco de las negociaciones internacionales del país, otorgándose garantía de confidencialidad a las contrapartes respecto a que la información proporcionada no será divulgada a terceros, sean éstos otros Estados o la sociedad civil. En particular, en el marco del TPP existe un compromiso expreso en materia de confidencialidad definido con anterioridad al inicio de las negociaciones. Infringir dicha garantía y compromiso de confidencialidad constituiría un comportamiento de mala fe que afectaría al Estado de Chile individualmente, así como a otros países, alterándose la confianza puesta en el Estado chileno y su consecuente capacidad negociadora, produciendo con ello un detrimento en sus relaciones exteriores. En este contexto, el estudio elaborado por el señor Escudero daría cuenta de textos, propuestas y presentaciones de nuestra contraparte en una negociación en particular que constituye un proceso deliberativo en curso, motivo por el cual no resulta posible entregar lo solicitado. 3) AMPARO: El 26 de octubre de 2012 el solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la DIRECON, fundado en la denegación parcial de la información solicitada, por cuanto no se le habría hecho entrega de la información descrita en el literal c) de su solicitud de información. Además, el reclamante hizo presente que: a) La resolución mediante la cual se dio respuesta a su solicitud se encontraba incompleta, pues sólo se enviaron las páginas 1 y 3 de la misma, no así su página número 2. b) El organismo incurriría en una contradicción entre lo indicado en este procedimiento y aquello señalado con ocasión del procedimiento de amparo Rol C666-12, toda vez que indicó que el Sr. Escudero realizó un informe sobre materia de propiedad en el marco de la negociación del Acuerdo Transpacífico de Libre Comercio (TPP), mientras que en el procedimiento anterior argumentó la inexistencia de informes jurídicos, económicos y/o políticos relacionados a la negociación del TPP. Similar contradicción se verificaría al revisar los descargos de DIRECON en el marco del amparo Rol C738-12, los que fueron presentados un día antes del término del período por el que fue contratado el Sr. Escudero. c) En cuanto a la eventual afectación del interés nacional, por tratarse de un “concepto jurídico indeterminado”, su contenido y extensión requiere ser delimitado para su aplicación al caso en concreto. Por tanto, es necesario verificar un cierto grado de probabilidad y certeza de que la entrega de la información efectivamente pueda causar un daño a dicho bien jurídico. En ese contexto, la generalidad con la que se expresa el contenido del informe objeto de su solicitud, imposibilita verificar la procedencia de la causal de secreto invocada, razón por la cual debe ordenarse la entrega de la información requerida. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo al Director General de Relaciones Económicas Internaciones, mediante Oficio N° 4.305, de 12 de noviembre de 2012; quien presentó sus descargos y observaciones a través de su Oficio N° 5.671, de 27 de noviembre de 2012, señalando, en síntesis que: a) La entrega de los informes solicitados infringiría los compromisos internacionales de Chile en materia de confidencialidad, ya que el estudio encomendado al Sr. Escudero da cuenta de textos, propuestas y presentaciones de las contrapartes de Chile en el marco de la negociación del Tratado Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés). b) En cuanto a la contradicción expuesta por el reclamante, cabe precisar que el contrato a honorarios con el Sr. Escudero fue suscrito con fecha 16 de abril de 2012 y tomado razón por Contraloría General de la República el 25 de mayo de 2012. En tanto que el amparo C666-12 dice relación con una solicitud de información presentada el 12 de marzo de 2012, mientras que el amparo C738-12 se refiere a una solicitud formulada el 2 de abril de 2012. En consecuencia, cuando fueron denegadas las solicitudes de información que dieron origen a los amparos C666-12 y C738-12 ni siquiera estaba vigente el contrato de honorarios con el Sr. Escudero. Pero incluso si lo hubiera estado tampoco sería contradictorio lo expuesto por el organismo, pues con ocasión de ambos amparos la DIRECON sostuvo que “La circunstancia de que la negociación del TPP se esté realizando con países con los que Chile tiene algún tipo de acuerdo comercial y que ello sea resultado de un proceso iniciado en virtud de la cláusula adhesión prevista en el Artículo 20.6 del Acuerdo P4, fue determinante para que se estimara innecesario elaborar informes jurídicos, económicos y/o políticos que justificaran la necesidad de negociar el TPP u otro informe elaborado por este Servicio que sirviera de antecedente de la decisión de participar en esta negociación”; y el contrato de honorarios con el Sr. Escudero nunca ha tenido por objeto justificar la necesidad de iniciar una futura negociación, sino que su objeto está orientado a determinar los costos y beneficios en una materia determinada dentro de un proceso ya iniciado. c) Atendido que el amparo en comento no se refiere a la causal de reserva prevista en el numeral 1 literal b) del artículo 21 de la citada Ley, es dable concluir que dicha causal no es cuestionada por el reclamante y, por tanto, es innecesario pronunciarse al respecto. d) Es indudable que la divulgación de un informe sobre costos y beneficios del capítulo de propiedad intelectual que actualmente se negocia en el marco del TPP entregaría información relativa al contenido de las propuestas de texto de los países participantes en el TPP. Ello no sólo constituiría una vulneración de nuestro compromiso de confidencialidad con los demás países miembros de TPP, sino también podría mermar nuestra capacidad negociadora y, en consecuencia, el debido cumplimiento de las funciones asignadas por ley a este Servicio. e) El criterio contenido en las decisiones de amparo Roles C666-12 y C738-12 justifica plenamente la aplicabilidad de esta causal, ya que éste se refiere a la misma materia que justificó la procedencia de la causal de interés nacional, cual es, las negociaciones en curso del TPP. f) Desde el comienzo de las negociaciones se acordó entre todos los participantes del TPP que las propuestas, presentaciones y textos de negociación formuladas en el marco de dicho proceso serían confidenciales. Bajo esa premisa ninguno de los países ha divulgado internamente esos documentos. Por ende, si Chile incumpliera este acuerdo de confidencialidad, ello constituiría un comportamiento de mala fe que afectaría directamente a todos los otros países. g) En el presente caso el Consejo para la Transparencia debe tener presente lo ya resuelto en sus decisiones de amparo Roles C565-12, C1233-11 y C1234-11 (acumulados), C440-09 y A37-09, en las que reservó información en aplicación de artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia. h) Acompaña los siguiente documentos: (i) informe final elaborado por el Sr. Sergio Escudero durante la vigencia de su contrato a honorarios; (ii) copia del contrato a honorarios celebrado con el Sr. Escudero; y (iii) copia íntegra de la Resolución Exenta del Servicio J-1089 de 2012, mediante la cual dio respuesta a la solicitud del reclamante (sólo se adjunta las páginas 1 y 3, no así su página 2). <h3> Y CONSIDERANDO:</h3> 1) Que, según consta en el contrato de prestación de servicios suscrito entre la DIRECON y el Sr. Sergio Escudero Caceres, de 16 de abril de 2012, dicho consultor fue contratado para la elaboración de un estudio focalizado en los costos y beneficios que podría tener el país las propuestas negociadas en el marco del tratado multilateral Transpacific Partnership (en adelante TPP), desde el punto de vista económico, fiscal y social. Al efecto, se le encomendó realizar un análisis costo-beneficio en las siguientes áreas: patentes, propiedad intelectual de productos farmacéuticos, derechos de autor y otras observaciones. 2) Que, del análisis del informe sobre el que versa la solicitud del reclamante, este Consejo ha podido constatar que éste tiene por objeto el análisis de las propuestas formuladas en materia de propiedad intelectual por uno de los estados que forman parte de las negociaciones para su adhesión al TPP, identificar el impacto que la propuesta presentada podría tener en Chile desde el punto de vista económico, fiscal y legislativo, y contribuir al trabajo de los negociadores y al diseño de estrategias. En ese contexto, el informe expone y analiza latamente cada una de las propuestas presentadas, su relación con el derecho chileno y con las obligaciones internacionales asumidas por Chile; identifica sus aspectos críticos y posibilidades de adecuación; y emite juicios sobre los costos que implicarían las propuestas para el país. 3) Que según lo disponen los artículos 5º y 10 de la Ley de Transparencia, constituye información pública toda aquélla que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquélla contenida en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, salvo que dicha información se encuentre sujeta a las excepciones dispuestas por el artículo 21 de la Ley de Transparencia. En conformidad con tales disposiciones, la DIRECON ha denegado el acceso a los informes elaborados por el Sr. Escudero Caceres fundado en la concurrencia de dos hipótesis legales de secreto. Primero, porque estima que su comunicación afectaría el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano, ya que lo solicitado formaría parte de los antecedentes de un proceso deliberativo en curso y su comunicación dañaría su capacidad negociadora en el marco del TPP. En segundo lugar, debido a que su comunicación dañaría el interés de la Nación, particularmente en lo relativo a las relaciones internacionales de Chile, pues implicaría revocar unilateralmente una cláusula de confidencialidad comprometida con los demás países negociadores, lo que dañaría la confianza puesta en el Gobierno chileno, afectando su capacidad negociadora. Conforme a ello, el organismo invocó la aplicación de las hipótesis legales de secreto contenidas en los numerales 1, letra b, y 4 de la Ley de Transparencia. 4) Que el artículo 21 N° 1, letra b, permite denegar la información que se solicite cuando su comunicación afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente “tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquellas sean públicos una vez que sean adoptados”. Al respecto, y conforme lo establece el artículo 7° N° 1, letra b, del Reglamento del citado cuerpo legal, se entiende por “antecedentes” todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por “deliberaciones”, las consideraciones, formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios. Conforme a dicho marco normativo, en decisiones de amparo Roles A12-09, A47-09 y A79-09, este Consejo ha sostenido que para configurar dicha hipótesis de reserva se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, a saber: (a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y (b) que su conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano. 5) Que, en cuanto a la concurrencia del primero de dichos requisitos en el presente caso, este debe estimarse satisfecho, toda vez que, según constató este Consejo en el considerado 2° precedente, los documentos solicitados fueron elaborados específicamente para contribuir en la configuración de la estrategia de Chile en el marco de la negociaciones del TPP. Además, la decisión de firmar o suscribir la ampliación del TPP aún no ha sido adoptada por Chile, pues conforme lo ha indicado la DIRECON, dicho tratado se encuentra en etapa de negociaciones. Por lo tanto, debe concluirse que los informes requeridos son antecedentes que servirán de base para dicha decisión –la que conforme al artículo 32 N° 15 de la Constitución corresponde al Presidente de la República– y que éstos dan cuenta del proceso deliberativo del organismo. 6) Que, en cuanto al segundo de los requisitos configuradores de la citada causal, según constató este Consejo en sus decisiones de amparo Roles C666-12 y C738-12 –relativas al carácter reservado de los borradores del tratado multilateral TPP– durante el proceso de negociación de la ampliación del TPP han emanado de diversos países –entre ellos Nueva Zelandia, Australia, Estados Unidos y Chile–documentos (cartas, correos electrónicos y propuestas) que dan cuenta de la existencia de un acuerdo de confidencialidad respecto de la información intercambiada por dichos países con ocasión de las negociaciones de dicho tratado. Tal constatación ha llevado a concluir que “si bien no consta que éste (acuerdo de confidencialidad) tenga un fundamento normativo, los antecedentes aportados por la DIRECON permiten concluir que entre las partes que intervienen en las negociaciones –incluso con anterioridad a llevarse éstas a cabo– existía una expectativa razonable que, en relación con la documentación y propuestas que intercambiaban, debía permitirse su acceso sólo respecto de los intervinientes y vedarse el mismo a terceros ajenos a la negociación. En base a ello, cabe inferir que un comportamiento que suponga transgredir dicha confidencialidad –dando publicidad, por ejemplo, a las propuestas efectuadas por las partes o a los datos suministrados por éstas a los demás países con el único fin de desarrollar las negociaciones– implicaría una actuación que afectaría el debido cumplimiento de las funciones de la DIRECON, en cuanto encargada de las negociaciones del TPP en representación de Chile, toda vez que habría una alta probabilidad de dañarse su posición en dicha negociación, produciendo una pérdida en la confianza depositada en el marco de dicho tratado, todo lo cual podría poner en riesgo la celebración de nuevos acuerdos de libre comercio o el cumplimiento de aquellos ya suscritos por Chile”. Tal conclusión resulta plenamente replicable en el presente caso, configurando la causal de secreto alegada por el organismo, toda vez que la entrega de lo solicitado supondría la comunicación de las propuesta formuladas por uno de los estados que forman parte de la negociación de la ampliación del TPP. 7) Que, por su parte, en cuanto a la posible afectación del interés de la Nación por la comunicación de estos antecedentes, visto que lo solicitado supone la comunicación de las propuestas formuladas por uno de los estados que forman parte de la negociación de la ampliación del TPP, así como un análisis de las mismas, cabe replicar en el presente caso lo concluido en las precitadas decisiones de amparo Roles C666-12 y C738-12, por versar estas sobre análoga información, a saber, las propuestas formulada por los estados que forman parte de la negociación. En efecto, en las citadas decisiones se indicó que una “expectativa probable de que, en caso de divulgarse los documentos solicitados –desatendiendo el acuerdo de confidencialidad–, se produjera un perjuicio en las relaciones internacionales de Chile respecto de los demás países negociadores del TPP, afectando, de esa forma, la posición del Estado de Chile en una negociación de carácter internacional en desarrollo, pudiendo razonablemente causarse un daño a los intereses económicos y comerciales del país”. Sobre el particular –y tal como se indicó en las citadas decisiones–, a efectos de evaluar la magnitud de la afectación señalada precedentemente, se ha tenido “especialmente en cuenta lo señalado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, atendida su posición privilegiada y las competencias técnicas y diplomáticas que posee en esta específica materia. Esta deferencia, unido a lo que ya se ha expresado, permiten concluir que la comunicación de la información solicitada afectaría también el interés nacional, por lo que debe estimarse reservada…”. 8) Que, por último, en cuanto si existen contradicciones entre la alegación de inexistencia formulada por DIRECON en los procedimientos de amparo Roles C666-12 y C738-12 y aquellas formuladas en el presente caso, este Consejo ha constatado que los informes objeto del presente amparo se habrían generado con posterioridad a las solicitudes en que se fundaron los amparos Roles C666-12 y C738-12, toda vez que el contrato en que se encomendó su generación fue suscrito el 16 de abril de 2012 y –según indicó DIRECON– tomado razón por Contraloría General de la República el 25 de mayo de 2012, mientras que las citadas solicitudes fueron formuladas el 12 marzo y 3 de abril de 2012, y respondidas por el organismo el 28 de marzo y 20 de abril, respectivamente. Además, las solicitudes de información conocidas con ocasión de los amparos Roles C666-12 y C738-12 diferían en su objeto de aquella información solicitada en el presente caso, toda vez que a través de ellas se solicitó, en lo pertinente, documentos que dieran cuenta de la necesidad de participar en la negociación y suscripción del TPP, mientras que el presente informe tiene por objeto evaluar las propuestas formuladas por uno de los estados miembros del proceso de negociación en determinada área del tratado. En efecto, lo solicitado en esos casos fueron “los informes jurídicos, económicos y/o políticos que den cuenta de la necesidad de negociar y suscribir el presente tratado, así como cualquier otra información elaborada por la Dirección a su cargo, que sirvan de antecedente de la decisión de participar en ellas y eventualmente de suscribir el tratado” (C666-12); y los “Estudios técnicos y económicos que justifiquen la suscripción del Trans-Pacific Partnership (TPP)” (C738-12). Por lo tanto, deberá desestimarse la concurrencia de la contradicción expuesta por el reclamante. <h3> EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3> I. Rechazar el amparo deducido por Daniel Alvarez Valenzuela, de 26 de octubre de 2012, en contra de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Encomendar al Director General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a Daniel Alvarez Valenzuela y al Sr. Director General de Relaciones Económicas Internaciones. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. En cambio, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. Se deja constancia que no concurre al presente acuerdo la Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, por no asistir a la presente sesión. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia, doña Andrea Ruiz Rosas.